Państwo, które działa. O fińskich politykach publicznych ebook

WSTĘP

Wśród newsów na temat Finlandii, które trafiają do programów informacyjnych, na czołówki gazet i portali internetowych, dominują te pozytywne. Jeden z nich, wielokrotnie reprodukowany w ostatnich latach w mediach całego świata, dotyczy tego, że w corocznym rankingu World Happiness Report, wśród ponad 150 sklasyfikowanych krajów, Finlandia od 2018 roku zajmuje pierwsze miejsce. Temat tego raportu jest w Finlandii omawiany w ambiwalentny sposób. Z jednej strony z zadowoleniem – staje się elementem zjawiska Suomi mainittu! (wspomniano o Finlandii!), gdy fińskie mass media spieszą poinformować odbiorców o tym, co i w jakim kontekście pisze się o ich kraju w światowych środkach masowego przekazu. Z drugiej strony budzi pewne wątpliwości, ponieważ nie do końca pasuje do fińskiego stereotypu i autostereotypu, wciąż pielęgnowanego, zgodnie z którym Finowie są raczej melancholijni, skłonni do depresji, nieokazujący emocji, powściągliwi i niespecjalnie otwarci na innych.

Skonfrontowani z tą nową wiedzą o sobie Finowie reagują często w sposób mający potwierdzać autostereotyp, podobnie jak jeden z najsłynniejszych fińskich stand-uperów, Ismo, który w (anglojęzycznym, przygotowanym na użytek międzynarodowej publiczności), opublikowanym jesienią 2021 roku materiale mówił (Ismo 2022):

Ludzie nie wiedzą za wiele o Finlandii. Przynajmniej poza Finlandią… (…) Ale jest jedna rzecz, która była w newsach na całym świecie niedawno. Może zauważyliście, Finlandia jest oficjalnie najszczęśliwszym krajem na świecie! Wow, yeah! Nikt się tego nie spodziewał. Szczególnie Finowie. Nie spodziewaliśmy się, nie. To się stało pierwszy raz cztery lata temu i cały czas trwa, czwarty raz jesteśmy najszczęśliwsi. Kiedy usłyszeliśmy ten news po raz pierwszy, cóż, każdy Fin miał tę samą myśl, co ja. Czy ja jedyny jestem nieszczęśliwy?1

W literackim czy popkulturowym zwierciadle, ale także w budowanym na użytek zewnętrzny przekazie medialnym (np. w rozlicznych memach), taki sposób, autoreprezentacji – często ironiczny – jest dla Finów bardzo charakterystyczny.

Chociaż mówi to komik, sprawa jest poważna, bo World Happiness Report to poważne przedsięwzięcie badawcze. Jego instytucjonalnym patronem jest agenda Organizacji Narodów Zjednoczonych: Sustainable Development Solutions Network, a naukową twarzą Jeffrey D. Sachs z Columbia University. W jego opracowaniu uczestniczą m.in. eksperci z Uniwersytetu w Oksfordzie, London School of Economics i Uniwersytetu Kolumbii Brytyjskiej w Vancouver, którzy korzystają z różnych wskaźników jakości życia oraz danych z porównawczych sondaży przeprowadzanych w kooperacji z Instytutem Gallupa. W odróżnieniu od innych badań szczególną wagę przywiązuje się tu do subiektywnego poczucia jakości życia, mierzonego za pomocą sondażu, w odniesieniu do 14 obszarów życia codziennego, społecznego i politycznego (Helliwell i in. 2022).

Uzyskanie statusu najszczęśliwszego kraju świata można uznać za zwieńczenie ostatnich trzech dekad, w trakcie których Finlandia regularnie zajmowała wysokie pozycje w rozmaitych rankingach, stając się dla wielu dziennikarzy, intelektualistów, a także polityków ważnym punktem odniesienia w opowieściach o sukcesie możliwym do osiągnięcia w dwudziestopierwszowiecznej wersji kapitalistycznego świata. Udział w tym miało również wielu badaczy z całego świata, którzy popularyzowali wiedzę o Finlandii jako o kraju przodującym w dziedzinie nowych technologii, najbardziej konkurencyjnym, najmniej skorumpowanym i najbezpieczniejszym. Fiński ekonomista Jan Otto Andersson (2008) w artykule o ironicznym, nawiązującym do bardzo popularnego w Finlandii konkursu Eurowizji, tytule Finland – twelve points! pisze właśnie o niezwykłej roli zagranicznych ekspertów – fennofili, dzięki którym kraj z północy Europy trafił zarówno na czołówki gazet, jak i do podręczników jako modelowy przykład kraju skutecznie łączącego innowacyjność rodem z Doliny Krzemowej ze standardami socjaldemokratycznego państwa opiekuńczego. Wskazuje m.in. amerykańskiego konsultanta biznesowego Richarda Lewisa – autora książki Finlandia, kulturowy samotny wilk (2005), wybitnego hiszpańskiego socjologa Manuela Castellsa, współautora Społeczeństwa informacyjnego i państwa dobrobytu (2009), czy słynnego rosyjskiego intelektualistę Borisa Kagarlickiego. Andersson wymienia kilkanaście rankingów sporządzanych przez różne instytuty i organizacje oraz zestawienia statystyczne, w których Finlandia zajmowała wysokie pozycje, często wbrew stereotypowej wiedzy o tym kraju. Zapewne niewielu, nawet intensywnie interesujących się sportem kibiców, było świadomych, że kojarzona ze sportami zimowymi Finlandia była do niedawna światowym liderem pod względem liczby złotych medali olimpijskich zdobytych podczas Letnich Igrzysk Olimpijskich na mieszkańca (tracąc tę pozycję po Igrzyskach w Tokio, gdy San Marino zdobyło pierwsze medale w historii). Punktem odniesienia dla tych success stories jest oczywiście wiedza o tym, że w połowie XX wieku Finlandia była państwem pozbawionym surowców naturalnych, o niekorzystnych warunkach klimatycznych, trudnej geopolitycznie lokalizacji, słabo uprzemysłowionym i zurbanizowanym. Około 60% mieszkańców pracowało wówczas w rolnictwie i przemyśle leśnym, który odpowiadał za 90% fińskiego eksportu (handlowano pulpą papierową, dziegciem i węglem drzewnym).

Andersson przypisuje pozytywny branding Finlandii głównie zagranicznym obserwatorom, ale Finowie, również w pracach akademickich, często lubią przypomnieć, w tonie dość rzadkiego w literaturze naukowej entuzjazmu, co w ich kraju udało się osiągnąć. Tuominen i Saarti (2012: 116) w specjalistycznym artykule o fińskich bibliotekach, uznali np. za stosowne wspomnieć, że:

Finlandia jest przykładem nordyckiego państwa opiekuńczego zapewniającego równość szans w dostępie do edukacji wysokiej jakości, promującego równość i zapewniającego narodowy system ubezpieczeń społecznych. Finlandia jest przykładem historii sukcesu w wielu obszarach. Newsweek w 2010 roku wybrał Finlandię najlepszym krajem świata. Zgodnie z sondażami Gallupa, Finlandia i Dania to najszczęśliwsze kraje świata. Transparency International uznaje Finlandię za jeden z najmniej skorumpowanych krajów (czwarty, po Danii, Nowej Zelandii i Singapurze). W ostatnim rankingu Światowego Forum Ekonomicznego Finlandia była czwartym najbardziej konkurencyjnym krajem na świecie. Zgodnie z wynikami badania PISA dla OECD, fińscy uczniowie należą do najlepszych na świecie (są najlepsi w naukach humanistycznych, czwarci w matematyce i trzeci w naukach przyrodniczych).

Z kolei ekonomiści Ojala, Eloranta i Jalava na okładce pracy o historii gospodarczej Finlandii zatytułowanej Droga do dobrobytu (2006) tak wprowadzają czytelników w swoją opowieść:

Fińska gospodarka to zwycięstwo nad przeciwnościami, historia sukcesu, która niewiele ma porównywalnych. Podczas okresu 1860–2000 produkt krajowy brutto wzrósł 21-krotnie, gdy inne kraje Unii Europejskiej w tym samym okresie osiągnęły wzrost 11-krotny. Dzisiaj Finlandia słynie ze swojej konkurencyjności, wysokich standardów edukacyjnych, minimalnej korupcji, umiejętności w tworzeniu i wykorzystywaniu najnowszych technologii oraz osiągających sukcesy przedsiębiorstw, z najważniejszym przykładem Nokii.

Kilkanaście lat później blask nowości fińskiego sukcesu być może nieco przygasł, niemniej wciąż wzbudza entuzjazm, również zazwyczaj bardzo krytycznych badaczy. Daniel Dorling, słynny geograf społeczny z Uniwersytetu Oksfordzkiego, pracę o Finlandii (współautorstwo: Annika Koljonen, 2020) zatytułował sugestywnie: Finntopia: What We Can Learn from the World’s Happiest Country. Finlandia jako modelowy punkt odniesienia, przynajmniej dla anglosaskiego modelu kapitalizmu (z takiej perspektywy zachwyca się nią Dorling), wciąż ma zatem swój urok.

Pierwszy raz pojechałem do Finlandii na stypendium Erasmus-Socrates w 2002 roku na Uniwersytet w Tampere. Światowe media pisały wówczas o tym kraju jako o „cudownym dziecku nowych technologii”, a o – zyskującej w testach konsumenckich rozpoznawalność na poziomie McDonald’s i Toyoty – Nokii jako o największym fińskim wynalazku od czasów sauny (Oinas 2005: 1229–1230; Knight, Routti 2012: 77–78; Siilasma 2018: xii). Z okna akademika Mikontalo na tampereńskim osiedlu Hervanta nocą widać było sześć neonów z nazwą Nokii. Naprzeciwko, przy Technicznym Uniwersytecie w Tampere, znajdowało się jedno z najważniejszych badawczo-wdrożeniowych centrów największego wówczas producenta telefonów komórkowych na świecie. W akademiku, poza studentami, mieszkały dziesiątki badaczy, stażystów i praktykantów z całego świata, którzy przyjeżdżali do Nokii uczyć się o nowych technologiach i dowiadywać, co będzie next big thing. Pamiętam, jak niemiecki kolega z akademika, studiujący na technicznej uczelni, opowiedział nam o współpracującym z Nokią wykładowcy, który przyniósł im na zajęcia prototyp pierwszego telefonu komórkowego tej marki z wbudowanym aparatem fotograficznym. „To się nie przyjmie – mówiliśmy – będzie za drogie”. Cyfrowe aparaty w Polsce kosztowały wówczas po kilka tysięcy złotych, a nie wiedzieliśmy, że na rynkach azjatyckich komórki z aparatami były już w sprzedaży. Cztery lata później ponad połowa sprzedawanych na świecie telefonów miała wbudowany aparat, a Nokia, dzięki partnerstwu z niemiecką firmą optyczną Carl Zeiss, była liderem również w tym segmencie rynku.

Kilka lat po pobycie na wspomnianym stypendium rozpocząłem pracę w projekcie badawczym na macierzystej uczelni. Wówczas miałem okazję po raz pierwszy współpracować z socjologami z Finlandii. Zajmowałem się m.in., święcącym już wtedy sukcesy w porównawczych badaniach PISA, fińskim systemem edukacji. Zacząłem jeździć do Finlandii na wyjazdy studyjne, konferencje, krótkie pobyty dydaktyczne i badawcze. Zbierałem materiały, czytałem, przeprowadzałem wywiady i obserwowałem. Kiedy śledziłem to, co się dzieje w Finlandii oraz co na jej temat się pisze, coraz wyraźniej klarowały się moje pomysły na dalsze badania i publikacje.

Wszystkie wyjaśnienia fińskiego sukcesu, bezprecedensowego awansu w ciągu stulecia z pozycji kraju półperyferyjnego do kraju światowego gospodarczego rdzenia (w terminologii Wallersteinowskiej teorii systemów-światów, Wallerstein 2007) wskazywały na szczególną rolę polityki państwa. Składały się na nią instytucjonalne interwencje w różne obszary rzeczywistości społecznej, znaczne zaangażowanie (zarówno w dziedzinie planowania, jak i kapitałowego wspierania) w życie gospodarcze, wreszcie strategiczne myślenie o przyszłości: analiza zmieniających się warunków i obserwacja trendów globalnych oraz rozwiązań wdrażanych w krajach, które sukces odniosły już wcześniej. Dostosowywanie się do trendów, przy jednoczesnym wykuwaniu własnej ścieżki rozwoju to fundamentalne elementy tego, jak „działa państwo”. A takie właśnie „działanie państwa” jest, jak pokazuje Wallerstein (1976: 466), niezbędne, by kraje peryferyjne lub półperyferyjne przesunęły się w stronę gospodarczego centrum. Egzogenne czynniki wpływają zatem na endogenną aktywność państwa i jego obywateli.

W tytule książki wykorzystuję dwuznaczność sformułowania „państwo, które działa” sugerujące w polszczyźnie pozytywną ewaluację tegoż państwa jako aktywnego podmiotu. W większości przypadków jest to sugestia zgodna z przekazem tej publikacji, chociaż opisuję też braki, niedostatki czy negatywne zjawiska. Przede wszystkim jednak tytuł ma podkreślać aktywną rolę fińskiego państwa, które z lepszym (przeważnie) lub gorszym (niekiedy) skutkiem bierze odpowiedzialność za działanie, w tym mierzenie się z widocznymi lub dopiero przewidywanymi wyzwaniami. W tej książce chcę opowiedzieć czytelniczkom i czytelnikom, jak fińskie państwo działa, czyli jak reaguje, planuje, organizuje, wdraża i ewaluuje różne rozwiązania w obszarach wybranych polityk publicznych. To działanie państwa jest zresztą elementem fińskiej autoprezentacji, w oficjalnych narracjach Finlandia prezentuje się jako kraj innowacji we wszelkich obszarach, od technologii po życie społeczne. Dobrze to obrazuje przykład rządu Juhy Sippili, który w 2015 roku swój strategiczny program polityczny zatytułował: Finlandia, kraj rozwiązań (Prime Minister’s Office 2015). W przypadku Finlandii ten nieskromny country-branding wydaje się jednak uzasadniony.

Z jednej strony książka ma więc charakter deskryptywny, w idiograficzny sposób opisuję funkcjonowanie różnych instytucji i tego efekty. Z drugiej, staram się jednak w większości przypadków pokazać historyczno-kulturowe źródła konkretnych rozwiązań, tj. jakie warunki ukształtowały konkretne rozwiązania i jak wpłynęły na ich formę. Jedną z inspiracji dla tego podejścia jest praca Andrzeja Zybały Wokół kultury umysłowej w Polsce. W poszukiwaniu źródeł niepowodzeń części działań publicznych (2016), w której autor ukazuje specyficzną historię intelektualną polskiej kultury umysłowej oraz jej wpływ na polityki publiczne. Nie mam ambicji ani kompetencji, by zrealizować tu tak dalekosiężny cel w odniesieniu do Finlandii, ale pisząc o współczesności, w różnych fragmentach książki, staram się nawiązać do historycznych czynników, mających istotne znaczenie dla dzisiejszego stanu rzeczy. Pokazuję też, jakie wydarzenia i procesy z przeszłości umożliwiły zmiany, które w fińskim społeczeństwie i gospodarce nastąpiły w XX wieku.

By zrealizować założony cel, książka musi mieć charakter interdyscyplinarny. Pisząc ją, korzystałem z literatury naukowej ze wszystkich chyba dyscyplin nauk społecznych oraz z rozmaitych danych archiwalnych, statystyk i dokumentów. Dane zastane uzupełniłem wywiadami eksperckimi. Rozmawiałem z akademikami reprezentującymi różne nauki społeczne, politykami szczebla centralnego i lokalnego, urzędnikami instytucji publicznych, pracownikami administracji publicznej różnych szczebli, przedsiębiorcami, działaczami społecznymi. Dobór rozmówców do wywiadów eksperckich jest zawsze subiektywną decyzją, wynika z wiedzy badacza o tym, kto i w jakim zakresie może mu udzielić przydatnych informacji (Bogner, Littig, Menz 2009). Legitymizacją eksperckiej pozycji jest najczęściej instytucjonalne osadzenie rozmówcy w formalnej roli, związanej z akademickim statusem lub wykonywaną profesją. W tym przypadku, poszukując rozmówców, najczęściej opierałem się na lekturach, spotykałem się z autorami publikacji, w których odnajdywałem wątki warte pogłębienia; często dopytywałem o szczegóły. Czasem inspiracją była informacja przeczytana w mass-mediach lub – metoda kuli śnieżnej – sugestia ekspertów, z kim jeszcze powinienem się spotkać. Oczywiście pozyskane w ten sposób informacje nie stanowią wiedzy równoprawnej z opublikowanymi w recenzowanych pracach tekstami naukowymi, często były jednak bezcennym uzupełnieniem, otwierającym nowe pola interpretacyjne i pogłębiającym wiedzę wyniesioną z pracy opartej na literaturze naukowej i innych danych zastanych. Większość wywiadów przeprowadziłem twarzą w twarz, odwiedzając moich rozmówców, jedynie niektóre, szczególnie w czasie pandemii, odbyły się zdalnie. Scenariusze wywiadów swobodnych były zawsze ustrukturyzowane pod kątem obszaru wiedzy eksperckiej rozmówcy. Dostęp do interlokutorów przeważnie nie nastręczał problemów, fińscy eksperci, nawet pracujący w najważniejszych krajowych instytucjach lub będący czynnymi politykami, udział w badaniach traktują jako swoją powinność, a dzielenie się wiedzą jest dla nich elementem służbowej misji. W kilku przypadkach kontakt wymagał ode mnie wsparcia się rekomendacją uznanego akademika lub wspólnych znajomych. Rozszerzająca się przez lata sieć kontaktów w Finlandii czasem ułatwiała umawianie się na spotkania, jednak w większości przypadków wystarczało wysłanie maila z prośbą o spotkanie. Wywiady trwały od 45 minut do 2 godzin, i w większości były transkrybowane (zaledwie w nielicznych przypadkach, gdy nie zostały nagrane, posiłkowałem się sporządzonymi tuż po ich przyprowadzeniu notatkami). Niektórzy życzyli sobie być cytowani pod nazwiskiem, inni woleli pozostać anonimowi. W wielu przypadkach opisy trendów czy zjawisk uzupełniałem lub ilustrowałem zapisami własnych doświadczeń i nieustrukturyzowanych badawczo obserwacji poczynionych w czasie kolejnych pobytów w Finlandii.

Wywiady oraz obserwacje prowadziłem do sierpnia 2021 roku, kiedy odbyłem ostatni wyjazd badawczy do Finlandii, jednak wykorzystałem, szczególnie w odniesieniu do fragmentów poświęconych pandemii, również późniejsze dane statystyczne, opracowania i raporty.

Konstrukcja książki, a przede wszystkim dobór omówionych w niej polityk publicznych domaga się uzasadnienia. W niektórych przypadkach zainteresowanie jakimś obszarem funkcjonowania fińskiego państwa wypływało z moich wcześniejszych doświadczeń badawczych (pierwsze teksty o fińskim systemie edukacji opublikowałem kilkanaście lat temu: Woźniak 2007, 2008) lub zainteresowań naukowych i pozanaukowych (np. polityka społeczna i gospodarcza). W innych inspiracją była niezobowiązująca obserwacja rzeczywistości podczas pobytów w tym kraju lub kolejne lektury. Czasami najważniejszym źródłem inspiracji był kontrast ze sposobem funkcjonowania jakiegoś obszaru polityki publicznej w Polsce, tak było np. w przypadku fragmentu o fińskiej polityce zapobiegania samobójstwom, realizowanej w ramach polityki zdrowia publicznego. Graniczący z zapaścią kryzys lecznictwa w obszarze zdrowia psychicznego w Polsce oraz bezradność publicznych instytucji w obliczu pogarszających się statystyk zmobilizował mnie do zajęcia się problematyką odległą od moich wcześniejszych badawczych zainteresowań. Praca ta nie ma charakteru porównawczego, ale myślę, że opis fińskich polityk publicznych może być w pewnych obszarach mocnym kontrapunktem dla polskiej rzeczywistości, obserwowanej, by tak rzec, za oknem.

Książka nie ma też ambicji, by być całościowym kompendium fińskiej polityki publicznej. Ograniczenie spektrum tematów wynikało z konieczności zmieszczenia się w ramach planowanej objętości publikacji oraz zapewnienia spójności konstrukcji. Ponadto skoncentrowałem się na polityce wewnętrznej. Z tego względu brak w książce np. rozdziału o polityce międzynarodowej czy o dyplomacji. Pominąłem część, fascynujących skądinąd, tematów (np. dotyczących fińskiej polityki bezpieczeństwa, szczególnie w obszarze obronności), ze względu na brak wystarczających kompetencji.

Ważne wydaje mi się wyjaśnienie, czemu pominąłem dwa bardzo ważne obszary wewnętrznej polityki publicznej fińskiego państwa. Nie omówiłem w książce podziału administracyjnego państwa, konstrukcji samorządu terytorialnego oraz jego kompetencji. Nie ma w niej również osobnego rozdziału na temat polityki zdrowotnej oraz funkcjonowania fińskiego systemu opieki zdrowotnej, który w rankingach publikowanych na łamach prestiżowego magazynu „Lancet” lokuje się na szóstym miejscu na świecie pod względem skuteczności i dostępności (Lozano i in. 2020, 2018). Temat ten, zarówno ze względu na rangę, jak i skalę zasługiwałby raczej na osobną monografię. Powiązane z tą problematyką wątki pojawiają się w rozdziale o polityce zapobiegania samobójstwom oraz o sposobie działania fińskiego państwa w obliczu pandemii Covid-19. Szczegółowe poruszenie tych wątków nie miało sensu w trakcie tworzenia tej książki – w Finlandii właśnie trwa proces zmian, który jakiekolwiek opublikowane w 2022 roku opisy i diagnozy wkrótce zdezaktualizuje. 23 stycznia 2022 roku odbyły się pierwsze w historii Finlandii samorządowe wybory powszechne do zupełnie nowego szczebla administracji publicznej. Głosowano na kandydatki i kandydatów do 21 nowych sejmików regionalnych (w tym sejmiku obejmującego wyłącznie stołeczne Helsinki), które mają przejąć władzę w zakresie zarządzania „usługami związanymi z jakością życia”, czyli będą się zajmować organizacją służby zdrowia oraz szeroko rozumianej pomocy społecznej. Nowe instytucje zastąpią (ale tylko we wspomnianym zakresie) 310 istniejących wcześniej rad municypalnych, które sprawowały pieczę nad tymi obszarami życia społecznego i polityki publicznej od lat 70. XX wieku. Jedną z ważnych cech fińskiej administracji, jak twierdzą Niemelä i Saarinen (2012), przynajmniej w zakresie zapewniania świadczeń zdrowotnych, była najdalej posunięta w Europie, decentralizacja uprawnień i zobowiązań. To fińskie władze lokalne na poziomie 310 municipalitiesmiały najbardziej znaczące uprawnienia w zakresie nakładania podatków lokalnych, planowania i wydatkowania środków budżetowych, w szczególności dotyczących finansowania i sposobu organizacji usług społecznych, opiekuńczych oraz opieki zdrowotnej. W efekcie znaczące różnice w potencjale gospodarczym, finansowym i demograficznym przekładały się na rosnące nierówności w jakości i dostępności do usług zdeterminowanych warunkami lokalnymi, mimo że Finlandia to drugi w Europie (po Szwecji) kraj z największą liczbą pracowników sektora zdrowia i opieki (pracuje w nim jedna dziesiąta całej pracującej populacji). Od wielu lat trwała w Finlandii debata dotycząca zmiany tej polityki. Gdy projektowana przez rząd Juhy Sipili reforma upadła, w 2019 roku ogłoszono przedterminowe wybory. Keskustę (Partię Centrum), ugrupowanie Sipili oskarżano o gerrymandering, „przykrawanie” liczby i granic nowych regionów, w taki sposób, by premiowała jego ugrupowanie, będące spadkobiercą Partii Agrarnej, tradycyjnie najsilniejszej w rejonach rolniczych. Niewątpliwie jednak najpoważniejszą obawą formułowaną w sondażach, zarówno przez opozycyjne partie, jak i obywateli, była możliwość prywatyzacji części usług medycznych w imię „poprawy konkurencyjności” usług (Kangas, Kalliomaa-Puha 2018). Rozwiązania tego typu forsowała szczególnie Partia Koalicyjna (Kokoomus). Koalicyjny rząd pod kierownictwem socjaldemokratki Sanny Marin przedstawił kompromisowy projekt reformy zaakceptowanej w parlamencie w styczniu 2021 roku. Nowe sejmiki ukonstytuowały się wiosną 2022 roku, a od 2023 przejmą w pełni odpowiedzialność za funkcjonujące na ich terenie instytucje służby zdrowia i służby społeczne. Sposób organizacji usług w tym zakresie jest w znacznym stopniu autonomiczny, trudno przewidywać, jak konkretnie będą wyglądać wdrażane w różnych regionach Finlandii rozwiązania, nie wiadomo też, jak będą wyglądały relacje między różnymi poziomami administracji. Te zagadnienia niewątpliwie warte są obserwacji, ale powinny stać się przedmiotem osobnych analiz, dopiero gdy opublikowane zostaną dane umożliwiające sensowny opis tych zjawisk.

Dodatkowym, praktycznym, celem książki jest wypełnienie luki na polskim rynku akademickich wydawnictw z zakresu nauk społecznych. Mimo rosnącego zainteresowania Finlandią, widocznego w licznych publikacjach prasowych i internetowych oraz np. w pojawianiu się kolejnych książek reporterskich na jej temat (Michta-Juntunen 2019; Sidz 2020), od czasu wydania w 2009 roku polskiego tłumaczenia Społeczeństwa informacyjnego i państwa dobrobytu Castellsa i Himanena nie ukazało się w Polsce żadne opracowanie monograficzne z zakresu nauk społecznych koncentrujące się na Finlandii. W publikacjach na temat procesów modernizacyjnych w krajach skandynawskich traktowano Finlandię jako element klastra krajów nordyckich (np. Anioł 2013; Musiał 2013; Dziedziczak--Fołtyn, Musiał 2015). Szczegółowe omówienia niektórych fińskich polityk sektorowych ukazywały się zaś w zeszytach serii „Analizy Norden Centrum” publikowanych przez think tank Norden Centrum.

Informacja

W kilku miejscach tej pracy wykorzystuję fragmenty opublikowanego w 2021 roku w „Przeglądzie Socjologii Jakościowej” (t. XVII, nr 1) artykułu pt.: Czy można zaprojektować przyszłość? Polityczno-kulturowe korzenie dwudziestowiecznej transformacji Finlandii, który jest swoistym „teaserem” tej książki. Jeden z rozdziałów jest rozwinięciem tekstu Prewencja zachowań samobójczych jako zadanie polityki zdrowia publicznego. Doświadczenia Finlandii, inspiracja dla Polski? opublikowanego również w 2021 roku, wspólnie z Pauliną Adamczyk, na łamach „Studiów z Polityki Publicznej” (t. 8, nr 4).

Źródła danych i źródła finansowania

Dane na potrzeby publikacji pozyskałem m.in.:

– w ramach realizacji projektu badawczego: Fiński model społeczno-polityczny. Studium socjologiczne sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki, program Miniatura 2, numer projektu: 2018/02/X/HS5/01828;

– w ramach realizacji prac badawczych dofinansowanych w programie grantowym dla młodych naukowców ze środków Dziekana Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego Uniwersytetu Łódzkiego (projekty: Fińskie polityki publiczne i ich historyczno-kulturowe uwarunkowania a jakość życia obywateli orazManchester wschodu i Manchester północy – dwie drogi transformacji społeczno-gospodarczej miast postindustrialnych. Czy doświadczenia fińskiego Tampere mogą być inspiracją dla Łodzi?);

– w ramach pobytów studyjnych w Sámi Education Institute w Ivalo (kwiecień 2011) orazTurku City Education Department (kwiecień 2014) finansowanych z grantów „Wizyty Studyjne” w ramach programu międzysektorowego Life Long Learning Komisji Europejskiej;

– w ramach licznych pobytów dydaktycznych w Uniwersytetach w Tampere oraz w Turku zrealizowanych ze środków programu ERASMUS Staff for Teaching Assignments.

Za wsparcie finansowe i instytucjonalne dziękuję władzom Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego oraz kierownictwu Katedry Socjologii Struktur i Zmian Społecznych.

Podziękowania

Materiały do tej książki zbierałem przez wiele lat, powyżej wyszczególniłem w ramach jakich pobytów studyjnych i projektów badawczych. Jednak tak naprawdę dane do pierwszej, oby nie ostatniej, książki o Finlandii zacząłem zbierać, gdy 20 lat temu trafiłem do Tampere na stypendium projektu ERASMUS--SOCRATES. Poza fascynacją krajem i zamieszkującymi go ludźmi, wyjazd ten dał mi, co jeszcze ważniejsze, przyjaciół, na których mogę polegać. To im chcę podziękować w pierwszej kolejności. Esa Heino, Mika Perkiömäki, Anni Lapela, Lepe Parviainen – dzięki za to, że byliście, jesteście i będziecie.

Szczególne podziękowania należą się też Profesorowi Harriemu Melinowi. Poznaliśmy się w 2004 roku, gdy rozpoczynałem pracę na uczelni w międzynarodowym projekcie badawczym PROFIT, w którym po raz pierwszy, naukowo i systematycznie, zajmowałem się problematyką Finlandii. Harri w tematach dotyczących Finlandii, w ich socjologicznym ujęciu, stał się dla mnie mentorem i przewodnikiem. Po kilkunastu latach wiem, że jest również przyjacielem. To dla mnie zaszczyt. Harri, dziękuję za wszelkie wsparcie, jakiego doświadczyłem w ciągu wielu lat znajomości.

Dziękuję również innemu przyjacielowi ze świata akademickiego, Sampo Ruoppili, za bezinteresowną pomoc, na którą mogłem wielokrotnie liczyć podczas podróży do i po Finlandii. Pertti Haapala, Liisa Häikiö, Lena Näre, Eeva Luhtakallio, Jarkko Salminen – dziękuję za merytoryczne wsparcie i pomoc.

Dziękuję również wszystkim rozmówcom – ekspertom, z którymi przeprowadzałem wywiady, a którzy woleli pozostać anonimowi.

Za wszystko – od bardzo ważnej pomocy merytorycznej po bezcenne wsparcie emocjonalne – dziękuję Żonie, Magdalenie Rek-Woźniak.

Książkę dedykuję Mamie, Teresie Sereczyńskiej-Woźniak, dzięki której dawno temu pojechałem na stypendium Erasmus do Tampere, a 20 lat później mogłem napisać i opublikować tę pracę.

Część IWprowadzenie

Rozdział 1

Polityka publiczna i kultura zaufania

Jak pisze Pertti Haapala, jeden z najważniejszych współczesnych fińskich historyków zajmujących się XX wiekiem, wśród jego rodaków jeszcze na początku tego stulecia dominowało fatalistyczne przeświadczenie, że mentalne cechy na zawsze determinują ich los. Cytowany przez niego fiński ekonomista w 1915 roku twierdził, że Finlandia nigdy nie stanie się społeczeństwem przemysłowym, bo Finom brakuje, mimo przyjęcia protestantyzmu, kapitalistycznego ducha. Są więc Finowie powolni, leniwi i uparci, a zamiast przyjmowania brytyjskiej zasady „czas to pieniądz”, wierzą, że „Bóg stworzył świat, ale w Biblii nie wspomina się, żeby się przy tym spieszył” (Haapala 2009: 10). To ciekawa obserwacja. Przypisuje „winę” własnym defektom, a nie okolicznościom lub losowi. Finowie w 1915 roku mogliby obwiniać za swe domniemane niepowodzenia niekorzystne położenie geograficzne, przekładające się na ograniczone zasoby naturalne czy klimat utrudniający np. uprawę roli. Mogliby skarżyć się na brak podmiotowości. Najpierw w ramach Królestwa Szwecji, później w Imperium Rosyjskim mieli pewną autonomię, jednak ograniczoną władzą zwierzchnią obcych monarchów. Gdy dwa lata później wzięli sprawy w swoje ręce, najpierw rozpętali krwawą wewnętrzną wojnę, by dopiero po spłaceniu daniny krwi zacząć budować trwałe i stabilne struktury państwa oraz planować, projektować i wdrażać własne rozwiązania dotyczące działania państwa. Pisząc o tym, jak Finlandia zmieniła swoją pozycję w globalnym układzie sił w XX wieku, jak awansowała z pozycji kraju peryferyjnego do światowego centrum, można koncentrować się na różnych aspektach tej niezwykłej transformacji. W tej książce jednak interesują mnie wyłącznie czynniki wewnętrzne, własna decyzyjność Finów, ich pomysły, sposób konstruowania polityk publicznych i instytucji państwa, które były efektem endemicznych procesów zachodzących w tym kraju. Przyglądając się fińskiemu państwu, miałem w głowie dwie, chyba najszersze, a jednocześnie najogólniejsze i najbardziej wyczerpujące definicje polityki publicznej. Pierwszą zaproponował Thomas R. Dye (2013: 3), pisząc, że jest nią„to wszystko, co rząd decyduje się robić lub nie robić”. Definicja brzmi może żartobliwie, ale zwraca uwagę, że działanie państwa obejmuje również świadome i celowe podejmowanie decyzji o powstrzymaniu jakichś działań lub o ich zaprzestaniu. Z kolei twórca akademickich studiów nad politykami publicznymi, Harold Lasswell, w podtytule swego najbardziej prominentnego dzieła (Politics: Who Gets What, When, How) wskazywał, że pytania badawcze w tym nurcie analiz powinny zawsze koncentrować się na sposobie organizacji państwa poprzez dystrybucję środków, jakie są w jego gestii. Odpowiedź na pytania o to, kto, co, kiedy i w jaki sposób otrzymuje w efekcie działalności państwa pozwoli nam zrozumieć zarówno jego modus operandi, jak i wartości, na których jest ono zbudowane (Lasswell 1951, patrz: Chrabąszcz, Zawicki 2013: 18). W podobnie szerokim zakresie o polityce publicznej pisze m.in. Andrzej Zybała, kiedy wskazuje, że polityka publiczna to: „zracjonalizowane działania i programy publiczne, które oparte są na zgromadzonej, względnie zobiektywizowanej wiedzy i usystematyzowanym procesie projektowania i wykonywania tych działań” (2012: 24). Podejmowane w tej książce tematy dotyczą zatem polityki w sensie policy w odniesieniu zarówno do wewnętrznych, jak zewnętrznych relacji między różnymi podmiotami, kwestii redystrybucji środków publicznych, kształtu i organizacji instytucji, zachowań i postaw członków wspólnoty. Rozumiem polityki publiczne właśnie w sposób szeroki. Omawiając ich poszczególne przykłady dotyczące Finlandii, staram się zrozumieć motywacje i uwarunkowania zaprojektowanych i wdrożonych w różnych obszarach rozwiązań, ich funkcjonowanie oraz dyskusję na ich temat, zarówno tę koncentrującą się wokół efektów, jak i wartości, o które poszczególne polityki się opierają. Moje rozumienie tytułowego „działania państwa” bliskie jest pojęciu „działania publicznego”, które – nawiązując do tradycji francuskich badań kultury prawnej i filozofii państwa – Zybała opisuje jako zakorzenione w prymacie państwa sekwencje działań, zaczynające się na samej górze hierarchii władzy politycznej, ale realizowane przez wiele różnych podmiotów, kształtujące funkcjonujące niżej w hierarchii instytucje, wpływające na różnych obszarach na aktywność zbiorową, określające jej ramy, formy i struktury działania (Zybała 2013a: 98–99). Podejście to można określić jako historyczny instytucjonalizm. Proces formowania państwa, tworzenia się specyficznych dla Finlandii instytucji i poziomów ich funkcjonowania jest jednym z ważniejszych wątków, które staram się opisać i zanalizować. Implicite próbuję również odpowiedzieć na pytanie, jakie są źródła i cechy charakterystyczne fińskiej „kultury umysłowej” (Zybała 2016). Koncentruję się w szczególności na kulturze umysłowej fińskich elit, która w tym relatywnie egalitarnym społeczeństwie, pozbawionym wykluczonej poza nawias warstwy ludzi zniewolonych, nie różniła się radykalnie od mas czy też klas ludowych, szybciej niż w innych krajach europejskich zdobywających wykształcenie oraz zdolność krytycznej i zorganizowanej refleksji. Rekonstrukcja „kultury umysłowej” nie jest jednak celem podstawowym tej książki, jest nim raczej chęć przybliżenia polskim czytelniczkom i czytelnikom sposobu funkcjonowania niektórych obszarów fińskich polityk publicznych, który może zainteresować ze względu na znaczący kontrast z realiami działania polskiego państwa.

W innej pracy Zybała (2013c) wskazuje na problem rosnącej złożoności współczesnych polityk publicznych. Rzadko zdarza się, by jeden badacz/analityk miał możliwość fachowego omówienia pełnego spektrum funkcjonujących w kontekście jakiegoś państwa polityk publicznych. Nie mam takich ambicji w przypadku Finlandii, opis i analiza konkretnych polityk publicznych inspirowana jest moimi zainteresowaniami i doświadczeniami wynikającymi z długotrwałych obserwacji oraz prowadzonych w Finlandii badań, a także uzyskanymi wówczas kompetencjami. Nie jest też moim celem zaprezentowanie „podręcznika” fińskich polityk publicznych, nie rozważam możliwości transferu fińskich rozwiązań, nie porównuję ich implementacji w Finlandii z innymi kontekstami. Nie ma też jednej sztancy, wedle której poszczególne polityki opisuję. Koncentruję się najczęściej na szczególnie z mojej perspektywy interesujących czynnikach, które doprowadziły do opracowania tych polityk, oraz na warunkach ich wprowadzenia i trwania. Staram się w omawianiu konkretnych polityk publicznych brać pod uwagę ich najważniejsze wymiary, czyli, jak pisze Zybała za Garsonem: procedury wdrażania i funkcjonowania, poziom działania, funkcje, sekwencje ich tworzenia i realizacji, wreszcie konteksty historyczne, kulturowe i ekonomiczne oraz normatywne kryteria ich oceny (Zybała 2013a, za: Garson 1986). Jak wskazuje Szarfenberg (2016: 52), badania polityki publicznej powinny obejmować definicję problemu którego dotyczy; cykl, proces czy dynamikę wdrażania; agendę z nią się wiążącą, jej instrumenty lub narzędzia; projektowanie; sieci, które obejmuje czy sposoby implementacji (Szarfenberg 2016: 52). Takie tropy analityczne i postulaty badawcze starałem się uwzględniać, opisując poszczególne polityki publiczne. Nie w każdym przypadku mam dane lub kompetencje, by podejmować się głębokich interpretacji, więc zalecenia te z konieczności traktuję wybiórczo. Nie formułuję też meta-teoretycznych sądów. Rolą tej książki jest raczej opowiedzenie o fińskim państwie na przykładach konkretnych polityk publicznych, w możliwie szerokiej perspektywie historyczno--kulturowej.

Zdaję sobie sprawę, że ocena skuteczności polityk publicznych jest zawsze konstruktem społecznym, że mogą istnieć inne interpretacje ich efektów. Opieranie się – jak w tej książce – na dyskursie naukowym i opiniach ekspertów jest pewnym poznawczym ograniczeniem. Abstrahując jednak od, skądinąd bardzo mi bliskiej, perspektywy konstruktywistycznej, nie rozważam słabości tego podejścia. Uznaję, że zarówno prace naukowe, jak i wypowiedzi ekspertów, które są empiryczną bazą tej książki, będąc społecznymi konstruktami, dostarczają wiedzy o różnych konsekwencjach fińskich polityk publicznych. W wielu miejscach pracy wskazuję jednak konkretne źródła sporów w fińskim dyskursie politycznym. Sygnalizuję sfery, w których decyzje polityczne wynikają z konkurujących ze sobą eksperckich sugestii, pokazując czyje interesy i wartości przeważają przy wprowadzaniu konkretnych reform/rozwiązań jako elementów bieżącej agendy politycznej. Analiza dyskursu publicznego w Finlandii dotyczącego tej problematyki oraz jego politycznych konsekwencji to temat przekraczający ramy tej książki.

Zaufanie społeczne jako fundament działania państwa

Specyfika fińskiego kontekstu polityk publicznych sprawia, że już we wprowadzeniu w problematykę należy odwołać się do jednego z najważniejszych, zdaniem wielu najważniejszego, czynnika, który je formuje i umożliwia ich trwanie, czyli zaufania społecznego. Fińscy socjologowie Kangas, Ylikännö i Niemela w artykule z 2021 roku piszą:

Gdyby John Lennon i Paul McCartney byli socjologami, tytuł ich najsłynniejszego i najczęściej cytowanego artykułu mógłby brzmieć All You Need is Trust. Faktycznie, zaufanie to coś, czego potrzebujemy w życiu codziennym. Nie możemy wchodzić w pozytywne i produktywne interakcje z innymi, jeśli im nie ufamy, podobnie bez zaufania nie możemy mieć poprawnych interakcji z instytucjami publicznymi i władzami. Wzajemne zaufanie jest warunkiem funkcjonowania każdej społecznej organizacji. Społeczeństwa o niskim poziomie zgeneralizowanego zaufania do współobywateli i instytucji w sposób nieunikniony zderzają się z polityczną niestabilnością i korupcją, stąd, reformując instytucje społeczne i eksperymentując z nowym rozwiązaniem w polityce społecznej, jak zwiększać i podtrzymywać zaufanie społeczne, i w Putnamowskim sensie, zachęcać ludzi, by „wspólnie grali w kręgle” (Kangas, Ylikännö, Niemela 2021: 117; Putnam 2000).

Wysokie zaufanie społeczne to jeden z fundamentów, na których zbudowane jest państwo fińskie, cały skomplikowany system instytucji publicznych, a przede wszystkim model ich funkcjonowania. Zaufanie jest oczywiście ważnym czynnikiem w analizie polityk publicznych, a w 2002 roku było powodem (jednego z nielicznych) szoku kulturowego, jaki przeżyłem, będąc pierwszy raz w Finlandii. Gdy jako student programu Erasmus dotarłem po raz pierwszy na Uniwersytet w Tampere, okazało się, że w budynku uczelni nie ma szatni. Wszyscy wieszają kurtki na wieszakach w holu, zostawiając w nich portfele, discmany, klucze, i idą na zajęcia. Dla kogoś wychowanego na Bałutach i kilkakrotnie okradanego była to bariera nie do przejścia. Do końca pobytu na stypendium przekładałem do plecaka wszystko, co miało jakąkolwiek wartość, zanim zostawiłem na wieszaku okrycie i ruszyłem do sali wykładowej. To poczucie osobistego bezpieczeństwa zaskakiwało zresztą większość przybywających do Tampere studentów, niezależnie od kraju pochodzenia. W czasie pierwszego pobytu w Finlandii, poza uczelnią, nie miałem kontaktu z fińskimi instytucjami. Kilka lat później, jeszcze zanim zacząłem pracować w projekcie badawczym, który ich dotyczył, obejrzałem obsypany nagrodami film Paha Maa z 2005 roku (reż. Aku Louhimies);na angielski przetłumaczono tytuł jako Frozen Land, na polski: Kraina Mrozu, choć paha oznacza „zło”. Jest tu scena, która wydała mi się całkowicie wydumana, nierealna, bardziej niż reszta ponurej fabuły. Młody wdowiec, ojciec trojga dzieci, nieradzący sobie z traumą po śmierci żony, w gwałtownej kłótni policzkuje kilkunastoletniego syna. Dzieje się to pierwszy raz, pojawiają się wyrzuty sumienia. Zamiast zagłuszyć je alkoholem, którego nadużywa, sięga po telefon. Wkrótce przyjeżdżają pracownicy socjalni, dzieci trafiają czasowo do ośrodka opiekuńczego, a ojciec na terapię dla osób nieradzących sobie z agresją. Wypytywani przeze mnie fińscy przyjaciele nie mieli wątpliwości co do wiarygodności tej sceny. W ich kraju ufa się służbom państwa. Są najsilniejszym elementem sieci wsparcia, gdy z jakiegoś powodu przestaliśmy sobie w życiu radzić, a rodzina nie może lub nie chce nam pomóc. Wysokie zaufanie do instytucji publicznych jest jednym z elementów tzw. uogólnionego zaufania społecznego, które w przypadku krajów nordyckich jest największe na świecie.

W porównaniu ze średnią dla państw OECD wynoszącą 45%, fińskiemu rządowi ufa ok. 2/3 obywateli, co notabene jest powodem zaniepokojenia fińskich elit rządowych, bo oznacza spadek o ok. 10% w ciągu dekady (OECD 2021a). Z cyklicznych badan realizowanych przez fiński think-tank EVA (2021) wynika, że Finowie ufają wszystkim instytucjom państwowej infrastruktury, a w największym stopniu systemowi edukacji i służby zdrowia (78% zaufania), w nieco mniejszym sądownictwu. Dużym zaufaniem cieszą się również media publiczne Yle (69%). Co ciekawe, znacząco mniejszym zaufaniem Finowie darzą media prywatne, największej opiniotwórczej gazecie prywatnej „Helsingin Sanomat” ufa 52% obywateli.

Oczywiście poziom zaufania do instytucji fluktuuje w zależności od okoliczności, często od państwa niezależnych. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez unijny think-tank Eurofund, między 2007 a 2011 rokiem w Finlandii zaobserwowano spadek zaufania do „narodowych instytucji politycznych” (jak je zoperacjonalizowano w tym projekcie), czasowo korelujący z pogorszeniem się sytuacji społeczno-ekonomicznej kraju, związanym z kłopotami korporacji Nokia oraz globalnym kryzysem finansowym i recesją. Między 2011 a 2016 rokiem, w trakcie powrotu na ścieżkę wzrostu gospodarczego, zaufanie wróciło do poziomu sprzed kryzysu. Zagregowane dane dla wszystkich trzech momentów, w których realizowano to wzdłużne badanie pokazują, że średni poziom zaufania w Finlandii był najwyższy wśród krajów unijnych. Finowie najbardziej ufają „ekspertom”, a z konkretnych instytucji w pierwszej kolejności Prezydentowi kraju, co oczywiście ma związek z tym, w jaki sposób sprawuje tę funkcję od 2012 roku (kadencja trwa 6 lat) Sauli Niinistö.

Fińskie państwo i fińskie instytucje, mimo że dopiero od przeszło stu lat mogą w pełni niezależnie działać i decydować o sobie, mają znacznie dłuższą tradycję pragmatycznego dostosowywania się do zmieniających się warunków, na które nie mogą wpłynąć; takich jak klimat oraz polityka państw ościennych, znacznie potężniejszych gospodarczo i militarnie. W polityce wewnętrznej państwo fińskie starało się zaś aktywnie i pragmatycznie planować i działać w tych obszarach, które były podatne na wpływ politycznych decyzji. Jak pokazuje Manneuvo (2020: 422), bardzo ważnym elementem tej działalności było oparcie się na naukowych, eksperckich diagnozach – technokratycznych i w założeniu zawsze merytorycznych, apolitycznych i racjonalnych. Co ważne, władze państwa w ten sposób tłumaczyły i uzasadniały podjęte decyzje. Ogłaszając je, odwoływano się do ekspertów i badań. Tego typu „inżynieria społeczna” w bardzo wielu przypadkach przynosiła społeczeństwom realne i mierzalne korzyści, wzmacniając wiarę i zaufanie w funkcjonowanie państwa, które kojarzono w mniejszym stopniu z politykami, a w większym z apolitycznymi instytucjami podejmującymi decyzje w oparciu o niezależne ekspertyzy (Marklund 2010). Polityki publiczne w Finlandii kreowane są zatem w bardzo bliskiej kooperacji władz politycznych z instytucjami badawczymi, również publicznymi uniwersytetami, co zwiększa ich legitymizację. Podobnie w przypadku wprowadzanych reform, oparcie uzasadnienia o konieczności ich przeprowadzenia, o ekspertyzy naukowe i dowody empiryczne sprzyja ich akceptacji wśród opinii publicznej. Różnice w zaufaniu między instytucjami postrzeganymi jako „polityczne” a tymi „eksperckimi” bardzo dobrze widać w porównawczych badaniach zaufania społecznego, w których bierze się pod uwagę właśnie różne typy instytucji. W analizie Masłyka (2021), opartej o wyniki Europejskiego Sondażu Wartości z 2017 roku, porównano poziom zaufania uogólnionego z zaufaniem do instytucji reprezentacyjnych: politycznych sensu stricto (takich jak: rząd, parlament i partie polityczne) oraz instytucji implementacyjnych (takich jak: system oświaty, policja, urzędy administracji państwowej, system ubezpieczeń społecznych, ochrony zdrowia oraz sądownictwa). We wszystkich trzech wymiarach Finlandia zajęła miejsce w ścisłej czołówce, należąc do klastra krajów o najwyższym poziomie zaufania, niemniej różnice między poszczególnymi wskaźnikami były znaczące. W przypadku zaufania ogólnego Finlandia zajęła miejsce 6., podobnie w przypadku zaufania do instytucji reprezentacyjnych, natomiast instytucje implementacyjne cieszyły się największym zaufaniem Finów, pod tym względem ulokowali się wraz z Norwegami na czele rankingu 34 krajów europejskich.

Kwestia zaufania do instytucji państwa jest przedmiotem zainteresowania władz publicznych. Charakterystycznym przykładem obrazującym sposób myślenia zarządzających fińskimi instytucjami wyższego szczebla jest raport Rola zarządzania publicznego we wzmacnianiu zaufania,sygnowany przez rządową jednostkę afiliowaną przy Ministerstwie Finansów, w którym można przeczytać (Ministry of Finance 2019:1):