Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego ebook

Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego

Michał Możdżeń-Marcinkowski

4 wydanie

Stan prawny na 6 października 2023 r.

Wolters Kluwer

WYKAZ WAŻNIEJSZYCH SKRÓTÓW

Akty prawne

dyrektywa 2019/1937 – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz.Urz. UE L 305, s. 17 ze zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

k.p.a. – ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.)

p.p.s.a. – ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.)

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47)

TUE – Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 13)

TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) (od 2.12.2009 r. – TFUE)

u.k.a.r. – ustawa z 15.07.2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 224)

u.s.c.– ustawa z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1691 ze zm.)

u.s.g. – ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.)

u.s.p. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.)

u.s.w. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.)

u.w.a.r.– ustawa z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r. poz. 190)

Inne

Dz.U. – Dziennik Ustaw

GUS – Główny Urząd Statystyczny

NIK – Najwyższa Izba Kontroli

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

PiP – „Państwo i Prawo”

RPO – Rzecznik Praw Obywatelskich

SN – Sąd Najwyższy

OD AUTORA

Przedmowa do wydania czwartego

Książka oddawana do rąk czytelników stanowi czwarte już, rozszerzone i uaktualnione wydanie podręcznika. Zawarty w niej materiał, zgodnie z tytułem, jest jedynie wprowadzeniem do skomplikowanej materii regulacji administracyjnoprawnej i do studiów nad najważniejszymi jej pojęciami, instytucjami i definicjami w oparciu o obowiązujące prawo oraz poglądy nauki prawa.

Pomysł na konstrukcję podręcznika i jego układ powstał w trakcie procesu dydaktycznego. Celem książki jest próba syntetycznego przekazu prawa obowiązującego, jak również wypracowanych na jego podstawie głównych koncepcji w teorii prawa i w nauce prawa administracyjnego nie tylko studentom prawa, ale także adeptom innych, nieprawniczych dziedzin, takich jak administracja publiczna i zarządzanie. Rozległa materia obowiązującego prawa administracyjnego, a także wielowątkowy, skomplikowany i niejednorodny dorobek nauki prawa administracyjnego nie ułatwiają zadania synkretyzmu i powodują, że książka niniejsza musi być traktowana jako materiał inicjujący dalsze studia nad zagadnieniami prawa administracyjnego i administracji publicznej, wymagający szczegółowego przedyskutowania w toku wykładów, ćwiczeń i konwersatoriów. Podręcznik, zgodnie z tytułem, zawiera w znacznej części opis prawnych podstaw funkcjonowania ustroju administracji publicznej, porusza jedynie nieliczne elementy materialnego prawa administracyjnego oraz wprowadzenie do prawnych form działania, w tym procedury administracyjnej. W wydaniu czwartym dokonano niezbędnych uaktualnień materii ustawowej, a także poszerzono, a w niektórych miejscach dodano i zrewidowano poglądy dotyczące: pojęć w administracji publicznej, poglądów na istotę samego prawa administracyjnego i gałęziowości prawa, zasad prawa, pozyskiwania informacji o prawie (rozdziały 1–5). Na uwagę zasługują także dodatkowe przemyślenia dotyczące pojęć kompetencji i właściwości organu publicznego (rozdział 6). W części dotyczącej struktury administracji publicznej dokonano niezbędnych uaktualnień, a także poszerzenia informacji o prawie miejscowym w gminie, formach i środkach nadzoru weryfikacyjnego sprawowanego nad gminą, powiatem i województwem. Uaktualniono rozdział 7 dotyczący kadr w administracji publicznej, a także materiał dotyczący form działania administracji publicznej, w szczególności o tematykę mediacji w Kodeksie postępowania administracyjnego (rozdział 8). Zmiany wprowadzono również do rozdziału 9, który opisuje kwestie kontroli w administracji publicznej, w szczególności, jeśli chodzi o pojęcia audytu i kontroli zarządczej. W rozdziale tym uwzględniono zagadnienia związane z pracami nad ustawą o sygnalistach, jako wstęp do dyskusji o wyodrębnianiu się nowej instytucji prawa, a może nawet i jego gałęzi.

Rozdział pierwszy. ADMINISTRACJA PUBLICZNA

1. Pojęcie administracji

„Administracja rządzi źle, ale ja jej to wybaczam, ponieważ trochę rządzi”

Jacques Anatole Thibault

Etymologia słowa „administracja” związana jest z łacińskim słowem administro, administrare (czyli „służyć”, „wykonywać”, „kierować”). Przedrostek ad („do”, „ku”) modyfikuje to pojęcie, podkreślając potencjalną celowość czynności nim określanej1.

Współcześnie w nauce prawa administracyjnego pojęcie administracji jest różnie definiowane i klasyfikowane. Wyróżnia się administrację prywatną (przedsiębiorstwa prywatne, stowarzyszenia, fundacje itp.), czyli zarząd, kierowanie pewną dziedziną spraw na prywatny (nie publiczny) użytek, oraz administrację publiczną (szeroki katalog organów oraz obsługujących organy urzędów publicznych: państwowych, rządowych i samorządowych).

Państwo, prawo i administracji publiczna – relacja pojęć. W literaturze słusznie podnosi się, że brakuje definicji legalnej pojęcia administracji publicznej. W Konstytucji RP występuje ono przyczynkowo w art. 184, w ustawach używane jest bardzo rzadko, a orzecznictwo sądowe interpretuje je różnorodnie2.

Bez wątpienia administracja publiczna jako zjawisko społeczne, a także jako pojęcie prawne i naukowe może być analizowane z punktu widzenia różnych dziedzin, takich jak ekonomia, politologia, socjologia czy zarządzanie. Niniejszy podręcznik kładzie jednak nacisk na prawo, gdyż jest to podstawowy regulator, bez którego współczesna administracja publiczna w Polsce, a także w Unii Europejskiej nie mogłaby funkcjonować. Choć istnieje w literaturze pogląd profesora F. Longchampsa, że takie zjawiska jak prawo administracyjne i administracja publiczna powinno się badać oddzielnie, niewątpliwie są one ze sobą nierozerwalnie związane. W pewnym stopniu mamy tu również do rozwikłania klasyczny paradoks „jaja” i „kury”, gdzie pomocne będą niewątpliwie dwie wskazówki: po pierwsze – bez większego błędu możemy zaobserwować, że prawo administracyjne (szerzej publiczne) jest tworzone (przynajmniej w sposób formalny) przez administrację publiczną; po drugie – rozrost administracji publicznej jest wynikiem działania samego prawa publicznego (w tym administracyjnego). Dzieje się tak, ponieważ wciąż nowe regulacje publiczne nakładają nowe obowiązki, a w ślad za tym rośnie potrzeba rozbudowy aparatu administracyjnego (biurokracji). Tutaj niezmiernie ważna uwaga, pojęcia biurokracji jako aparatu administracyjnego nie powinno się automatycznie utożsamiać z terminem i zjawiskiem biurokratyzmu, czyli przewlekłości działań, nadmiaru barier stwarzanych przez urzędników i przepisy – słowem nieefektywności. Zdarzają się bowiem przypadki, że nawet niewielka publiczna jednostka biurokracji (np. urząd gminy, komórka kontrolna, wydział urzędu wojewódzkiego, departament, oddział szpitalny) prezentuje postawę biurokratyzmu. Czasami też (choć rzadziej) nawet rozbudowana biurokracja nie wykazuje cech biurokratyzmu.

Niejednorodność poglądów dotyczących pojęcia administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego, a także w nauce o administracji publicznej utrudnia zwięzłość (synkretyzm), który przyświecać ma niniejszemu podręcznikowi. Już sama chronologia i krótka prezentacja stanowisk związanych z koncepcją i funkcjonowaniem administracji publicznej wymagałyby odrębnej monografii. W podręczniku niniejszym, jak zresztą w każdym innym dostępnym na rynku, przedstawiony jest więc pewien wybór.

Spośród wielu ujęć administracji publicznej w prezentowanym podręczniku warto zwrócić uwagę na definicję prezentowaną w literaturze przez J. Bocia. Zgodnie z nią przez administrację publiczną należy rozumieć „przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”3.

Jak widać w tej definicji na plan pierwszy wysuwa się sam fakt konwersji (zmiany podmiotu z prywatnego na publiczny) wykonującego dane zadanie, które jest ważne dla indywidualnego obywatela i dla danej społeczności (np. państwa, gminy czy powiatu). Konwersja ta dotyczy przykładowo takich zadań, jak: opieka zdrowotna, transport publiczny, szkolnictwo, bezpieczeństwo). Nietrudno również zauważyć, że definicja J. Bocia ma już obecnie w dużym stopniu wymiar historyczny. Coraz rzadziej bowiem obserwujemy trend przejmowania zadań prywatnych przez administrację publiczną, gdyż katalogi tych zadań są już bardzo rozbudowane, a administracja publiczna przeciążana zadaniami. Współcześnie obserwuje się trend wręcz odwrotny, tj. prywatyzację zadań publicznych, a więc konwersję zadań i form organizacyjnych jednostek publicznych w różne formy spółek handlowych oraz zlecanie zadań publicznych do wykonania podmiotom prywatnym. Można więc z całą pewnością zgodzić się z poglądem prezentowanym w literaturze, że zakres działalności administracji publicznej ma charakter dynamiczny i polega na przejmowaniu przez państwo zadań na zasadzie subsydiarności, tj. najczęściej w sytuacji niemożności lub nieefektywności wykonywania zadań przez jednostki i ich zrzeszenia4. Współczesne państwo ma jednak monopol na niektóre rodzaje działalności, nie tylko ze względu na regulacje prawne, ale przede wszystkim właśnie na istotę tych zadań (np. więziennictwo, obrona kraju, policja państwowa, straż pożarna, w znacznej części także służba zdrowia). Wszelkie próby prywatyzowania tych sektorów w efekcie (nie tylko w Polsce) są oprotestowywane i niedoskonałe.

Prezentowane ujęcie administracji wyrosło jednak na tradycyjnych ujęciach tego zjawiska, tj. ujęciu pozytywnym i negatywnym administracji publicznej, a także przedmiotowym i podmiotowym. Większość wydziałów prawa i administracji w Polsce oraz twórców podręczników akademickich bazuje właśnie na ujęciach tradycyjnych z różnego rodzaju modyfikacjami. Poniżej poświęcono temu zagadnieniu kilka uwag, choć również i ten temat mógłby stanowić materiał na odrębną monografię.

Należy więc wskazać ugruntowane w tradycji kontynentalnej administratywistyki definicje negatywne i pozytywne administracji publicznej.

Definicja negatywna administracji publicznej, uważana za klasyczną, stworzona została przez O. Meyera oraz W. Jellinka. Na grunt polskiej nauki prawa przenieśli ją m.in. S. Kasznica i A. Peretiatkowicz. Podstawą tej definicji była zasada trójpodziału władz na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą oraz próba umiejscowienia administracji publicznej w tym trójpodziale.

Według ujęcia negatywnego administracją publiczną jest wszystko to, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości (innymi słowy, administracja to działalność państwa poza ustawodawstwem i sądownictwem).

Przywołani autorzy, a także kolejni badacze omawianego zjawiska, przeprowadzają o wiele szersze rozważania, dotykając problemów granicznych negatywnej i pozytywnej koncepcji administracji publicznej oraz problemów, które nie mieszczą się ani w jednoznacznym ujęciu negatywnym, ani też pozytywnym. W tym miejscu nie będą one jednak rozwijane5. Reasumując, definicja negatywna ma bardzo wąskie zastosowania, gdyż właściwie ze zbioru zwanego „administracja publiczna” wyłącza jedynie posła i senatora dokonującego aktu głosowania oraz sędziego wykonującego czynności wymiaru sprawiedliwości (wyrokowanie). Ujęcie negatywne administracji publicznej traktowane precyzyjnie powoduje, że korpus urzędniczy obsługi administracyjnej posłów i senatorów (tj. kancelarie Sejmu i Senatu) czy obsługa administracyjna sądów (administracja biurowa i pomocnicza sądowa) pomimo przyporządkowania organizacyjnego i zadaniowego, jakim jest obsługa władzy ustawodawczej (posłów i senatorów) i sądowniczej (niezawisłych sędziów), z definicji stanowić będą administrację publiczną, a więc trzeci rodzaj władzy, tj. władzę wykonawczą.

Definicje pozytywne administracji publicznej jako kolejne próby określenia zjawiska idą w dwóch kierunkach, tj. kładą nacisk na to, kto wykonuje funkcje (czyli na podmiot), lub jakie funkcje administracyjne wykonuje (czyli przedmiot działalności podmiotu). Powoduje to kolejny subpodział administracji publicznej na pozytywną podmiotową i przedmiotową.

W ten sposób dochodzimy do pozytywnej definicji podmiotowej administracji publicznej, która wskazuje na to, jakie organy sprawują administrację, a dokładniej na ich publicznoprawne pochodzenie i charakter. Ustalenie publicznoprawnego charakteru danej jednostki również jest dokonywane na podstawie prawa (analizy przepisów dające podstawy jej działania) lub w przypadkach niejasnych w drodze wyroku sądowego; te zabiegi decydują ostatecznie o tym, czy dana jednostka ma charakter (status) publiczny. Podmiotowe definiowanie administracji publicznej obejmuje również niejako automatycznie opis struktury tej administracji.

Definicja przedmiotowa administracji publicznej zaś określa (przesądza), jakie czynności (ogólniej: rodzaje działalności) zalicza się do czynności administracyjnych z zakresu administracji publicznej niezależnie od tego, czy daną czynność wykonał podmiot publiczny czy prywatny, czyli definiuje administrację publiczną jako działalność o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). Przedmiotowe ujęcie również jest analizowane na podstawie prawa, gdyż to prawo musi wcześniej określić, czy dany podmiot prywatny może wykonywać dane czynności publiczne. Słowem nie ma tu dowolności wyboru przez podmiot prywatny, co nie oznacza, że dane przedsiębiorstwo w ramach swojej działalności nie może wykonywać działań pro bono i służących społeczeństwu, jednak nie będzie to automatycznie zakwalifikowane jako administracja publiczna w ujęciu przedmiotowym.

Jak widać, próby opisania jednego zjawiska, jakim jest „administracja publiczna”, są podejmowane na różnych płaszczyznach. Pamiętać również należy, że zarówno podejście podmiotowe, jak i podejście przedmiotowe mają swoje zalety i wady. Przykładowo ujmowanie administracji publicznej wyłącznie od strony podmiotowej powoduje trudności z zakwalifikowaniem statusu podmiotów prywatnych w ramach współczesnych zadań publicznych wykonywanych przez podmioty prywatne. Natomiast ujęcie przedmiotowe administracji publicznej napotyka zasadnicze trudności w kwalifikowaniu wielu czynności gospodarczych, orzeczniczych i cywilnoprawnych, wykonywanych przez administrację publiczną w toku jej działań. Niejednokrotnie problem ten musi być rozstrzygnięty przez sąd.

2. Cechy i funkcje administracji publicznej jako podstawa jej definiowania

Pomocnym narzędziem badawczym w definiowaniu zjawiska administracji publicznej jest zabieg polegający na znalezieniu jej charakterystycznych cech lub funkcji. W literaturze można odnaleźć opis pewnych cech administracji publicznej, co do których nie ma większych wątpliwości, że stanowią (lub powinny stanowić) wystarczającą podstawę do określenia danej jednostki organizacyjnej jako administracji publicznej. Nie bez racji podkreśla się od dawna6, że zamiast formułowania zamkniętej definicji administracji publicznej, pożyteczniejszym zabiegiem może być sformułowanie katalogu jej cech, które można jej przypisać zarówno w podmiotowym, jak i przedmiotowym sensie7. Reasumując, każdy podmiot lub działanie, którym można przypisać charakterystyczne dla administracji publicznej cechy, mieści się w pojęciu administracji publicznej. Oczywiście cechy te są postulowane, choć niektóre z nich znajdują swoje bezpośrednie podstawy w obowiązującym prawie administracyjnym i Konstytucji RP. Należy podkreślić raz jeszcze, że cechy, które zostaną wymienione poniżej, mają charakter opisowo-postulatywny i nie zawsze odzwierciedlają faktyczną rzeczywistość w administracji. Można więc zaryzykować tezę, że pewne cechy administracji publicznej są podstawą do zbudowania wzorcowej konstrukcji jednostki administracji publicznej lub wzorcowego działania takiej jednostki, a w ślad za tym pozwalają na określenie stopnia odchylenia od tego wzorca. To natomiast powinno prowadzić do dalszych działań wewnątrz aparatu administracyjnego związanych z zainicjowaniem sygnalizowania, wszczęcia procesu kontroli publicznej i koniecznych działań naprawczych w sytuacji znacznego odejścia od cech podstawowych lub/i zbyt długotrwałego pozostawania w takim stanie.

Cecha podstawowa. Administracja publiczna to zjawisko społeczne. Trudno bowiem wyobrazić sobie potrzebę powoływania do życia administracji publicznej bez jakiejkolwiek (choćby najmniejszej) społeczności lokalnej, powiatowej, wojewódzkiej czy też państwowej. Z faktu tego wypływają rozmaite wnioski, które szeroko są opisywane w naukach administracyjnoprawnych i innych naukach społecznych. Najważniejszą konsekwencją społecznego charakteru administracji publicznej jest fakt, że pełni ona funkcję regulatora współżycia społecznego, w pierwszej kolejności powinna ona być ukierunkowana na zabezpieczenie interesu publicznego8 w taki sposób, aby gwarantować prawa podstawowe jednostki. Ważnym elementem cechy społecznego charakteru administracji publicznej jest komponent prawny dotyczący regulacyjnej funkcji administracji publicznej. Polega on na zagwarantowaniu identyczności praw i obowiązków dla każdej jednostki (podmiotu) w kontakcie z organem publicznym. Równość dostępu bez względu na posiadane zasoby istotnie odróżnia administrację publiczną od prywatnej (biznesowej). Poniżej przedstawiono najważniejsze wzorcowe cechy administracji, pozostawiając otwarte pytania do dyskusji seminaryjnej, co w przypadku, gdy w rzeczywistości obserwujemy znaczne odchylenie od wzorca lub nawet jego zaprzeczenie. Kolejny wniosek płynący z cechy podstawowej jest taki, że zarówno rozmiary samej struktury administracji publicznej (rozmiary aparatu biurokratycznego), jak i potrzeba działania za pośrednictwem administracji publicznej powinny być warunkowane w pierwszej kolejności wielkością danej społeczności oraz zadaniami rzeczywiście przekraczającymi możliwości finansowe i organizacyjne poszczególnych obywateli. Ustanawianie instytucji publicznych w ramach dawnych i współczesnych struktur administracji publicznej zawsze powinno być, jak pisze Jan Jakub Rousseau, oparte na umowie społecznej (fr. contrat social). Inny niż akceptowany przez obywateli model społeczny prowadził w historii – i nadal niekiedy prowadzi – do relacji feudalnych, teokratycznych, dyktatorskich. Współczesna administracja publiczna oparta na umowie społecznej powinna służyć wyłącznie jednemu celowi – wykonywaniu usług publicznych (zadań, funkcji – generalnie obowiązków, które bądź przekraczają możliwości prywatne jednostki, bądź nie mogą być przez jednostki i podmioty prywatne wykonywane). Instytucje publiczne jako twórcy prawa publicznego zarazem podlegają temu prawu – istotą prawa publicznego jest regulacja zadań publicznych, a więc obowiązków publicznych. Pozostałe cechy, które będą opisywane poniżej, są pochodną omawianej tu cechy podstawowej – służą jej uszczegółowieniu.

Odstępstwem od wzorca cechy społecznej administracji publicznej jest utrzymywanie zarówno zbyt rozbudowanych (w stosunku do potrzeb społecznych) struktur biurokratycznych, jak i niepowoływanie ich tam, gdzie są one niewątpliwie konieczne. Społeczny charakter administracji publicznej także jest zagrożony sytuacją, w której struktury biurokratyczne nie są akceptowane lub przestają być akceptowane przez znaczne grupy społeczne i stan taki trwa zbyt długo.

I cecha. W literaturze słusznie podkreśla się, że jedną z cech administracji publicznej jest działanie na podstawie ustaw9. Pogląd ten należy jednak ująć w nieco szerszy i bardziej uporządkowany sposób. Otóż administracja publiczna w sensie zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym (a więc rozumiana jako organizacja i działanie) funkcjonuje nie tylko na podstawie ustaw. Funkcjonuje ona generalnie na podstawie prawa i w granicach prawa, które ze swej istoty ma uporządkowaną i hierarchiczną naturę. Można tę cechę administracji określić w skrócie jako cechę legalizmu. Zarówno katalog źródeł, jak i wspomniana hierarchia prawa są określone w Konstytucji RP i rzeczywiście ustawa jest kluczową pozycją tego katalogu, jednak niejedyną. Szerzej będzie jeszcze o tym mowa w rozdziale dotyczącym źródeł prawa w administracji publicznej. Tutaj należy tylko zaznaczyć, że czasami w trakcie procesu stosowania prawa zastosowanie ma nie tylko sama treść ustawy, ale także na jej podstawie wydane prawo miejscowe, niesprzeczne z nią zwyczaje, orzeczenia sądowe stosujące wykładnie ustaw niejasnych, a także nieratyfikowane umowy międzynarodowe czy normy techniczne.

Cecha legalizmu, tj. działania administracji publicznej wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach, ma pewien dodatkowy specyficzny i niezwykle ważny aspekt, otóż administracja publiczna działa nie tylko na podstawie prawa powszechnego (tj. zamkniętego katalogu źródeł prawa określonego w art. 87 Konstytucji RP), ale w niezmiernie rozległym zakresie również w oparciu o tzw. prawo wewnętrzne (którego katalog jest otwarty i określony zasadniczo w art. 93 Konstytucji RP). Prawo wewnętrzne (tzw. interna administracyjna) nie może być sprzeczne z prawem powszechnym, nie można regulacją wewnętrzną bezpośrednio nakładać na obywateli obowiązków i udzielać uprawnień, stanowi ono jednak źródło obowiązków dla struktury biurokratycznej, tj. samej administracji publicznej. Regulacje wewnętrzne wpływają więc bezpośrednio na sposób funkcjonowania administracji publicznej, w sposób nieunikniony jednak pośrednio (organizacyjnie i jakościowo) wpływając ostatecznie na prawa i obowiązki obywateli. Stąd cecha legalizmu administracji publicznej dotyczy wszystkich wymienionych regulacji – i tych powszechnych, i wewnętrznych – a kontrola działań administracji publicznej musi obejmować obydwie sfery jej działalności. Przy okazji omawiania tej cechy administracji nie sposób nie odnotować ożywionej i wciąż niezakończonej dyskusji naukowej, dotykającej problemu, czy administracja publiczna jako całość (a nie tylko organy administracji publicznej) powinna ograniczać się wyłącznie do wykonywania ustaw, czy też może powinna działać o wiele swobodniej, osiągając cele zawarte w ustawach. Dobrym przykładem ścierania się tych dwóch koncepcji, które nie muszą się wzajemnie wykluczać, jest – z jednej strony – kontynentalna koncepcja administracji publicznej, o wyraźnie weberowskim modelu, jako struktury rozbudowanej i zhierarchizowanej, a z drugiej strony – innowacje płynące z anglosaskiego modelu zautonomizowanych (choćby do poszczególnych zadań) przedstawicieli administracji, używających w swoich działaniach nowych metod publicznego zarządzania10. Przy okazji prezentacji tej cechy administracji należy postawić szereg istotnych pytań o skutki i rodzaje naruszenia cechy I administracji publicznej. Innymi słowy, czy administracja publiczna przestaje nią być, gdy ewidentnie łamie (narusza) prawo? Czy administracja publiczna może być nielegalna?

II cecha. Administracja w ujęciu podmiotowym (a więc jako organizacja, struktura jednostek publicznych) powinna działać zawsze w imieniu i na rachunek państwa lub na rachunek danej wspólnoty samorządowej. W dualistycznym układzie administracji publicznej w Polsce (w terenie występują bowiem zarówno struktury rządowej administracji, jak i samorządy gmin, powiatów i województw) administracja rządowa działa bezpośrednio w imieniu wszystkich obywateli polskich, czyli państwa. Natomiast administracje samorządowe w pierwszej kolejności działają bezpośrednio w imieniu danych wspólnot lokalnych. Należy jednak pamiętać, że Polska jest państwem jednolitym, a wspólnoty te stanowią część terytorialną państwa i choć są zdecentralizowane (a więc względnie samodzielnie), to również stanowią element jednolitego państwa. Na koniec warto zaznaczyć, że trudno będzie wykryć odstępstwa od II wzorcowej cechy. Będą to niewątpliwie wszelkie postaci pozorowania działania w interesie państwowym lub samorządowym, podczas gdy realizowane są ewidentnie interesy prywatne osób lub ich grup.

III cecha. Administracja (jako organizacja) ma charakter władczy, tzn. może korzystać z przymusu państwowego – władztwa administracyjnego wyposażonego w sankcje administracyjnoprawne. Cecha ta jest nierozerwalnie związana z wcześniej omawianą cechą legalizmu, gdyż to właśnie prawo stanowi jedyną podstawę do przyznania administracji publicznej władztwa i jego egzekwowania. W tym przypadku jednak zasada legalizmu będzie miała zastosowanie w węższym zakresie, gdyż władztwo administracyjne, a dokładniej wkraczanie w prawa i obowiązki obywatelskie, może się odbywać wyłącznie na podstawie jednego rodzaju prawa, tj. ustawy (w pierwszej kolejności na podstawie ustawy zasadniczej) i w jej granicach. Nie oznacza to oczywiście, że administracja nie może władczo ingerować na podstawie hierarchicznie niższych źródeł prawa, takich jak prawo miejscowe, rozporządzenie wykonawcze do ustawy czy ratyfikowana umowa międzynarodowa, jednak wszystkie one muszą mieć swoje źródło w ustawie i nie mogą być z nią sprzeczne. Tu powstaje pytanie, czy traci charakter administracji publicznej podmiot publiczny, który administruje, nie bez przymusu państwowego i władczych cech. Odpowiedź związana jest z ustrojowymi założeniami określonymi ściśle w prawie, które stanowią o władczym charakterze administracji publicznej, nawet gdy nie obserwujemy faktycznych działań władczych kierowanych pod naszym adresem. Po pierwsze, władczość biurokracji państwowej realizuje się w obowiązkowym podleganiu jej właściwie już przez sam fakt urodzenia się na danym terytorium państwa (zabezpieczają to ustawy samorządowe oraz o zasadniczym, trójstopniowym podziale terytorialnym Polski). Kolejnym elementem władczości biurokracji są przymusowo narzucone tzw. fikcje prawne przyjęte przez prawo ustrojowe. Pierwsza to zasada (paradygmat) zupełności systemu prawnego (w skrócie, że ustawodawca zna swoje uprzednie prawo ustanowione i widzi potrzebę ustanawiania kolejnego). Drugą fikcją będzie założenie związane z regułą ignorantia iuris nocet,a więc, że z chwilą opublikowania prawa każdy obywatel zna to prawo po upływie vacatio legis11. Trzecim wreszcie elementem władczości biurokracji, który zamyka sferę bezalternatywnego podlegania władzy publicznej konkretnego organu, będzie sytuacja, w której organ administracji publicznej właściwie nie może stracić kompetencji, nawet gdy ją wykonuje źle lub nie wykonuje wcale12. Słowem możemy doprowadzić do ukarania organu, ale nie możemy zmusić go do wykonania jego kompetencji. Problemy z tym mają nawet sądy administracyjne, których wyroki nakazujące wydanie przez organ publiczny decyzji administracyjnej często również nie są wykonywane.

IV cecha. Administracja publiczna (jako organizacja) zawsze powinna działać na zasadach non profit; nawet gdy prowadzi działalność nastawioną na zysk, nie jest on jej głównym celem, a jedynie środkiem służącym realizacji interesu publicznego. Problemy w sklasyfikowaniu administracji publicznej przy użyciu tej cechy mogą pojawiać się przykładowo w obliczu współczesnych zmian paradygmatu gospodarki państwowej centralistycznie zarządzanej przez gigantów państwowych, takich jak PGNIG, ORLEN, PKO BP, KGHM itd.

V cecha. Administracja publiczna (jako działanie) to zawsze działanie charakteryzujące się celowością, aktywnością i inicjatywnością. Cecha ta jest kolejną pochodną zasady (cechy) legalizmu. W ustawach zapisane są bowiem zadania i kompetencje organów publicznych, jedne mają charakter ogólny, inne natomiast szczegółowy. Niektóre są fakultatywne, większość jednak ma charakter obligatoryjny, to zaś powoduje prawnie uregulowany przymus działania administracji publicznej. Odejściem od tej wzorcowej cechy jest przykładowo bierność działania organów publicznych pod postacią zwłoki w działaniu lub tzw. milczenia, brak podejmowania inicjatyw niezbędnych dla interesu społecznego, brak reagowania na skargi społeczne i sygnalizacje naruszeń prawa.

VI cecha. Administracja publiczna działa zawsze w oparciu o personel zawodowy – tzw. kadrę urzędniczą. Obraz profesjonalnego personelu publicznego jest oczywiście pewnym postulatem, który jednak mocno jest osadzony w ustawodawstwie. Dzieje się tak za sprawą istniejących korpusów urzędniczych. Przykładowo mowa tu o takich korpusach, jak: służba cywilna, pracownicy samorządowi, służby mundurowe, służby dyplomatyczne, wymiar sprawiedliwości czy służba zdrowia, do których dostanie się związane jest z posiadaniem odpowiednich kwalifikacji, a także zdaniem stosownych egzaminów. Wzorzec ten najczęściej naruszany jest przez nieformalne układy personalne i decyzje polityczne.

VII cecha. Wydaje się, że wychodząc naprzeciw współczesnym problemom państwa demokratycznego oraz gospodarki wolnorynkowej, w dobie zmiennych koniunktur gospodarczych i silnych kryzysów monetarnych i pandemicznych administracja publiczna powinna znacznie lepiej współdziałać z obywatelami i przedsiębiorcami. Cechą ostatnią, choć zapewne niewyczerpującą całego katalogu, powinno być więc współdziałanie administracji ze społeczeństwem. Może mieć ono różne oblicza. Przede wszystkim niezbędne jest ciągłe ulepszanie nowoczesnych form kontraktualizmu usług publicznych. Mowa tu zarówno o nowych formach prywatyzacji zadań i funkcji publicznych, takich jak umowy administracyjnoprawne13, jak i o praktycznie mało znanej w polskiej administracji publicznej idei kontraktualizmu wewnętrznego14 w ramach aparatu rządowego i samorządowego.

VIII inne cechy administracji publicznej. Jak nietrudno zauważyć, nie jest możliwe podanie wyczerpującego katalogu cech administracji publicznej i w literaturze funkcjonują także takie cechy, jak: charakter wykonawczy administracji publicznej, cecha ciągłości i stabilności działania czy cecha monopolistycznego charakteru administracji publicznej15. Na pewien komentarz zasługuje cecha charakteru wykonawczego administracji publicznej, gdyż jest ona pochodną monteskiuszowskiego trójpodziału władzy. Funkcjonowanie administracji pokazuje, że w praktyce stosowania prawa i administrowania władza wykonawcza (administracja publiczna) nie tylko ma charakter wykonawczy, ale przez swój potencjał biurokratyczny i w oparciu o niego staje się nieformalnym prawodawcą.

Przykładowo oprócz własnych kompetencji do wydawania przepisów porządkowych wójt jako organ wykonawczy (administrujący) przygotowuje też projekty uchwał organu stanowiącego, tj. rady gminy (np. budżetu), które po uchwaleniu jako prawo miejscowe potem są przez wójta wykonywane. Innymi słowy organ wykonawczy jest inicjatorem pomysłów przepisów lokalnych. Podobnie poszczególni ministrowie (rząd) i jego agendy (państwowe osoby prawne) są często inicjatorami prac dotyczących rządowych projektów ustaw, które potem wykonują. Formalnie zachowane zostały kompetencje władz ustawodawczych, jednak w praktyce trudno jest postawić jasną granicę, kto jest rzeczywistym „materialnym” inicjatorem-prawodawcą.

3. Klasyfikacja administracji publicznej z punktu widzenia jej funkcji

Jak wspomniano wcześniej, również ukazanie pewnych funkcji może być pomocne w określeniu zjawiska i rodzajów administracji publicznej. Prezentowane poniżej wybrane klasyfikacje są – co należy podkreślić – wytworem nauk administracyjnych, nie odnajdziemy ich bowiem wprost w obowiązującym prawie administracyjnym. Wybór funkcji ma również charakter konwencjonalny (tj. uzależniony od poglądów danego autora). Poniżej przedstawiony zostanie wybór ważniejszych typów funkcji.

Funkcje administracji publicznej rozumiane są często jako zadania lub cele. Można mówić o funkcjach podstawowych, a więc ustalanych przez państwo jako jego ogólna polityka, oraz o funkcjach operacyjnych określanych i weryfikowanych w bieżącej działalności administracji.

Ze względu na pełnione funkcje można wyróżnić następujące rodzaje administracji publicznej:

1) administracja władcza (funkcja porządkowo-reglamentacyjna), zwana klasyczną, realizuje się przede wszystkim przez wydawanie decyzji administracyjnych i innych aktów władczych przez organy publiczne;

2) administracja świadcząca (funkcja zawiadowcza) to działalność prowadzona bez użycia środków władczych (prowadzenie rejestrów, zbiórek publicznych, działalność informacyjna, organizatorska, pomoc społeczna, pomoc w kataklizmach);

3) administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie i zarządzające (funkcja zarządzania majątkiem publicznym). Administracja ta (a raczej pewna odmiana istniejących form administracji publicznej) zaliczana jest czasami do nowych funkcji administracji publicznej. Jednakże szeroko rozumiana administracja „właścicielska” znana była już w czasach antycznych. Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie jest jednak najbardziej podatna na zmiany ustrojowe i systemowe. Ostatnie zmiany związane były głównie z przemianami ustrojowymi lat 90. XX wieku, odejściem od reguł państwa socjalistycznego w kierunku reguł państwa demokratycznego i zasad wolnego rynku. Administracja właścicielska wykonuje obecnie uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa pod różnymi postaciami spółek i agencji.

Inne typy funkcji. W literaturze do wykazu funkcji administracji publicznej dodaje się również rodzaje funkcji, które zasadniczo mieszczą się w podawanych wyżej, lecz można badać je także odrębnie, są to: funkcja ochrony podstawowych interesów państwa, funkcja realizacji polityki społecznej i gospodarczej państwa. Ciekawą propozycją jest jednak wyodrębnienie i uszczegółowienie funkcji realizowanych wewnątrz administracji publicznej, tj. funkcji: rządzenia, koordynacyjno-kontrolno-nadzorcza, zarządzania majątkiem publicznym, zarządzania zasobami czy zarządzania rozwojem16. Wydzielenie funkcji wykonywanych wewnątrz aparatu administracji wymuszałoby jednak zastanowienie się, które z funkcji miałyby stanowić cechy zewnętrznych działań. Wydaje się, że podział taki nie jest do końca możliwy, choć nie ukrywam, że poprawnie wypracowany byłby pomocny w ustalaniu jasnych reguł kontroli i odpowiedzialności biurokracji za jej działania wobec obywatela i internę administracyjną.

Biorąc pod uwagę rzeczowy (przedmiotowy) podział zadań, wyróżnić można także liczne przedmiotowe działy administracji publicznej, np. administrację budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia, spraw socjalnych. Z punktu widzenia podmiotowego można wyróżnić administrację rządową i administrację samorządową, zwłaszcza samorządu terytorialnego.

Pamiętać również należy, że wszystkie wymienione wcześniej funkcje mogą się krzyżować (i najczęściej tak jest). Przykładowo gmina jako jednostka publiczna to:

– administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie i zarządzające,

– administracja władcza (porządkowo-reglamentacyjna) (decyzje, zakazy, prawo porządkowe),

– administracja świadcząca (pomoc materialna, festyny, doradztwo),

– administracja w rozumieniu podmiotowym i przedmiotowym.

4. Umiejscowienie administracji publicznej na tle współczesnego ustroju państwa polskiego

Opierając się na wypracowanych w nauce pojęciach, w skrócie można stwierdzić, że współczesny ustrój państwa polskiego wskazuje na model demokracji liberalno-agregacyjnej, w grupie administracji technokratycznych17.

Model demokracji liberalno-agregacyjnej to – w skrócie – model sprawowania władzy przez społeczeństwo poprzez wybór reprezentantów, tj. wyłącznie za pomocą ustalenia preferencji przez agregację i w drodze procedur demokratycznych (wybory i referenda).

Demokracja liberalna (demokracja konstytucyjna) to rodzaj demokracji przedstawicielskiej, charakteryzujący się wolnymi i uczciwymi wyborami oraz pluralizmem politycznym, utożsamiany z demokracją parlamentarną.

Grupa administracji technokratycznych to mechanizm działania państwa, w którym władza polityczna podejmuje decyzje, a realizacją ich zajmuje się wyspecjalizowany i rozbudowany aparat administracyjny

5. Paradygmaty administracji publicznej

Opisując ogólnoteoretyczne podstawy zjawiska społecznego, jakim jest administracja publiczna, należy wskazać na inne jeszcze paradygmaty, w których ona funkcjonuje. Pojęcie „parádeigma” pochodzi z języka greckiego i oznacza: przykład, wzór. Pojęcie to oznacza również pewien zbiór pojęć i teorii tworzących podstawy danej nauki. Pojęć tych co do zasady nie kwestionuje się tak długo, jak długo za ich pomocą można tworzyć teorie szczegółowe zgodne z danymi doświadczalnymi. W przypadku administracji publicznej w Polsce mamy do czynienia z kolejnymi trzema paradygmatami (poprzednie omawialiśmy przy okazji cech administracji publicznej) i są nimi: unitarność państwa, dualizm struktury administracji publicznej oraz fakt występowania weberowskiej struktury biurokratycznej.

Państwo unitarne, a więc jednolitość państwa, gwarantuje i przesądza art. 3 Konstytucji RP, stwierdzając, że Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym.

Dualizm administracji publicznejjest to podział zadań i kompetencji między administrację rządową i samorząd terytorialny (tj. gminy, powiaty i województwa).

Dualizm gwarantowany jest przez art. 15 ust. 1 Konstytucji RP: „Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej” oraz art. 16 Konstytucji RP, zgodnie z którym: „1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.

Weberowska struktura biurokratyczna odbiega współcześnie od klasycznej koncepcji, nadal jednak możemy zaobserwować jej silne wpływy. Przykładem może być opisywana wcześniej koncepcja określania administracji przez cechy, które w całości niemal skopiowano przez polską naukę prawa i administracji z myśli Maxa Webera, niemieckiego socjologa, filozofa, prawnika i ekonomisty, którego idee już w XIX wieku miały ogromny wpływ na teorię socjologiczną i badania biurokracji. Weberowska struktura (model idealny biurokracji) podkreślała właśnie takie cechy, jak: hierarchia urzędnicza, wieloszczeblowość administracji, podział kompetencji i unikanie konfliktów kompetencyjnych, zasada kontroli, jakiej powinni być poddawani urzędnicy, dyscyplina pracy oraz zasada pisemności jako forma komunikacji urzędników między sobą oraz interesariuszami zewnętrznymi. Współcześnie należy dodać jeszcze jeden paradygmat, a raczej poprawkę do paradygmatu dualizmu polskiej administracji publicznej. Mowa tu o potrzebie ujmowania dualizmu administracji publicznej nie tylko na płaszczyźnie krajowej, ale po 2004 r. także na płaszczyźnie międzynarodowej (wewnątrzwspólnotowej) w ramach Unii Europejskiej.

6. Polska administracja publiczna w dualistycznym modelu administracji Unii Europejskiej

Począwszy od 2004 r., tj. daty wejścia Polski do Unii Europejskiej, nikt nie może kwestionować, że Polska wraz z akcesją do struktur unijnych weszła w nowy etap, który znacząco wpływa na krajową ekonomię oraz ustrój państwa. Członkostwo w Unii Europejskiej wymusiło także daleko idące zmiany w polskiej administracji publicznej, w szczególności w jej organizacji, metodach i prawnych podstawach działania, nie wyłączając zasad i wartości. W literaturze podkreśla się, że wszystkie wspomniane skutki akcesji powodują potrzebę spojrzenia na polską administrację publiczną także z punktu widzenia bycia częścią większego organizmu biurokratycznego, jakim jest Unia Europejska18. To zjawisko powoduje potrzebę posługiwania się obecnie – zarówno w teorii, jak i w praktyce – nowym pojęciem: „dualistyczna administracja Unii Europejskiej”. Oznacza to istnienie administracji na szczeblu unijnym i administracji na szczeblu państw członkowskich oraz potrzebę badania również administracji unijnej jako skutku umieszczenia polskiego systemu prawnego w kontekście prawa unijnego. Proces europeizacji prawa administracyjnego jest efektem oddziaływania europejskiego prawa administracyjnego na prawo administracyjne państw członkowskich, który jest niekiedy utożsamiany z procesem harmonizowania19. Prawo to zaś definiuje w art. 298 ust. 1 TFUE pojęcie administracji europejskiej. Zgodnie z nim: „Wykonując swoje zadania, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii korzystają ze wsparcia otwartej, efektywnej i niezależnej administracji europejskiej”. W literaturze europejskiej w związku tym przepisem rozróżnia się na unijnym szczeblu dualistycznej administracji Unii Europejskiej trzy jej rodzaje: 1) administrację polityczną (Rada Europejska i Rada), 2) administrację biurokratyczną (Komisja Europejska) i 3) administrację urzędniczą „techniczną”, „niezależną”20. Jeżeli nałożymy na wspomniane rodzaje administracji unijnej struktury polskiej krajowej administracji rządowej, samorządowej i inne podmioty publiczne państwowe, widzimy już, że opis całości struktur administracji publicznej w ujęciu dualistycznym staje się zadaniem rozległym.

Wybrana literatura

Błaś A., Boć J. (red.), Jeżewski J., Administracja publiczna, Wrocław 2003.

Boć J. (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010.

Boć J., Dziewięcka-Bokun L. (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008.

Borkowski J., Określenie administracji i prawa administracyjnego [w:]System Prawa Administracyjnego, t. 1, red. J. Starościak, Ossolineum 1977.

Chmaj M. (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2007.

Czaputowicz J. (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008.

Jagielski J., Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2022.

Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.

Jaroszyński A. (red.), Współczesne problemy administracji publicznej, Warszawa 1996.

Jaroszyński M., Zimmermann M., Brzeziński W., Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956.

Jaworska-Dębska B., Kledzik P., Sługocki J. (red.), Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, Warszawa 2020.

Jaworski W.L., Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924.

Kallas M., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Szpor G., Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002.

Kidyba A., Wróbel A., Ustrój i zadania administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1993.

Kunderewicz C., Studia z rzymskiego prawa administracyjnego, Łódź 1991.

Lipowicz I., Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991.

Lipowicz I., Europeizacja i modernizacja. Administracyjnoprawne aspekty zmian polskiej administracji [w:]Europeizacja administracji publicznej, red. I. Lipowicz, Warszawa 2008.

Longchamps de Bérier F., Wsprawie pojęcia administracji państwowej i pojęcia prawa administracyjnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego”, Prawo III, Wrocław 1958.

Mazur S. (red.), Neoweberyzmw zarządzaniu publicznym. Od modelu do paradygmatu?, Warszawa 2016.

Możdżeń-Marcinkowski M., Współczesne formy administracji publicznej na przykładzie brytyjskich agencji wykonawczych [w:]Biurokracja, red. J. Łukaszewicz, Rzeszów 2006.

Możdżeń-Marcinkowski M., Umowy w administracji publicznej – głos w dyskusji [w:]Umowy w administracji, red. J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun, Wrocław 2008.

Niewiadomski Z., Cieślak Z., Lipowicz I., Szpor G., Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011.

Nowak-Far A. (red.), Dostosowanie polskiej administracji do członkostwa w Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, 2018.

Peters G.B., Administracja publiczna w systemie politycznym, przekł. K.W. Frieske, Warszawa 1999.

Przybysz P., Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2020.

Rousseau J.-J., Umowa społeczna, przełożył i objaśnił A. Peretiatkowicz, Poznań 1920.

Sługocki J., Prawo administracyjne, Kraków 2003.

Stahl M. (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2009.

Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1977.

Stępień M., Responsywna administracja publiczna, Toruń 2008.

Supernat J., Administracja Unii Europejskiej. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2013.

Suwaj P.J. (red.), Prawo administracyjne. Ćwiczenia, Warszawa 2008.

Weber M., Gospodarka i społeczeństwo, Warszawa 2002.

Wierzbowski M., Cieślak Z., Jagielski J., Lang J., Szubiakowski M., Wiktorowska A., Prawo administracyjne, Warszawa 2011.

Wróbel A. [w:]System Prawa Administracyjnego, red. nacz. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, M.P. Baran i in., Warszawa 2014.

Zimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2005, 2022.

Rozdział drugi. PRAWO ADMINISTRACYJNE I JEGO MIEJSCE W SYSTEMIE PRAWA

1. Pojęcie prawa

Administracja publiczna, jak wspominaliśmy, opiera się na fundamencie, jakim jest zasada legalizmu. Oznacza ona w pewnym uproszczeniu, że bez podstawy prawnej nie wolno jej działać. Stąd podstawowym elementem funkcjonowania biurokracji jest właśnie prawo. Mowa tu oczywiście o całym prawie obowiązującym w Polsce bez względu na przyjęte gałęziowe podziały doktrynalne. Jednak tzw. prawo administracyjne stanowi liczbowo najobszerniejszy zbiór regulacji działań tych struktur. Niezbędne więc wydaje się przybliżenie podstaw pojęciowych wypracowanych w nauce prawa administracyjnego, czemu poświęcony zostanie niniejszy rozdział. Rozważania na temat prawa mają swoją długą historię. Przybliżenie – choćby w zarysie – powstałych teorii przekroczyłoby ramy niniejszego skryptu. Jednakże nie sposób prowadzić dalszej refleksji, czy to natury ogólnej, czy też szczegółowej, bez przedstawienia podstawowych choćby instytucji, pojęć i definicji z zakresu szeroko prezentowanych poglądów nauki.

Osoby studiujące prawo, w tym regulacje administracyjne zwane „prawem administracyjnym”, muszą siłą rzeczy zmierzyć się z niełatwym zadaniem określenia samego pojęcia prawa, a także z równie spornymi w doktrynie wewnętrznymi jego delimitacjami. Praktyczne aspekty wymuszają jednak swoisty naukowy konsensus co do pojęć podstawowych, pozwalający na funkcjonowanie systemu prawa.

We współczesnej nauce i teorii prawa istnieje przekonanie, że prawo to zbiór norm. Prawo jest w takim ujęciu niewątpliwie pewnym podsystemem norm społecznych, traktowanym jako zespół norm postępowania wydanych lub uznanych przez kompetentną władzę państwową, do których realizacji możliwe jest użycie przymusu państwowego21. Centralnym elementem prawa jest tutaj pojęcie i natura samej normy (o czym poniżej).

W polskim języku prawniczym przyjęto zasadniczy podział prawa na prawo w znaczeniu podmiotowym i prawo w znaczeniu przedmiotowym.

Prawo przedmiotowe (prawo w znaczeniu obiektywnym) to – w dużym skrócie – zbiór norm prawnych i ich elementów (hipotez i dyspozycji). Innymi słowy, prawo przedmiotowe to całokształt norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, które są podstawą decyzji (orzeczeń) wydawanych przez sądy, organy administracji publicznej lub przez inne podmioty upoważnione.

Powyższe określenie oparte jest na pojęciu normy, które w samej doktrynie prawniczej również podlega analizie z punktu widzenia różnych stanowisk, nierzadko spornych. Przyjmuje się jednak pewne podstawowe cechy normy prawnej.

Norma prawna to pewien rodzaj normy społecznej (obok norm moralnych czy religijnych). Przez prawników często rozumiana jest jako dyrektywa określonego, powinnego zachowania się. W ogromnym skrócie można powiedzieć, że źródło tego zachowania może wynikać albo wyłącznie z danej normy, mamy więc tu do czynienia z ujęciem normy jako wyłącznie wypowiedzi normatywnej określonego podmiotu stanowiącego (ujęcie tetyczne), albo z innych zjawisk, które są jedynie przez nią usankcjonowane (ujęcie socjologiczne normy prawnej). Uogólniając, norma prawna może więc być rozumiana jako pewien nakaz zachowania lub nakaz zaniechania określonego zachowania zawarty w przepisach prawnych.

Przepisprawny jest natomiast utożsamiany najczęściej zjednostką redakcyjną (zazwyczaj konkretnym artykułem ustawy), z której zbudowana jest norma prawna lub na której jest ona rekonstruowana. Warto zaznaczyć, że odwrotnie niż w przypadku normy prawnej22 „przepis prawny” oznacza pojęcie, które występuje zarówno w języku prawnym (w prawie obowiązującym), jak i w języku prawniczym (np. w teorii prawa). W skrajnych poglądach doktryny proponowane jest posługiwanie się zasadniczo tylko pojęciem przepisu prawnego. Pojęcie normy prawnej miałoby być traktowane jako zjawisko odrębne od przepisów prawnych23.

W skład jednej normy prawnej może wchodzić więcej niż jeden przepis prawny (lub w innym ujęciu norma jako reguła zachowania może wynikać z więcej niż jednego przepisu), norma prawna jednak teoretycznie może być zawarta w jednym tylko przepisie, czyli jednostce redakcyjnej. Zaznaczyć należy, że powyższe rozróżnienie jest pewnym kompromisem, a w doktrynie istnieje co najmniej pięć odmiennych koncepcji wzajemnych relacji przepisów i norm, np.:

1) przepis prawa jako pojęcie wyłączne,

2) równoznaczność określeń „przepis” i „norma”,

3) norma prawna jako znaczenie przepisu prawa,

4) norma prawna jako wypowiedź konstruowana z przepisów prawa,

5) norma prawna jako zjawisko odrębne od przepisów prawa.

Powracając do wspominanego podstawowego podziału prawa, należy wskazać następujące próby jego określenia.

Prawo podmiotowe (czyli prawo w ujęciu subiektywnym) w znaczeniu „moje prawo” to w dużym uogólnieniu nauka o stosunkach prawnych (tj. skonkretyzowanych relacjach między podmiotami). Prawo podmiotowe ma więc zajmować się elementami tych stosunków, czyli przede wszystkim uprawnieniami i obowiązkami podmiotów relacji. W wymiarze praktycznym realizacją prawa podmiotowego jest wydawanie decyzji administracyjnych konkretnym osobom fizycznym i przedsiębiorstwom, decyzje te stanowią właśnie konkretyzację prawa przedmiotowego (tj. ogólnych przepisów ustawy, które mają charakter generalny i abstrakcyjny). Decyzja zawierająca pozwolenie na budowę jest przykładowo konkretyzacją prawa budowlanego, które przewiduje takie pozwolenie. Centralnym punktem odniesienia w definiowaniu pojęcia prawa podmiotowego są więc konkretnie ustalone (i doręczone) uprawnienia i obowiązki podmiotów prawa (a więc osób fizycznych, prawnych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej). Prawo podmiotowe ujmowane jest niekiedy jeszcze w innym znaczeniu jako „przyrodzone”, „naturalne”, „niezbywalne”. Mówiąc więc o prawie podmiotowym, możemy użyć potocznego stwierdzenia, że jest to „moje prawo” wynikające z prawa przedmiotowego (tj. powszechnego i wewnętrznego, czasami też międzynarodowego) lub że jest to moje prawo jako człowieka czy obywatela w drugim znaczeniu.

Również teoria praw podmiotowych jest rozbudowana. Nauka wyróżnia teorię woli, interesu i tzw. teorię mieszaną. Rozbudowana jest także naukowa refleksja dotycząca relacji prawa przedmiotowego do prawa podmiotowego, która ze względu na charakter niniejszego skryptu nie będzie szerzej omawiana. W tym miejscu wyróżnione zostaną jedynie główne teorie, tj. prymatu praw podmiotowych nad przedmiotowymi (teorie prawnonaturalne), pierwszeństwa prawa przedmiotowego nad podmiotowym (teorie pozytywistyczne) czy też koncepcje zupełnie negujące istnienie praw podmiotowych (solidaryzm).

W refleksji końcowej należy postawić podstawowe pytanie: czy podział prawa na przedmiotowe i podmiotowe jest całkowicie rozłączny, innymi słowy, czy można wyobrazić sobie istnienie dwóch równoległych, autonomicznych tak opisanych systemów.

Jak już wskazano, niektóre poglądy doktryny (np. solidaryzm) dopuszczały taką możliwość. Dla celów dydaktycznych i praktycznych będzie jednak chyba uprawnione stwierdzenie, że prawo jako całość niewątpliwie zawiera w sobie przeplatające się wątki obydwóch wyodrębnionych elementów (podmiotowego i przedmiotowego)24. W praktyce administracyjnej można śmiało stwierdzić, że głównym narzędziem nakładającym obowiązki lub uprawnienie, jakiego używa administracja publiczna, są właśnie decyzje administracyjne, prawo przedmiotowe (np. ustawa) są pisane językiem ogólnym i do realizacji większości wymagają doprecyzowania w formie właśnie decyzji. Funkcja konkretyzowania ogólnego prawa przedmiotowego w formie aktów administracyjnych (decyzji, ugód, postanowień) jest zarazem zwana funkcją jurysdykcyjną organów administracyjnych i stanowi procentowo niezwykle obszerną część zadań administracji publicznej25.

2. Przydatność klasyfikacji prawa dla określenia prawa administracyjnego

Dla określenia pojęcia i miejsca prawa administracyjnego w systemie prawa nie bez znaczenia będzie krótkie omówienie istniejących w doktrynie sporów dotyczących podstawowej klasyfikacji w obrębie samego prawa. Niewątpliwie problemy pojęciowe prawa administracyjnego determinowane są jedną z najstarszych dyskusji nad podziałem prawa, datowaną od czasu antycznego prawa rzymskiego, a dotyczącą podziału na prawo publiczne i prywatne.

Za twórcę podziału prawa na publiczne i prywatne uważa się powszechnie słynnego prawnika rzymskiego Ulpiana, który we fragmencie pierwszym księgi pierwszej Digestów (w Corpus Iuris Civilis) zapisał słynne zdanie: „Publicum ius est, quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem: sunt enim quaedam publice utilia, quaedam privatim” (tłum: Prawem publicznym jest to, które dotyczy spraw państwa rzymskiego, prywatnym zaś to, które ma na względzie korzyść jednostek). Powyższe stwierdzenie zawierało rozróżnienie prawa publicznego i prywatnego w zależności od tego, czyj pożytek to prawo ma na względzie – państwa rzymskiego czy też osób prywatnych. Należy jednak dla porządku zaznaczyć, że zbliżone definicje formułowali już wcześniejsi np. Arystoteles i Demostenes. Rozróżniali oni prawo, którego naruszenie szkodziło całemu związkowi społecznemu, oraz prawo, którego naruszenie wyrządzało szkodę poszczególnym członkom tego związku.

Podział na prawo publiczne i prywatne wywoływał i wywołuje spory w doktrynie. Jedni uważali go za filar rozważań o prawie (O. Gierke) i podstawowe rozróżnienie (R. Holzhammer) czy też punkt wyjścia do wszelkich rozważań o prawie (J. Holliger). Inni myśliciele podważali zasadność stosowania tego podziału (H. Kelsen, L. Petrażycki, R. Wiethölter).

Nie mniejsze trudności sprawiało w doktrynie jednoznaczne wskazanie różnic pomiędzy prawem publicznym i prywatnym. W teorii znane są liczne koncepcje (około 30) dotyczące takich różnic. Są to przede wszystkim: teorie interesu, techniki prawodawczej, woli stron, teorie subordynacji (podporządkowania), sankcji i liczne tzw. teorie mieszane. Jest oczywiste, że granica podziału pomiędzy prawem publicznym i prywatnym jest wciąż niejednoznaczna. Tak zwana imperatywność norm prawa publicznego często ulega wymianie na różnorakie prywatnoprawne środki działania, natomiast w prawie prywatnym obserwowane są imperatywne ingerencje w relacje między podmiotami prywatnymi. Pomimo podkreślanej w literaturze niejednoznaczności podziału na prawo prywatne i publiczne podział ten jest ceniony ze względów praktycznych i pojawia się w większości podręczników prawa bardziej siłą aprobaty aniżeli przekonania o rzeczywistym jego poznaniu. Proponowany jako zasadniczy podział na prawo publiczne i prywatne nie jest jedynym możliwym podziałem.

Niezmiernie interesujące wydają się w tej materii poglądy L. Petrażyckiego, który odmawiał podziałowi prawa na publiczne i prywatne zarówno cechy „naczelności”, jak i wartości logicznej. Autor ten uważał podział ulpianowski za zdecydowanie archaiczny, wskazując inną ścieżkę delimitacji prawa. Jako punkt wyjścia zastosował podział prawa na intuicyjne i pozytywne, a w konsekwencji – na oficjalne i nieoficjalne26. Poglądy L. Petrażyckiego zasługują na kontynuację w szczególności we współczesnym świecie postępu technicznego oraz dostępności źródeł prawa i orzecznictwa sądowego. Podział na gałęzie prawa staje się coraz bardziej archaiczny, a w niektórych miejscach wręcz stwarzający bariery w załatwieniu spraw obywatelskich. Poszczególne „gałęzie prawa” wraz z rozbudowanymi dogmatykami szczegółowymi (naukami prawnymi i korespondującymi liniami orzeczeń sądowych) powodują odrębne „księstwa” kompetencyjne, w których zwykłemu obywatelowi, a czasami nawet prawnikowi, coraz trudniej jest się orientować i skutecznie chronić własne prawa. Brak jest automatyzmu i zintegrowanych procedur załatwiania zgłoszonej przez obywatela sprawy bez względu na to, jakiej gałęzi ona dotyczy. Ten stan rzeczy rodem z XIX wieku jest zbyt archaiczny i zostanie zmieniony postępem digitalizacji administracji i jej zasobów, a także możliwościami sztucznej inteligencji. Brak harmonizacji wszystkich postępowań (niezależnie, czy będzie to sprawa administracyjna, karna czy cywilna) długo nie jest w stanie się utrzymać i będzie poddany w niedalekiej przyszłości intensywnym (dla systemu prawa i administracji) transformacjom.

Wracając jednak do tradycyjnych ujęć, teoretycy prawa, przyjmując – głównie ze względów praktycznych – podział prawa na publiczne i prywatne, wyodrębniają w zbiorze norm prawa prywatnego i publicznego tzw. gałęzie prawa27. Na marginesie warto zawrzeć istotną tezę. Otóż każde prawo jest publiczne, nawet prawo cywilne, które umieszczone jest w Kodeksie cywilnym28 i zwane jest prawem prywatnym z tego względu, że reguluje stosunki cywilne pomiędzy jednostkami i podmiotami. Sam Kodeks cywilny jednak jako ustawa (prawo) nie jest prawem prywatnym, gdyż został stworzony przez władzę publiczną i gwarantowany jest przez władze publiczne, publicznie jest też ogłoszony. Prawem prywatnym będą jednak poszczególne stosunki prywatnoprawne na jego podstawie zawiązane przez obywateli, inaczej zwane prywatnymi uprawnieniami i zobowiązaniami ujętymi w umowy, prawa rzeczowe, małżeństwo itd. Jednakże nawet prywatne stosunki prawne będą podlegać dalszej, stałej kontroli prawa cywilnego i ukształtowaniu przewidzianemu w prawie publicznym. Rozróżnianie więc źródeł prawa na publiczne i prywatne wydaje się zbędne, a nawet nie do końca poprawne. Jeśli w ogóle ma sens, to wyłącznie ze względu na rodzaj treści, jakie ono tworzy i później reguluje, w tym dalszej prawidłowości jego stosowania i kontroli stosowania. Możemy bez błędu metodologicznego rozróżnić natomiast źródła praw i obowiązków opisane w art. 87 Konstytucji RP i wyrokach sądowych (te są zawsze publiczne) oraz źródła uprawnień i zobowiązań prywatnych, które zawarte są w umowach i innych formach relacji prywatnoprawnych określonych w prawie publicznym.

Gałęzie prawa, jak już wskazano, można wyróżnić w zbiorze norm prawa publicznego. Przykładami gałęzi prawa są: prawo cywilne, prawo administracyjne czy prawo karne. Słusznie podkreśla się w doktrynie, że gałęzie nie są ani prawnie nazwane, ani też wyznaczone prawem, a przyjmowanie ich ma charakter konwencji danego autora, przeprowadzenie zaś precyzyjnej linii oddzielającej np. prawo administracyjne od konstytucyjnego nie jest możliwe, a nawet konieczne29. Trudno jest jednak zaprzeczyć, że prawo jako całość wykazuje różnorakie „prowincje”, które można wyodrębniać w pewne podobne pod pewnymi względami zespoły norm (w tym przepisów). Gałęzie prawa definiuje się więc jako spójne i uporządkowane według przyjętych założeń zespoły norm prawnych, które regulują pewne identyfikowalne, obszerne kategorie stosunków społecznych w sposób pełny. Konsekwencją takiego ujęcia jest fakt, że w doktrynie i orzecznictwie panuje przekonanie, iż do pewnych kategorii stosunków społecznych należy stosować daną gałąź w pierwszej kolejności i bezpośrednio. Natomiast normy z innych gałęzi prawa można stosować dopiero w drugiej kolejności – w sposób posiłkowy lub przez analogię; czasami wręcz zaleca się ich niestosowanie (dobrym przykładem konserwowania podziałów gałęziowych będą tu ostatnie orzeczenia NSA z 2022 r.: I OSK 707/20, I OSK 1717/20, I OSK 2034/20, I OSK 2875/20). Podziały prawa na gałęzie powinny mieć jednak charakter wyłącznie pomocniczy w rozstrzygnięciu danej sprawy, przez wskazanie właściwych norm do zastosowania bez szczególnego uprzywilejowywania jednych norm kosztem drugich, chyba że wymaga tego wykładnia systemowa czy celowościowa danej ustawy.

Od pojęcia gałęzi prawa odróżnia się pojęcie tzw. regulacji kompleksowych (czyli po prostu ustaw). Ustawy są prawem powszechnie obowiązującym i w tym kontekście stanowią nie tylko pojęcie nadrzędne w stosunku do wyróżnienia danej gałęzi, ale również są podstawowym przykładem, że podział gałęziowy jest już w dużym stopniu koncepcją anachroniczną. Ustawy bowiem mają charakter „gałęziowo” hybrydowy, regulując kompleksowo zazwyczaj jeden przedmiot wybranego stosunku społecznego, mogą w ujęciu systematycznym należeć do kilku gałęzi prawa (np. ustawa o gospodarce nieruchomościami30, Prawo konsularne31, ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego32). Niektóre ustawy mogą jednak wypełniać prawie w całości regulacje poszczególnych gałęzi (np. Kodeks cywilny, Kodeks karny33).

Na końcu tej części rozważań warto przytoczyć jeszcze znaczenia dwóch pojęć funkcjonujących w nauce prawa, tj. dyscypliny naukowej i dydaktycznej.

Dyscyplina naukowato zespół działań poznawczych opartych na badaniu prawa, a także wyniki tych działań, wyrażające się w zespole odpowiednio uzasadnionych twierdzeń. Dyscyplina naukowa pokrywa się często z wyodrębnioną gałęzią prawa (np. prawo administracyjne), ale należy pamiętać, że pojęcia te mogą się nie pokrywać. Przykładem jest wyodrębniające się prawo żywnościowe, które w Polsce wchodzi obecnie w zakres dyscypliny naukowej prawa rolnego.

Dyscyplina dydaktyczna