Instytucja europejskiej inicjatywy obywatelskiej – szczególna prawotwórcza kompetencja obywateli Unii Europejskiej? ebook

Słowo wstępne

Kiedy 1 maja 2004 r. Pol­ska wraz zdziewię­ci­oma państ­wami (Cy­prem, Czechami, Es­tonią, Litwą, Łotwą, Maltą, Słowacją, Słowenią iWę­grami) została pełno­prawnym członkiem Unii Europejskiej, wszy­scy oby­wa­tele nowo przyję­tych państw zostali ex lege oby­wa­telami Unii Europejskiej. Po tym spek­tak­u­larnym, na­jwięk­szym whis­torii poszerzeniu, Unia liczyła ok. 450 mln oby­wa­teli. 1 maja 2007 r. do UE przys­tąpiła Bułgaria iRu­munia, aos­tat­nim nowym członkiem, przyjętym 1 lipca 2013 r., została Chor­wacja. Biorąc pod uwagę Brexit – wys­tąpi­enie Wielkiej Brytanii zUnii Europejskiej w2020 r., azatem auto­matyczne zrezygnow­anie przez oby­wa­teli Wielkiej Brytanii zpo­si­adania unijnego oby­wa­telstwa – Unia Europejska liczy obec­nie około 448 mln oby­wa­teli ijest jednym zwięk­szych pod wzglę­dem lud­ności pod­mi­otów prawa międzyn­ar­o­dowego.

Nowa kat­egoria prawna – oby­wa­telstwo Unii Europejskiej – zostało po­wołane zwoli państw członkowskich wTrak­tacie zMaastricht. Warto wtym miejscu przy­wołać wyjątkowo krótki wswej treści artykuł 8. Trak­tatu, który wpier­wszym zdaniu po­wołuje oby­wa­telstwo Unii Europejskiej (Us­tanawia się oby­wa­telstwo Unii), wdru­gim na­to­mi­ast precyzyjnie określa, kto jest oby­wa­te­lem Unii Europejskiej (Oby­wa­te­lem Unii jest każda osoba ma­jąca przynależność Państwa Członkowskiego). Nad­mi­enić należy, że na mocy Trak­tatu zAm­s­ter­damu dookreślono (na wni­osek Danii), iż oby­wa­telstwo Unii nie za­stępuje oby­wa­telstwa państwa – członka Unii Europejskiej.

Należy również zcałą stanow­czoś­cią podkreślić, że żadna zdo­tych­cza­sow­ych or­gan­iz­a­cji międzyn­ar­o­dow­ych, będą­cych wtórnymi pod­mi­otami prawa międzyn­ar­o­dowego, nie pok­usiła się nawet opróbę ut­worzenia swo­jego oby­wa­telstwa. Zdru­giej strony, należy pam­iętać, że kat­egoria oby­wa­telstwa, do chwili wprowadzenia oby­wa­telstwa Unii, była je­dynie in­stytucją prawa wewnętrznego, która, defini­ując pod­mi­otowo iprzed­mi­otowo szczególny związek między os­obą fizyczną apaństwem, precyzowała wza­jemne up­raw­ni­enia iobowiązki.

Owe prawa iobowiązki mogą wpańst­wach być różne, wza­leżności choćby od sytu­acji politycznej czy eko­nom­icznej. Nie należy również za­pom­inać, że oby­wa­telstwo, obok teryt­orium iwładzy, jest jednym zna­jważniejszych atry­butów państwa.

Oby­wa­tele państw członkowskich Unii Europejskiej, ex lege oby­wa­tele Unii, wza­kresie przed­mi­otowym otrzymują dod­atkowe prawa, których zprzyczyn obiek­ty­w­nych nie mogliby otrzymać od państwa, którego są oby­wa­telami. Prawa te czynią, co na­jważniejsze, bez­pośredni związek oby­wa­tela zUnią Europejską. Między innymi dz­ięki temu Unia Europejska dla prze­cięt­nego oby­wa­tela państwa członkowskiego nie jest tylko czystą ab­strak­cją, oddolną in­teg­racją, lecz, co ważne, urzeczy­wist­nia włączanie się oby­wa­teli wpostępujący pro­ces in­teg­racji.

Należy wtym miejscu przy­pom­nieć, że na mocy Trak­tatu zMaastricht oby­wate­lom Unii wza­kresie przed­mi­otowym przyp­is­ano prawo: do swobod­nego przemieszczania się ipo­bytu na ob­sz­arze państw członkowskich Unii, do czyn­nego ibiernego wyboru do Par­la­mentu Europejskiego oraz do czyn­nego ibiernego uczest­nictwa wwybor­ach do władz mu­ni­cyp­al­nych na terenie państwa – członka Unii, wktórym oby­wa­tel Unii przebywa pod­czas wyborów, do ochrony dyplo­matycznej ikon­su­larnej na ob­sz­arze państwa trze­ciego, prawo każdego oby­wa­tela do składania petycji do Par­la­mentu Europejskiego oraz możli­wość składania skargi do rzecznika Praw Oby­wa­tel­skich – Om­buds­mana.

Kole­jne trak­taty, Am­s­ter­dam­ski iNicejski, jako trak­taty współt­worzące pier­wotne źródła prawa unijnego wkon­tekście za­kresu przed­mi­otowego, dotyczącego oby­wa­telstwa Unii Europejskiej, nie wniosły żad­nych zmian.

Zn­aczące poszerzenie za­kresu przed­mi­otowego związ­anego zoby­wa­telstwem Unii nastąpiło wos­tat­nim, tzw. Trak­tacie zLiz­bony, wktórym, wart. 14, ust. 4, do ist­nieją­cych up­raw­nień współt­worzą­cych za­kres przed­mi­otowy, dodano in­stytucję inic­jatywy oby­wa­tel­skiej, da­jąc tym samym oby­wate­lom Unii, wliczbie nie mniejszej niż milion, prawo do bez­pośred­niego udzi­ału wtworzeniu wspól­nego prawa Unii Europejskiej.

To, że władza należy do oby­wa­teli, we współczesnym, de­mokratycznym państwie prawa urzeczy­wist­nia się choćby poprzez formę de­mokracji bez­pośred­niej, do której należy za­liczyć m.in. inic­jatywę oby­wa­tel­ską. Jej is­tota to up­raw­ni­enie określonej prawem liczby oby­wa­teli danego państwa do wszczę­cia ściśle określonej prawem pro­ced­ury nor­mot­wór­czej. In­stytucja inic­jatywy oby­wa­tel­skiej funk­c­jonuje już nie tylko na poziomie kra­jowym, ale od chwili we­jś­cia wżycie Trak­tatu zLiz­bony także na poziomie unijnym.

Możliwy współudział oby­wa­teli wściśle określonej pro­ced­urze tworzenia prawa wtórnego – należy to podkreślić – jest pier­wszym nar­zędziem de­mokracji bez­pośred­niej wUnii Europejskiej ibez wąt­pi­enia ma prawo przyczynić się do ogran­iczenia tego, co często określa się jako de­fi­cyt de­mokracji. To dz­ięki temu za­p­isowi po raz pier­wszy nie tylko politycy iwysocy rangą urzęd­nicy unijni mają wpływ na tworzone prawo, ale również, według ściśle zdefiniow­anej pro­ced­ury, oby­wa­tele Unii Europejskiej. Możli­wość korzys­tania zinic­jatywy oby­wa­tel­skiej pow­inna być szer­oko uświadomi­ona, bowiem to oby­wa­tele, jako na­jbardziej zain­t­eresow­ani koniecznoś­cią zmian, syg­nal­izują daną po­trzebę. Pon­adto, to oby­wa­tele, pro­ponując dane rozwiąz­ania, pono­szą za nie odpow­iedzi­al­ność. Gen­er­al­nie, możli­wość inic­jatywy oby­wa­tel­skiej oby­wa­teli Unii Europejskiej jest szczególną iważną in­stytucją, dz­ięki której mar­zenia czy oczekiwania mogą stać się rzeczy­wis­toś­cią. Konieczność po­głę­bi­ania świado­mości inic­jatywy oby­wa­tel­skiej winna też dotyczyć tych ak­tów praw­nych, które od strony form­al­nej czynią daną inic­jatywę zgodną zprawem. Azatem, war­unki zgłasz­ania inic­jatywy oby­wa­tel­skiej, pro­ced­ura pode­j­mow­ania samej inic­jatywy, uzyskanie niezbęd­nych wielkości co do liczby państw ioby­wa­teli, war­unki rejestracji itp. za­warte wroz­porządze­niach idyrek­ty­wach winny być również ele­men­tem świado­mości dotyczącej inic­jatywy. Itym przede wszys­tkim as­pek­tom poświę­cona jest książka autorstwa Marka Danikowskiego.

Prezentow­ana pozycja, zatytułow­ana In­stytucja europejskiej inic­jatywy oby­wa­tel­skiej – szczególna pra­wot­wór­cza kom­pet­encja oby­wa­teli Unii Europejskiej?, to pub­likacja roz­prawy dok­t­or­skiej dok­t­ora nauk praw­nych, Marka Danikowskiego, nap­isanej pod moim kier­unkiem wKatedrze Prawa Międzyn­ar­o­dowego iEuropejskiego wIn­stytucie Nauk Praw­nych Wydzi­ału Prawa iAd­min­is­tracji Uni­wer­sytetu Opol­skiego. Dys­er­tacja została obro­niona 19 paździ­ernika 2021 r.

Jako pro­mo­tor pracy dok­t­or­skiej, wciągu tych lat – co zro­zu­mi­ałe inat­ur­alne – nie rozmawiałem zPanem Danikowskim tylko odys­er­tacji. Wtym cza­sie wży­ciu Pana Dok­t­ora nastąpiły bowiem bardzo ważne zmi­any: za­warł związek małżeński, przyszedł na świat jego syn, pod­jął pracę wBruk­seli.

Panie Marku, za zaproszenie na ślub, za okazaną pomoc wkorzys­taniu zza­sobów bib­li­oteki Par­la­mentu Europejskiego iKo­m­isji Europejskiej, jeszcze raz, zgłębi serca – dz­iękuję.

Praca pro­mo­tora wtym przypadku nie była łatwa (wyjazd dok­t­or­anta do Bruk­seli, pan­demia COVID-19, które skutkowały obiek­ty­wnie rz­a­dkimi bez­pośred­n­imi kon­tak­tami – częś­ciej owe kon­takty sprowadz­ały się do dłu­gich rozmów tele­fon­icz­nych iwy­mi­any korespond­encji drogą e-mail­ową), ale przyn­osząca wiele radości iprzede wszys­tkim satys­fak­cji naukowej, będącej wynikiem zmagań dok­t­or­anta zniełatwą ma­terią.

Prośba onap­is­anie słowa wstępnego poprzedza­jącego wstęp do niniejszej książki była dla mnie wzrusza­jąca. Bardzo za to dz­iękuję.

Panu Dok­t­orowi, którego uważam za niezwykle pra­cow­it­ego, kon­sek­wentnego i– co ważne, dobrego człow­ieka – życzę po­wodzenia, wielu suk­cesów, spełni­enia mar­zeń.

Stefan Marek Grochal­ski

Wstęp

Powstanie Wspól­not Europejskich, anastępnie Unii Europejskiej uruchom­iło szereg sform­alizow­a­nych dzi­ałań, które zmi­en­iły obraz Europy. Postępujące pro­cesy in­teg­racyjne państw de­term­inow­ane były przede wszys­tkim as­pek­tami eko­nom­icznymi. Zro­zu­mi­ano, że zmi­any, jakie po II wo­jnie świ­atowej nastąpiły nie tylko na kontynencie europejskim, ale także wuję­ciu glob­alnym, wymagają dla do­bra państw – pod­mi­otów prawa międzyn­ar­o­dowego – naw­iązy­wania iza­cieśni­ania współ­pracy wmiejsce wyn­iszcza­jącej ry­wal­iz­a­cji mil­it­ar­nej. Tend­enc­jom in­teg­racyjnym sprzy­jała współza­leżność gos­podar­cza państw iewidentne korzyści będące efek­tem pod­pis­ania trak­tatu paryskiego, anastępnie trak­tatów rzym­skich. Ważnym przykła­dem takich korzyści było ut­worzenie wspól­nego rynku wramach unii cel­nej, za­w­iąz­anej na­jpi­erw pom­iędzy Bel­gią, Francją, Holan­dią, Luk­sem­burgiem, Re­pub­liką Fed­er­alną Niemiec iWłochami, co skutkowało także ewolucją pozycji prawnej oby­wa­teli.

Cho­ciaż jed­nostka wpier­wszych trak­tatach nie była posta­cią cent­ralną, to jed­nak stopniowo za­częła stanowić ważny ele­ment ko­op­er­acji państw członkowskich. Początkowo zn­aczenie odgry­wać za­częły te spośród jed­nostek, które, po pier­wsze, odzn­aczały się przynależnoś­cią do jed­nego zkra­jów wspól­no­tow­ych, po dru­gie, ze względu na swój status po­si­adały kom­pet­encje, aby być częś­cią rynku wewnętrznego. Rodzaj współ­pracy zaangażow­a­nych kra­jów sprawiał, że byli to przede wszys­tkim pra­cownicy, wszczegól­ności tacy, którzy pełnili określoną rolę win­teg­racji sek­t­or­al­nej.

Co oczy­wiste, przynależność do państwa członkowskiego określana była przez status prawny jed­nostki, awięc oby­wa­telstwo. Należy za­uważyć, że dy­nam­izm roz­woju in­stytucji oby­wa­telstwa spo­wodował, iż dla os­oby fizycznej stał się jednym zna­jważniejszych czyn­ników określa­ją­cych jej tożsam­ość. Mi­ało to fun­da­ment­alne zn­aczenie za­równo wsferze prawa kra­jowego, jak imiędzyn­ar­o­dowego. Wskazują na to także wysiłki pode­j­mow­ane wcelu unik­ania bezpańst­wo­wości iuwzględ­ni­anie tej kwestii wniek­tórych ak­tach prawa międzyn­ar­o­dowego, takich jak Powszechna deklaracja praw człow­ieka, Międzyn­ar­o­dowy pakt praw oby­wa­tel­skich ipolitycz­nych czy Europejska kon­wencja ooby­wa­telstwie. Postępująca in­teg­racja gos­podar­cza państw spraw­iła, że to, czy ijakie oby­wa­telstwo po­si­ada dana osoba, nab­rało nowego zn­aczenia, stanow­iąc kole­jny ele­ment ewolucji tego in­stru­mentu. Jeśli oby­wa­telstwo było ważne zprawnego punktu widzenia przed powstan­iem Wspól­not, po tym wydar­zeniu nab­rało dod­atkowego zn­aczenia. Po pier­wsze, stanowi więź prawną łączącą jed­nostkę – os­obę fizyczną zpaństwem, po dru­gie, więź ta na­bi­era dod­atkow­ych cech po przek­roczeniu przez oby­wa­tela gran­icy kraju pochodzenia. Kole­jnym as­pek­tem stało się po­si­adanie oby­wa­telstwa państwa członkowskiego na teryt­orium in­nego kraju Wspól­not, co ułatwia jed­nostce funk­c­jonow­anie.

Początkowo głównym celem była jed­nakże nie tyle dbałość opra­cownika czy kon­sumenta, areal­iz­a­cja celów określo­nych wtrak­tatach za­łoży­ciel­skich. Niezbędna do tego okazała się konieczność zag­warant­ow­ania szeregu swobód: przepływu to­warów, kapit­ału, usług iwreszcie sa­mych pra­cowników. Wreal­iz­a­cji każdej znich, azwłaszcza wprzypadku przepływu usług ipra­cowników, oby­wa­tel odgry­wał szczególną rolę. Zcza­sem, gdy za­łożenia stawiane przy wprowadzaniu swobód zost­awały skutecznie wypełni­ane, jasne st­awało się, że jed­nostka ijej prawa muszą zyskiwać inadal ewoluować, zkorzyś­cią dla wszys­tkich stron pro­cesu in­teg­racji. Okoliczności te spo­wodowały, iż uza­s­ad­nionym stało się postawienie kluczowego py­tania okier­unek dalszego roz­woju praw oby­wa­tel­skich, co, za­równo wmo­mencie powst­awania Wspól­not, jak iwcza­sie ich roz­szerz­ania, nie było oczy­wiste. Rozwój ten dokony­wał się wraz zewolucją in­stytuc­jon­alną, której punk­tem zwrot­nym stało się wprowadzenie wżycie Trak­tatu zMaastricht iut­worzenie Unii Europejskiej.

Konieczność zwięk­szenia roli oby­wa­tela wUnii Europejskiej izaangażow­ania go wfunk­c­jonow­anie jej in­stytucji doprowadz­iły do powstania europejskiej inic­jatywy oby­wa­tel­skiej (EIO). Dz­ięki nowemu in­stru­mentowi pow­iąz­anemu ściśle zoby­wa­telstwem unijnym jed­nostka mi­ała zyskać także więk­szy wpływ na pro­cesy le­gis­lacyjne zachodzące we Wspól­nocie, jed­nocześnie ni­we­lując wniej de­fi­cyt de­mokratyczny. Idea roz­woju Unii Europejskiej wkier­unku „su­per­państwa” została odrzu­cona, jed­nak EIO nab­rała dod­atkowego zn­aczenia jako jeden znielicz­nych ele­mentów Trak­tatu Kon­stytucyjnego, który został przenie­siony do Trak­tatu zLiz­bony. Po­mimo że był to in­stru­ment ko­jar­zący się zwys­tępującymi wwielu państ­wach członkowskich oby­wa­tel­skimi inic­jaty­wami usta­wodaw­czymi.

Tytuł niniejszej pracy może początkowo budzić wąt­pli­wości, jeśli weźmie się pod uwagę pozycję EIO wpro­cesie kształtow­ania unijnego usta­wodawstwa. Bez wąt­pi­enia bezwzględną kom­pet­encję usta­wodaw­czą po­si­ada na mocy art. 17 ust. 2 TUE Ko­m­isja Europejska, która przy­go­towuje wnioski usta­wodaw­cze przyj­mow­ane dalej przez odpow­ied­nie in­stytucje decyzyjne. Jed­nak EIO daje oby­wate­lom niewąt­pli­wie szczególne up­raw­ni­enie, na mocy którego mogą zwró­cić się do Ko­m­isji oprzedłożenie stosownego wniosku le­gis­lacyjnego. Jed­nostki nie dys­ponują kom­pet­enc­jami usta­wodaw­czymi Ko­m­isji, jed­nak to ich wni­osek może spo­wodować roz­poczęcie pro­cesu pra­wot­wór­czego. Jedną zprzesłanek powstania EIO jest brak wys­tę­pow­ania odpow­ied­niego aktu prawnego is­tot­nego dla jed­nostek lub konieczność jego ak­tu­al­iz­a­cji, ito oby­wa­tele pode­jmują pier­wsze czyn­ności wdrodze do us­tanowienia prawa wramach swo­jego wniosku. Stanowi to owyjątko­wości tego in­stru­mentu, ponieważ, po pier­wsze, wyłącznie oby­wa­tele Unii po­si­adają takie up­raw­ni­enie, po dru­gie, mogą roz­począć pro­ces prowadzący do uch­walenia aktu prawa unijnego.

EIO umożli­wia oby­wate­lom Unii Europejskiej skorzys­tanie zpodob­nych up­raw­nień, jakie przysługują oby­wate­lom niek­tórych państw członkowskich na gruncie prawa kra­jowego. Również wPolsce inic­jatywa usta­wodaw­cza przysługuje na mocy art. 118 ust. 2 Kon­stytucji odpow­ied­niej grupie oby­wa­teli. Podob­nie jak wprzypadku EIO, oby­wa­tele przedkładają pro­jekt ustawy właś­ciwemu or­ganowi. Wtym wypadku jest to Sejm, który pod pewnymi war­unkami może rozpatrzyć wni­osek. Wobu przypadkach sama czyn­ność złożenia wniosku nie wy­wołuje na­tych­miastowego skutku pra­wot­wór­czego, tak jak nie wy­wołuje go li tylko pro­jekt ustawy. Wymagane jest spełni­enie określo­nych przesłanek iwar­unków, które mogą doprowadzić do powstania aktu prawnego. Czyn­ność ta jest więc za­wsze ele­men­tem pro­cesu prowadzącego lub nie do uch­walenia aktu prawnego.

EIO nie jest więc in­stru­mentem, który nadaje oby­wate­lom unijnym kom­pet­encje pra­wot­wór­cze sensu stricto,jed­nak pozwala na zain­ic­jow­anie takiego pro­cesu poprzez złożenie wniosku le­gis­lacyjnego do Ko­m­isji. Stąd też wynika szczególny charak­ter inic­jatywy, ponieważ grupa oby­wa­teli tylko wtaki sposób może doprowadzić do us­tanowienia nowego lub znow­el­izow­ania do­tych­cza­sowego prawa. Wydaje się więc, że tak jak nie kwest­ionuje się po­ję­cia oby­wa­tel­skiej inic­jatywy usta­wodaw­czej wpol­skim porządku prawnym oraz win­nych państ­wach de­mokratycz­nych, ana­lo­gicznie można mówić oszczegól­nej ipod pewnymi war­unkami pra­wot­wór­czej kom­pet­encji oby­wa­teli państw członkowskich wUnii Europejskiej.

Fun­da­ment­alną kwestią, ajed­nocześnie celem badaw­czym wkon­tekście niniejszej pracy jest odpow­iedź na py­tanie: czy EIO praw­idłowo spełnia rolę szczegól­nego, pra­wot­wór­czego in­stru­mentu partycypacji oby­wa­tel­skiej? Czy skoro nie jest in­stru­mentem pra­wot­wór­czym sensu stricto,może być efek­ty­wnie wykorzysty­wana do inic­jow­ania zmian wle­gis­lacji unijnej? Czy je­dynym miernikiem efek­ty­wności EIO jest wysoka liczba skutecznie prze­prowad­zo­nych inic­jatyw iwypra­cow­a­nych na ich pod­stawie ak­tów praw­nych, czy także inne as­pekty udzi­ału oby­wa­teli iak­ty­wności in­stytucji unij­nych wkon­sek­wencji jej pod­ję­cia? Wreszcie należałoby się za­stanowić nad kier­unkiem dalszego roz­woju inic­jatywy itym, czy wymagać będzie kole­j­nych zmian wprzepisach wykon­aw­czych, czy też to oby­wa­tele, bazując na do­tych­cza­sow­ych doświad­cze­niach iwopar­ciu ojuż poczynione poprawki, pow­inni być lepiej przy­go­tow­ani do postrzegania po­trzeb imeryt­orycznego uza­s­ad­ni­enia swoich wniosków.

Udziel­e­nie odpow­iedzi na tak postawione py­tania wydaje się możliwe poprzez dokładne przean­alizow­anie pro­cesu dochodzenia do powstania EIO zuwzględ­ni­eniem roli Ko­m­isji, Par­la­mentu Europejskiego oraz sa­mych oby­wa­teli państw członkowskich. Nie można przy tym pom­inąć szeregu okoliczności, które wpłyn­ęły na fakt, że oby­wa­tel przeis­toczył się zroli pra­cownika iele­mentu wspól­nego rynku wjed­nostkę wy­po­sażoną wkata­log praw. Co więcej, gwarant­ow­a­nych nie przez państwo, aor­gan­iz­a­cję międzyn­ar­o­dową, wtym wniezwykle is­totny in­stru­ment pra­wot­wór­czy. Podob­nie jak dla państw członkowskich Wspól­not, anastępnie Unii Europejskiej nat­ur­alnymi etapami roz­woju st­awało się za­cieśni­anie in­teg­racji gos­podar­czej iot­warcie na in­teg­rację polityczną, tak dla oby­wa­teli było to stopniowe zwięk­sz­anie kata­logu praw, włączanie ich wfunk­c­jonow­anie Unii aż do umożli­wienia przed­stawiania Ko­m­isji Europejskiej wniosku le­gis­lacyjnego wpostaci europejskiej inic­jatywy oby­wa­tel­skiej.

Czy wszys­tkie te atry­buty jed­nostki byłyby możliwe bez wprowadzenia in­stytucji oby­wa­telstwa Unii Europejskiej? Wydaje się, że na pod­stawie sfor­mułow­a­nych py­tań należy zpewnoś­cią stwi­er­dzić, iż kole­jne an­al­izy muszą uwzględ­niać wątek his­toryczny przed­mi­otowego za­gad­ni­enia. Nie tylko dla zo­brazow­ania genezy powstania EIO, ale również zuwagi na konieczność pod­ję­cia próby przewidzenia dalszego kier­unku roz­woju iewen­tu­al­nych zmian pro­ced­ur­al­nych, które jed­nak muszą być rozpatry­wane wszer­okim kon­tekście funk­c­jonow­ania Unii Europejskiej. Zpunktu widzenia oby­wa­teli Unii zaangażow­a­nych wpro­ces zwracania się do Ko­m­isji oprzedłożenie wniosku le­gis­lacyjnego is­tot­nego zn­aczenia na­bi­erają choćby takie wydar­zenia, jak wys­tąpi­enie państwa członkowskiego zUnii, czego pier­wszym przypadkiem był Brexit, co prima facie nie pow­inno wpły­wać na pod­jęte inic­jatywy, de facto jed­nak gener­uje kole­jne py­tania ore­spek­tow­anie praw oby­wa­tel­skich. Kwestią za­s­ad­niczą jest wpływ Brex­itu na inic­jatywy pod­jęte przed jego datą oraz te, które trwały także po opuszczeniu Unii Europejskiej przez Wielką Brytanię.

Pod­sta­wowe zn­aczenie wtych rozważa­niach będzie mi­ała an­al­iza odpow­ied­nich artykułów TUE, pier­wszego roz­porządzenia Par­la­mentu Europejskiego iRady wsprawie inic­jatywy oby­wa­tel­skiej 211/2011, jak również uchyla­jącego je nowego roz­porządzenia 2019/788 iroz­porządzenia wykon­aw­czego 1179/2011. Właś­ciwe przepisy Trak­tatu oraz roz­porządzeń 211/2011 i2019/788 wskazują za­kres pod­mi­otowy iprzed­mi­otowy EIO.Roz­porządzenia określają też przepisy pro­ced­ur­alne dotyczące or­gan­iz­at­orów inic­jatywy, pro­cesu rejestracji, sposobu iter­minów dotyczą­cych pro­ced­ury zbi­er­a­nia deklaracji popar­cia iin­nych war­unków de­term­inują­cych możli­wość zwró­cenia się do Ko­m­isji oprzedłożenie odpow­ied­niego wniosku le­gis­lacyjnego. Is­totne zn­aczenie mają także wyroki TSUE dotyczące poszczegól­nych inic­jatyw, wza­kresie skarg or­gan­iz­at­orów EIO na decyzje Ko­m­isji oraz dalsza post­awa Ko­m­isji wzglę­dem kole­j­nych inic­jatyw.

Hi­po­tezą główną przyjętą przez autora jest twi­er­dzenie, że europejska inic­jatywa oby­wa­tel­ska przy wypełni­eniu określo­nych przesłanek, cho­ciaż nie sensu stricto, to jed­nak spełnia rolę szczegól­nej, pra­wot­wór­czej kom­pet­encji oby­wa­teli Unii Europejskiej. Ozn­acza to, iż, po pier­wsze, oby­wa­tele unijni mogą mieć realny wpływ na kształt pra­wodawstwa Unii, apo dru­gie, poprzez EIO jed­nostki mają zn­aczny udział wfunk­c­jonowaniu Unii, real­izując za­s­adę partycypacji de­mokratycznej izm­niejsza­jąc tzw. de­fi­cyt de­mokracji.

Hi­po­tezy szczegółowe stanowią odpow­iedzi na postawione wcześniej py­tania imają charak­ter pomoc­niczy wpro­cesie potwi­er­dz­ania lub obal­ania hi­po­tezy głównej. Według pier­wszej znich oby­wa­telstwo Unii Europejskiej jest głównym de­term­in­antem iwar­unkiem sine qua non, dz­ięki któremu jed­nostki pochodzące zpaństw członkowskich mogą korzys­tać zin­stru­mentu EIO.Ros­nąca pod­mi­oto­wość oby­wa­teli ipostępy in­teg­racji państw członkowskich doprowadz­iły do powstania istopniowego roz­szerz­ania kata­logu praw, bez czego powstanie EIO nie byłoby możliwe. Według dru­giej hi­po­tezy szczegółowej szczególny pra­wot­wór­czy charak­ter EIO sprawia, że jest to obec­nie na­jważniejsze up­raw­ni­enie real­nie wzmac­niające poziom partycypacji oby­wa­teli wży­ciu Unii Europejskiej. Według trze­ciej hi­po­tezy szczegółowej EIO ma rzeczy­wisty wpływ na treść prawa Unii Europejskiej ikier­unek dzi­ałań pode­j­mow­a­nych przez Ko­m­isję, co dowodzi jej wyjątkowego charak­teru.

Czwarta hi­po­teza szczegółowa za­kłada, że szczególny charak­ter EIO prze­jawia się nie tylko poprzez jej cechy pra­wot­wór­cze, ale również jed­noczesne zaangażow­anie zn­acznej liczby oby­wa­teli Unii Europejskiej zkilku państw członkowskich wis­totne sprawy dotyczące jej funk­c­jonow­ania oraz fakt, iż jest to unikatowy in­stru­ment, nies­potykany wżad­nej in­nej or­gan­iz­a­cji międzyn­ar­o­dowej. Piąta zhi­po­tez szczegółow­ych za­kłada, że pode­j­mow­ane EIO ni­we­lują de­fi­cyt de­mokracji wUnii Europejskiej oraz real­nie iobiek­ty­wnie an­gażują oby­wa­teli wpro­cesy zachodzące we Wspól­nocie.

Lit­er­atura prawna oraz polit­o­lo­giczna opisująca pro­cesy in­teg­racyjne wramach Wspól­not oraz Unii Europejskiej jest bogata izostała przed­stawiona m.in. przez: J.Bar­cza, C.Mika, M.Górkę, A.Wyro­zum­ską, J.Hoeksmę, T.Ku­bina, M.Hallera, I.T.Ber­enda, M.Vinka.

Kwestie związ­ane zza­gad­ni­eniem oby­wa­telstwa wuję­ciu gen­er­alnym oraz oby­wa­telstwa Unii Europejskiej za­warte są m.in. wpub­likac­jach: S.M.Grochal­skiego, K.Trz­cińskiego, L.Cec­cheta, T.H.Mar­shalla, A.M.Bolla, E.Romána, D.Pudzi­anowskiej, G.Baranowskiej, A.Bod­nara, A.Gliszczyńskiej, D.Kochen­ova, A.Kakabadse’a, N.Kakabadse’a, K.N.Kalu’a.

Ponieważ nie można mówić obogactwie wza­kresie lit­er­at­ury prawniczej ściśle poświę­conej tem­atowi europejskiej inic­jatywy oby­wa­tel­skiej, zwłaszcza wuję­ciu szczegółowym iuwzględ­niającym opis iefekty poszczegól­nych inic­jatyw wkon­tekście wpływu na treść prawa Unii Europejskiej, autor zdecy­dował się na bardziej kom­pleksowe pod­jęcie tem­atu niniejszej pub­likacji. Wdostęp­nych pozyc­jach książkow­ych rozważane za­gad­ni­enie uwzględ­ni­ane jest na­jczęś­ciej frag­ment­arycznie, jako część naw­iązująca do in­nego tem­atu głównego. Wtakiej formie ma­terię tę opisują: A.Doliwa-Kle­packa, N.Ath­anas­i­adou, A.Kar­at­zia, E.Kużelewska, G.Aich­holzer, S.Strauß, L.B.Gar­cía, S.Aloisio, G.Grim­aldi, U.Mo­relli, A.Padoa-Schioppa. Wza­kresie pub­likacji książkow­ych kwestie te zostały opisane m.in. przez: M.Kon­rada, A.Knauta, K.Böt­tgera, A.Capika, B.Gniewka, B.Kaufmanna.

Inną grupę źródeł stanow­iły artykuły zcza­sop­ism naukow­ych, za­równo pol­skich, jak ianglo­języcz­nych. Autor wykorzys­tał pon­adto także źródła in­ter­netowe, wtym pub­likacje pochodzące ze stron Se­jmu oraz in­stytucji Unii Europejskiej.

Na za­kończenie pragnę wyrazić ser­deczne podz­iękow­ania: Panu Pro­fe­sorowi Stefanowi Markowi Grochal­skiemu za umożli­wienie mi skorzys­tania zJego ogrom­nego doświad­czenia, bezcenne iin­spirujące uwagi oraz spostrzeżenia, bez których niniejsza praca byłaby niepełna; mo­jej Żonie za ci­er­pli­wość ibycie moty­wacją wdążeniu do obranego przeze mnie celu; Mamie za ws­parcie wkształtowaniu mo­jej postawy, czego efek­tem jest również niniejsza praca dok­t­or­ska.

Rozdział I

Ewolucja pozycji prawnej oby­wa­tela. Wspól­noty państw czy wspól­nota oby­wa­teli?

§ 1. Oby­wa­telstwo jako swoista kat­egoria de­term­inująca tożsam­ość os­oby fizycznej iwar­unek sine qua non pod­ję­cia europejskiej inic­jatywy oby­wa­tel­skiej

Oby­wa­telstwo jest na­jważniejszą przesłanką do skorzys­tania zprawa do pod­ję­cia iudzi­ału weuropejskiej inic­jaty­wie oby­wa­tel­skiej (EIO). Jest to ele­ment, na którym opi­era się idea EIO, war­unek sine qua non konieczny do spełni­enia przez jed­nostkę, czyn­iący tę in­stytucję wyjątkową. Is­totne jest więc wyjaśni­enie, dlaczego iwjaki sposób oby­wa­telstwo stało się de­term­in­antem tożsam­ości os­oby fizycznej. Pełne zro­zu­mi­enie is­toty EIO wymaga także odpow­iedzi na py­tanie, dlaczego zn­aczenie ma oby­wa­telstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Kwestia ta zostanie dokład­niej omówiona wdalszej części pracy, jed­nak warto za­syg­nalizować powód, dla którego temat ten zostaje por­uszony wuję­ciu gen­er­alnym. Równie is­totne jest wykazanie, że EIO stanowi wynik, po pier­wsze, powstania oby­wa­telstwa państ­wowego, po dru­gie, oby­wa­telstwa nie jakiegokolwiek kraju, aunijnego państwa członkowskiego, po trzecie, powstania oby­wa­telstwa Unii Europejskiej jako nowej kat­egorii prawnej.

Oby­wa­telstwo jest bez­spornie jedną zna­jważniejszych kat­egorii pozyc­jonują­cych os­oby fizyczne wprzestrzeni tworzonej przez państwo. Świad­czy otym nie tylko ak­tu­alny stan prawny wys­tępujący wposzczegól­nych kra­jach, ale też prawa jed­nostki wynika­jące zureg­u­lowań międzyn­ar­o­dow­ych. Stanowi także ele­ment, który bywa określany jako right to have rights, tj. prawo do po­si­adania praw umożli­wiają­cych jed­nostce praw­idłowe funk­c­jonow­anie wprzestrzeni kra­jowej imiędzyn­ar­o­dowej1. Po­mimo stałej ewolucji in­stytucja ta po­zostaje więc niezmi­en­nie czyn­ni­kiem określa­jącym status funk­c­jonow­ania „os­oby fizycznej wsferze pub­licznej”2. Jest to dostrzegalne zwłaszcza obec­nie, kiedy prawie wszys­tkie teryt­oria ad­min­is­trow­ane są zgod­nie zza­s­ad­ami prawa międzyn­ar­o­dowego3.

Odniesi­enia do in­stytucji oby­wa­telstwa zna­j­dują swoje źródło już wpoczątkowej fazie kształtow­ania się cy­wil­iz­a­cji europejskiej, tj. wstarożyt­nej Grecji4. Na złożoność za­gad­ni­enia oby­wa­telstwa itego, kto może być uzn­any za oby­wa­tela, wskazy­wał już Arystoteles. Wśród róż­nych cech wyróżniał przede wszys­tkim te, których status pozwalał na ak­ty­wne uczest­nictwo wży­ciu politycznym państwa (polis), oraz pochodzenie wynika­jące zfaktu po­si­adania tego szczegól­nego statusu przez oboje rod­z­iców, dz­ięki czemu korzys­tali zszer­okiego kata­logu praw5. Nadawanie oby­wa­telstwa podleg­ało ścisłym za­s­a­dom inie było szer­oko stosow­ane6.

Wokresie panow­ania Drakona mi­ało charak­ter el­it­arny, aprawa polityczne przyzn­awane były wolnym mężczyznom po­si­ada­jącym pełne uzbro­jenie, awięc dostatecznie ma­jęt­nym, by mieć własne nar­zędzia niezbędne do obrony państwa, którzy jed­nocześnie po­si­adali równy status we własnym gronie wo­jowników7. Wokresie hel­lenistycznym irzym­skim nadawano oby­wa­telstwo jed­nostce wcharak­terze na­grody za przysłużenie się danej społeczności, co stwar­z­ało możli­wość po­si­adania pod­wójnego lub nawet wielok­rot­nego oby­wa­telstwa wróż­nych miastach8.

Ewolucja tej kat­egorii prawnej spo­wodowała, że oby­wa­tele starożyt­nego Rzymu iposzczegól­nych civ­itas wwięk­szym stopniu korzys­tali zrównej ochrony swoich praw, które jed­nocześnie wsposób mniej re­stryk­cyjny ob­ligowały do czyn­nego udzi­ału za­równo wstanowieniu, jak iim­ple­mentacji prawa wpaństwie9. Wodróżni­eniu od starożyt­nej Grecji dla jed­nostek wrozległym teryt­ori­al­nie świecie rzym­skim zcza­sem ważniejsze było po­si­adanie statusu civis Ro­manus niż oby­wa­telstwa poszczegól­nego miasta10. Otym, jak is­totne było po­si­adanie statusu oby­wa­tela rzym­skiego, wskazują prawa, jakie takiej jed­nostce przysłu­gi­wały, oraz fakt, iż były to za­równo prawa pub­liczne, jak ipry­watne: prawo uczest­niczenia igłosow­ania wzgro­madze­niach ludow­ych (ius suf­fragi), prawo do urzędów (ius honorum), nada­jące bierne up­raw­ni­enia wybor­cze, prawo do za­w­i­er­a­nia małżeństwa zgod­nego zrzym­skim porządkiem prawnym (ius conu­bii), prawo do dokony­wania czyn­ności prawa cy­wil­nego oraz kupna isprzedaży (ius comer­cii)11, jak również prawo do służby wojskowej czy dzied­z­iczenia test­a­mentowego. Tak więc tylko oby­wa­tel rzym­ski po­si­adał „zdefiniow­aną” zdol­ność prawną.

Schyłek epoki cesar­stwa rzym­skiego ozn­aczał również re­gres wroz­woju in­stytucji oby­wa­telstwa. Postępujący autorytaryzm cy­wil­iz­a­cji biz­antyjskiej nie sprzy­jał jed­nostkom wpro­cesie roz­szerz­ania za­kresu up­raw­nień. Wraz zzanikiem niewolnictwa oraz przy jed­noczesnym kształtowaniu się us­troju feud­al­nego wspołeczeńst­wach europejskich nastąpił rozwój pod­daństwa jako formy prawnej ieko­nom­icznej za­leżności jed­nostek. Forma ta na pew­ien czas za­stąpiła oby­wa­telstwo, tym samym oby­wa­tel przek­ształ­cił się wpod­danego.

Pod­daństwo sytuowało jed­nostkę jako pod­miot przede wszys­tkim zobowiąz­any wobec państwa, aoby­wa­telstwo wwięk­szym stopniu ak­centowało up­raw­ni­enia jed­nostek wzglę­dem niego12. Państwo na­to­mi­ast uos­a­bi­ane było przez władcę, wobec którego pod­dany (sub­ject, sujet, Un­ter­tan) zobowiąz­any był wykazy­wać się lo­jalnoś­cią, co utożsami­ano również zprzy­wiąz­aniem13. Ponownie zatem sil­nie łączyło jed­nostkę zpaństwem, odróżniając zn­acząco od nie-oby­wa­teli, wtym cud­zoziem­ców.

Obecne postrzeganie in­stytucji oby­wa­telstwa, wtym również jako szczegól­nej kat­egorii prawnej odnoszącej się do tożsam­ości jed­nostki nada­jącej jej prawa, anie tylko ob­ciąża­jącej obowiązkami, co charak­teryzowało pod­daństwo, jest wynikiem roz­woju war­tości wy­wodzą­cych się zhaseł Re­wolucji Fran­cuskiej, wszczegól­ności określo­nych wuch­walonej Deklaracji Praw Człow­ieka iOby­wa­tela14. Us­tanowienie równości oby­wa­tel­skiej spraw­iło, że oby­wa­tel st­awał się pod­mi­otem, którego obowiązy­wały jed­nakowe prawa iobowiązki za­uważalne zwłaszcza przy jed­noczesnym zaak­centowaniu odręb­ności co do statusu cud­zoziemca15. Stanow­iło to wyraźną różn­icę wporównaniu do mod­elu feud­al­nego, wktórym nie funk­c­jonował zbiór praw iobowiązków pod­da­nych, nie można też było mówić orówności jed­nostek przynależ­nych do określo­nych klas społecz­nych16.

Tym samym stopniowo odchod­zono od feud­al­nej tradycji zdom­in­ow­anej przez obowiązy­wanie za­sady ius soli na rzecz obowiązującej jeszcze wstarożyt­nym Rzymie za­sady ius san­guinis, która wzmac­ni­ała pozycję jed­nostki17. Równość jed­nostek wobec prawa podkreślała zmi­anę ich statusu zpod­danego woby­wa­tela. Uk­ształtow­anie kata­logu praw pod­mi­otow­ych stanow­iło na­to­mi­ast opowstaniu nowej tożsam­ości osób fizycz­nych. Re­wolucja Fran­cuska iwypra­cow­ane wjej trakcie normy prawne stanow­iły więc początek pro­cesu zmian za­początkowują­cych ewolucję no­wożyt­nej in­stytucji oby­wa­telstwa18. In­stytuc­jon­al­iz­a­cję nowej kat­egorii prawnej poprzedz­iło powstanie kilku mod­eli jed­nostki, która mo­głaby się le­git­y­mować statusem oby­wa­tela, co również przyczyn­iło się do dalszego roz­woju, wykracza­jącego poza granice Francji. Ztych po­wodów właśnie od tego mo­mentu datuje się ut­worzenie paradyg­matu oby­wa­telstwa będącego źródłem jego współczes­nych form, po­mimo wys­tę­pow­ania zbliżo­nych idei także wrenes­ansow­ych włoskich cittá-stato. Tam jed­nak oby­wa­tela cechował przymus wyzn­awania określonej wiary, po­si­adanie na odpow­ied­nim teryt­orium nierucho­mości czy partycypacja we wskaza­nych kor­por­ac­jach za­wodow­ych19. Charak­ter takiego oby­wa­telstwa był więc zdecy­dow­anie lokalny.

We współczes­nej in­ter­pretacji isposobach definiow­ania oby­wa­telstwo uznaje się za jedno zna­jbardziej pod­sta­wow­ych praw, jakimi może le­git­y­mować się osoba fizyczna, ijed­nocześnie zn­aczącą więź zpaństwem20. Wuję­ciu soc­jolo­gicznym rozpatry­wane jest zuwzględ­ni­eniem ele­mentu oby­wa­tel­skiego, na które składają się prawa niezbędne dla wolności jed­nostki, politycznego – zup­raw­ni­eniami do uczest­niczenia wspra­wowaniu władzy, oraz społecznego – do funk­c­jonow­ania zgod­nie ze stand­ar­d­ami cy­wilizow­anego społeczeństwa21.

Zper­spek­tywy prawa oby­wa­telstwo jest statusem, który może być przyzn­any danej os­obie ze względu na po­si­adane przez nią określone wprzepisach cechy, zczym zkolei związ­ane jest na­jczęś­ciej bycie pod­mi­otem szer­szego kata­logu up­raw­nień22. Wskazuje się przy tym ipodkreśla, że zkata­logu tego oby­wa­tele korzys­tają, będąc pod­mi­otami równymi wobec przepisów prawa, up­rawnionymi izobowiąz­anymi wtym samym stopniu23. Wuję­ciu polit­o­lo­gicznym ideę oby­wa­telstwa cechuje post­awa, wktórej jed­nostki wykazują się ak­ty­wnoś­cią izaangażow­aniem wsprawy wspól­noty, stanow­iąca odwzorow­anie poglądów arystotelesowskich24.

Wlit­er­at­urze przed­mi­otu często przed­stawiane jest stanow­isko ukazujące oby­wa­telstwo jako in­stytucję dy­nam­iczną, podlega­jącą zmi­anom, atym samym niepozbawioną kwestii spor­nych idys­kusyj­nych25. Wynika to m.in. zfaktu, że różne rozwiąz­ania poszczegól­nych kra­jów przyjęte dla tego za­gad­ni­enia ugruntow­ane są wodmi­en­nych porządkach praw­nych, tradyc­jach oraz sys­tem­ach politycz­nych. Prawny obowiązek głosow­ania jest us­tanowiony np. wAus­tralii26. Nie ma również zgod­ności wkwestii wskazania rodzaju więzi łączącej oby­wa­tela zpaństwem ani też defin­icji oby­wa­telstwa ijego za­kresu przed­mi­otowego. Rozbieżności te należy uznać za zn­aczące, ponieważ wzgodzie zpode­jś­ciem prezentow­anym przez myśl angiel­ską, amerykańską czy fran­cuską oby­wa­tel oraz państwo związ­ani są stosunkiem prawnym, na mocy którego po­zostają wzglę­dem siebie up­raw­ni­eni izobowiąz­ani.

Inny pogląd wyklucza ist­ni­enie wspom­ni­anej więzi ocharak­terze cy­wil­no­prawnym, bowiem status jed­nostki jest wza­s­adzie jed­nostron­nie ustalony przez państwo27. Na­jlepiej obrazuje to przykład, który jed­nocześnie jest na­jczęś­ciej wys­tępującym, tj. nabycie oby­wa­telstwa wchwili urodzenia28. Państwo iwchodzące wjego skład jed­nostki po­si­ada­jące status oby­wa­tela mają wzglę­dem siebie pewne obowiązki29. Obowiązki państwa stają się jed­nocześnie up­raw­ni­eniami oby­wa­teli. Stanowią one tzw. wy­miar form­alny oby­wa­telstwa, czyli są jego im­man­entną częś­cią jed­nozn­acznie określa­jącą, która grupa jed­nostek jest zpunktu widzenia prawa dys­pon­en­tem tego szczegól­nego statusu30. Na­jczęś­ciej to kon­stytucje państw de­mokratycz­nych są ich głównym źródłem iokreślają wsposób gen­er­alny takie pro­ced­ury iprawa oby­wa­tel­skie. Ponieważ zmi­anie ulega kata­log up­raw­nień oby­wa­tel­skich, również ewolucja in­stytucji oby­wa­telstwa jest fak­tem, czego dowo­dem jest powstanie oby­wa­telstwa Unii Europejskiej, co zostanie rozwin­ięte wdalszej części pracy.

Pozwala to również wyróżnić dwa as­pekty wrelac­jach oby­wa­tel­skich. Jest to tzw. „as­pekt pi­onowy”, charak­teryzujący relacje między oby­wa­te­lem apaństwem, oraz „as­pekt poziomy”, wktórym relacja ta wys­tępuje pom­iędzy poszczególnymi jed­nostkami31. Należy przy tym za­zn­aczyć, że obowiązki państwa nie kończą się na ich włas­nych oby­wa­telach, awspom­ni­any kata­log up­raw­nień określo­nych stosownymi regu­lac­jami prawnymi obe­jmuje również oby­wa­teli in­nych kra­jów, awięc cud­zoziem­ców32. Uwaga ta na­bi­era zn­aczenia przy an­al­izie up­raw­nień oby­wa­teli państw członkowskich Unii Europejskiej, wtym prawa do EIO iich odróżni­enia od praw cud­zoziem­ców. Co oczy­wiste, sytu­acja prawna takich jed­nostek, jak iza­sady, na jakich mogą pode­j­mować one zatrud­ni­enie, zam­ieszkiwać na stałe lub tym­cza­sowo na teryt­orium danego państwa czy też korzys­tać zpraw politycz­nych, musi zna­j­dować odniesi­enie wstosow­nych przepisach.

Wie­loaspek­to­wość oby­wa­telstwa odzwi­er­ciedla fakt, że wskazuje ono pozycję jed­nostki wpaństwie, wprzestrzeni pub­licznej ipry­wat­nej, na gruncie prawnym. Ztego też po­wodu jest dla os­oby fizycznej niezwykle is­totne oraz de­term­inujące kształt irodzaj up­raw­nień iobowiązków. Owa wie­loaspek­to­wość iwielow­y­mi­aro­wość nie ma byna­jm­niej charak­teru po­zornego, jest na­to­mi­ast wynikiem nat­ur­al­nego pro­cesu zmian, który, biorąc pod uwagę ponad dwa wieki no­wożyt­nego roz­woju in­stytucji oby­wa­telstwa (od czasu Re­wolucji Fran­cuskiej za­początkow­anej w1789 r.), mu­siał nastę­pować33.

Jed­nostka po­si­ada­jąca status oby­wa­tela, przynależąc do określonego państwa nar­o­dowego, otrzymała zag­warant­ow­ane usta­wowo ikon­stytucyjnie prawa iwolności. Stanowi to wyraźne odróżni­enie od nie-oby­wa­teli, awięc cud­zoziem­ców, którzy ztakich up­raw­nień korzys­tać nie mogli. Pow­yższe dod­atkowo kom­p­likować może fakt, że oprócz wspom­ni­anej ewolucji oby­wa­telstwa iróżnorod­nego sposobu jego postrzegania idefiniow­ania wprzestrzeni prawnej poszczegól­nych państw, po­jawił się również prob­lem po­si­adania tzw. oby­wa­telstwa „wielok­rot­nego”34. Nas­uwa się przy tym py­tanie, wjakim stopniu można mówić owza­jem­nej relacji prawnej pom­iędzy oby­wa­te­lem apaństwem wtakiej sytu­acji35. Jest ono szczegól­nie is­totne, jeśli weźmie się pod uwagę, iż ogól­nie przyjęte ro­zu­mi­enie in­stytucji oby­wa­telstwa wyróżnia jego drugą funk­cję jako ureg­u­low­any praw­nie związek pom­iędzy os­obą fizyczną apaństwem na gruncie prawa międzyn­ar­o­dowego36.

Wydaje się, że skoro dane państwa dopuszczają po­si­adanie przez swoich oby­wa­teli dwóch lub więcej oby­wa­telstw, to trak­tują takie os­oby fizyczne za up­rawnione izobowiąz­ane wtakim samym stopniu, jak te jed­nostki, które mogą się le­git­y­mować tylko jednym oby­wa­telstwem, tego właśnie kraju37. Tym samym nie różnicują osób fizycz­nych ze względu na wspom­ni­ane pow­yżej kat­egorie wkon­tekście pod­sta­wow­ych, zag­warant­ow­a­nych wprzepisach kra­jow­ych praw oby­wa­tel­skich. Wświetle tych przepisów jed­noczesne po­si­adanie dwóch lub więcej oby­wa­telstw nie czyni ztakiej jed­nostki cud­zoziemca.

Wmo­mencie wprowadz­ania wżycie przepisów kon­wencji Rady Europy oelim­inowaniu przypadków pod­wójnego oby­wa­telstwa z1963 r.38 więk­szość państw uzn­awała dobro­wolne nabycie oby­wa­telstwa in­nego kraju za wys­tar­cza­jącą przesłankę do prawnego pozbawienia jed­nostki oby­wa­telstwa pier­wot­nego. W2018 r. już ¾ państw przyj­mowało odwrotne za­łożenie39. Tak więc na złożoność prob­lem­atyki oby­wa­telstwa składa się również jego wy­miar praw­nom­iędzyn­ar­o­dowy, po­mimo że przez długi czas in­stytucja ta uzn­awana była za niemal wyłączną kom­pet­encję prawa wewnętrznego.

Was­pekcie praw­nom­iędzyn­ar­o­dowym również można znaleźć wyraźne podkreśle­nie szczegól­nego węzła prawnego, jaki wys­tępuje pom­iędzy jed­nostką apaństwem. Jego is­totą jest nieprzer­wana podległość czy też za­leżność jed­nostki od państwa, do którego znor­maty­wnego punktu widzenia przynależy. Wynika to zfaktu, że to właśnie państwo reg­u­luje itworzy przepisy prawa określa­jące przesłanki iwar­unki niezbędne do naby­cia iut­raty statusu oby­wa­tela40. Stanowi to obezwzględ­nej suwer­en­ności decyzji pode­j­mow­a­nych na szczeblu kra­jowym, zwłaszcza przy określaniu pod­sta­wow­ych reguł naby­wania oby­wa­telstwa, odnoszą­cych się wszczegól­ności do za­sad określa­ją­cych nabycie pier­wotne lub pochodne izwiąz­anego ztym wyboru za­sady ius soli lub ius san­guinis. Suwer­en­ność ta prze­jawia się również na gruncie prawa międzyn­ar­o­dowego, gdzie to właśnie państwo, do którego przynależy dana osoba fizyczna, ma kom­pet­encję do pod­ję­cia, inter alia,środków dyplo­matycz­nych zmierza­ją­cych do ochrony swo­jego oby­wa­tela. Kwestie te na­bi­er­ały szczegól­nego zn­aczenia wmo­mencie powst­awania nowej kat­egorii prawnej oby­wa­telstwa Unii Europejskiej oraz naby­wa­nych na tej pod­stawie praw, wtym prawa do korzys­tania zin­stytucji EIO.

Wspom­ni­ana niejed­nozn­aczność wdefiniowaniu in­stytucji oby­wa­telstwa stanowi nat­ur­alny rezultat jej ewolucji. Od arystotelesowskiej kon­cep­cji oby­wa­tela jako pod­mi­otu zdol­nego do udzi­ału wspra­wowaniu rządów do pode­jś­cia haber­masowskiego, gdzie oby­wa­telstwo europejskie stanowi jego kole­jny etap41. Również wielopłaszczyzno­wość tego ter­minu wynika­jąca zureg­u­low­ania in­stytucji oby­wa­telstwa za­równo wsys­temie prawa kra­jowego, jak imiędzyn­ar­o­dowego po­woduje brak jed­nozn­acznego sfor­mułow­ania po­ję­cia oby­wa­telstwa wpowszech­nie obowiązują­cych nor­mach prawa międzyn­ar­o­dowego42.

Różnice wopisy­waniu oby­wa­telstwa przez poszczególne państwa iin­stytucje nie ozn­aczają, że defin­icje takie nie wys­tępują. Również wporządku prawnym Unii Europejskiej znaleźć można podobne odniesi­enie. Zna­j­duje się ono wroz­porządzeniu (WE) nr 826/2007 Par­la­mentu Europejskiego iRady zdnia 11 lipca 2007 r. Artykuł 2.1(d) stanowi, że „oby­wa­telstwo ozn­acza szczególną więź prawną pom­iędzy os­obą ajej państwem, na­bytą przez urodzenie lub nat­ur­al­iz­a­cję, nieza­leżnie od tego, czy odbywa się ona przez deklarację, wybór, małżeństwo lub winny sposób zgodny zprawem kra­jowym”43.

Wroz­porządzeniu zdecy­dow­ano się posłużyć ter­minem wspólnym dla więk­szości defin­icji oby­wa­telstwa, wskazując na szczególny węzeł prawny łączący oby­wa­tela ipaństwo. Podkreśle­nie tych cech wskazuje ex­pressis ver­bis, że jest to dla każdej jed­nostki ab­so­lut­nie pod­sta­wowe up­raw­ni­enie określa­jące jej pozycję imożli­wość korzys­tania ze swobód iwolności na płaszczyźnie prawa kra­jowego imiędzyn­ar­o­dowego. Nie zmi­enia tego także fakt, iż wświetle licz­nych mi­gracji jed­nostek iwielok­rot­nego przekraczania przez nie granic państ­wow­ych oraz os­ied­lania się na teryt­oriach róż­nych kra­jów prosta defin­icja oby­wa­telstwa jako prawnej więzi łączącej os­obę fizyczną zpaństwem może nie być ak­tu­al­nie wpełni wys­tar­cza­jąca44.

Szer­szą defin­icję oby­wa­telstwa for­mułuje B.Banaszak, stwi­er­dza­jąc, że jest to „stosunek przynależności jed­nostki do państwa, zktórego to stosunku wynikają skutki prawne, określone wprawie wewnętrznym danego państwa, atakże prawa iobowiązki, wspólne wszys­tkim osobom ma­jącym to oby­wa­telstwo”45. Również J.Ja­giel­ski za­uważa, iż ele­men­tem łączącym wfor­mułowaniu kat­egorii oby­wa­telstwa jest węzeł prawny, który form­al­nie wiąże os­obę fizyczną zpaństwem, będąc czyn­ni­kiem de­term­inującym wys­tę­pow­anie szeregu praw iobowiązków po obu jego stronach46. We wszys­tkich defin­ic­jach podkreśla się wyraźnie domin­ująca rola państwa wokreślaniu relacji zoby­wa­te­lem. Także Europejska Kon­wencja oOby­wa­telstwie krótko defini­uje je wart. 2 jako „prawną więź pom­iędzy os­obą apaństwem”, bez wskazy­wania na pochodzenie et­niczne danej os­oby fizycznej47.

Warto za­uważyć, że współcześnie to bez­s­przecznie państwo jest pod­mi­otem, wktórego głównej kom­pet­encji zna­j­duje się kształtow­anie ram in­stytuc­jon­al­nych oraz za­sad iprzesłanek ma­teri­al­nych, na pod­stawie których możliwe jest uzyskanie oby­wa­telstwa przez os­oby fizyczne. Takie też przekon­anie już wcześniej wyraził ex­pressis ver­bis Stały Try­bunał Spraw­ied­li­wości Międzyn­ar­o­dowej w1923 r., mówiąc oszczegól­nie sil­nej więzi oby­wa­tela zsuwer­ennym państwem decy­dującym otym, jaki pod­miot spełnia war­unki niezbędne do uzyskania statusu oby­wa­tela ikorzys­tania zkata­logu przysługują­cych mu up­raw­nień48. Twi­er­dzenie to zostało przed­stawione wodniesi­eniu do państ­wow­ych dekretów ooby­wa­telstwie wTunisie iMaroku, potwi­er­dza­jąc wyłączną kom­pet­encję państ­wową do regu­lacji in­stytucji oby­wa­telstwa49.

Również Międzyn­ar­o­dowy Try­bunał Spraw­ied­li­wości worzeczeniu wsprawie Not­te­bo­hma za­uważył, że to suwer­enne państwa są władne do odpow­ied­niego un­or­mow­ania wramach włas­nych usta­wodawstw za­sad naby­wania oby­wa­telstw tych kra­jów bądź ich nadawania wdrodze nat­ur­al­iz­a­cji przed odpow­ied­nie or­gany wewnętrzne50. Europejska Kon­wencja oOby­wa­telstwie wart. 3 ust. 1 także jed­nozn­acznie mówi obezdyskusyjnej kom­pet­encji państwa do usta­wowego wskazy­wania, kogo uważa się za oby­wa­tela.

Potwi­er­dzenie wyłącznej kom­pet­encji kra­jów do ustalania ram praw­nych reg­u­lują­cych in­stytucję oby­wa­telstwa nie ozn­acza, że po­si­adanie lub brak statusu oby­wa­tela przez jed­nostkę nie odnosi skutków wsferze prawa międzyn­ar­o­dowego. Wuję­ciu gen­er­alnym, ist­nieje ścisły związek pom­iędzy prawem międzyn­ar­o­dowym aprawem wewnętrznym; obie kat­egorie bez­spornie na siebie oddzi­ały­wują51. Stąd też zpunktu widzenia prawa międzyn­ar­o­dowego nie bez zn­aczenia po­zostają rozwiąz­ania kształtujące pozycję jed­nostek, wtym te dotyczące naby­cia i, wszczegól­ności, ut­raty oby­wa­telstwa, które mo­głyby prowadzić do stanu bezpańst­wo­wości. Jest to stan niepożądany wprawie, dlat­ego również apatry­dzi są przed­mi­otem ochrony prawa międzyn­ar­o­dowego ipraw człow­ieka, odkąd wokresie po­wo­jennym przyjęto, że każda osoba fizyczna pow­inna mieć bezwzględną możli­wość korzys­tania zokreślo­nych praw iobowiązków. Tym samym zdecy­dow­ano się na ode­jście od za­sady wza­jem­ności wys­tępującej szer­oko wdoktrynie prawa międzyn­ar­o­dowego52.

Należy przy tym również zwró­cić szczególną uwagę na fakt, że przestrzeganie praw człow­ieka, wtym także prawa do oby­wa­telstwa, stanowi jedną zpod­sta­wow­ych za­sad członkostwa ifunk­c­jonow­ania państw wramach Unii Europejskiej53. Za­gad­ni­enie to zn­alazło się jed­nak częś­cią prawa pier­wot­nego dopiero wraz zwprowadzeniem Trak­tatu zAm­s­ter­damu oraz Kryter­iów ko­pen­haskich54. Za­uważyć jed­nak można, iż ogólne pode­jście do kwestii oby­wa­telstwa uległo zmi­anie55. Coraz częś­ciej postrzegane jest już nie tylko jako rodzaj więzi czy też umowy pom­iędzy jed­nostką ipaństwem, ale również jako jedno zpraw człow­ieka56.

Jak wskazuje J.Ja­giel­ski, usytuow­anie in­stytucji oby­wa­telstwa wśród praw pod­sta­wow­ych po­woduje, że wmniejszym stopniu charak­teryzuje jed­nostkę jako pod­miot przynależny do określonego państwa lub jako cud­zoziemca, skoro prawa człow­ieka obe­jmują ochroną wszys­tkie os­oby fizyczne, wtym także nie­po­si­ada­jące tego szczegól­nego statusu57. Nawet ztakim jed­nak za­strzeżeniem, cho­ciaż więc in­stytucja oby­wa­telstwa jest ważnym ele­men­tem uwzględ­ni­anym wkata­logu praw człow­ieka oraz wys­tępuje również wprawie międzyn­ar­o­dowym, to do lat 90. XX w. to państwo było je­dynym pod­mi­otem, który określałby oby­wa­telstwo, pode­j­mował próbę zdefiniow­ania wramach wewnętrz­nych regu­lacji praw­nych, jak również dokony­wał os­tatecznej in­ter­pretacji, jaki pod­miot może się takim statusem le­git­y­mować. Wmo­mencie powstania oby­wa­telstwa unijnego sytu­acja ta uległa zmi­anie inadano jed­nostkom prawa niedostępne dotąd na gruncie prawa kra­jowego, wtym prawo do EIO.

§ 2. Społeczno-prawna pozycja iros­nąca pod­mi­oto­wość oby­wa­teli państw członkowskich wop­tyce trak­tatów po­wołują­cych Wspól­noty

Dla zro­zu­mi­enia war­tości, jaką dla oby­wa­teli państw członkowskich przed­stawia europejska inic­jatywa oby­wa­tel­ska, ważne jest przy­pom­ni­enie, że pozycja prawna oby­wa­tela przez wiele lat funk­c­jonow­ania Wspól­not iza­cieśni­ania współ­pracy gos­podar­czej była zu­pełnie inna od obecnej. Dodać należy, iż przepisy prawa wspól­no­towego wspom­in­ały ojed­nostkach głównie wkon­tekście eko­nom­iczno-gos­podar­czym. Po­wo­dem nie był brak zain­t­eresow­ania oby­wa­te­lem ijego up­raw­ni­eniami przez le­gis­lat­orów ielity polityczne, ale konieczność ustalenia pri­orytetów wdzi­ała­niach wdanym okresie.

Pozyty­wne efekty współ­pracy doprowadz­iły do wniosku, że dalszy rozwój wymaga, aby Unia Europejska nie była je­dynie kon­struk­cję opartą na współza­leżności iwspół­pracy poszczegól­nych państw członkowskich. Byłaby to unia państw, która wmniejszym stopniu kładłaby nacisk na wypra­cow­anie jak na­jbardziej de­mokratycznego kształtu, araczej na dalszą real­iz­a­cję celów głównie eko­nom­icz­nych igos­podar­czych58. Dzi­ałania pode­j­mow­ane dla ich os­iąg­nię­cia zpewnoś­cią mi­ałyby wpływ na poszczegól­nych oby­wa­teli, jed­nak bardziej jako efekt uboczny niż rzeczy­wiście ukier­unkow­any na jed­nostkę ijej dobro. Można za­kładać, że brak zmian wza­kresie wzrostu pod­mi­oto­wości oby­wa­teli państw członkowskich spraw­iłby, iż EIO nigdy by nie powstała wobecnym kształcie.

Ele­mentami poprzedza­jącymi ut­worzenie Unii Europejskiej były trak­taty za­łoży­ciel­skie: Trak­tat paryski oraz Trak­taty rzym­skie59. Ocharak­terze pier­wszego znich, czyli Trak­tatu us­tanawiającego Europejską Wspól­notę Węgla iStali, jak również głównym celu, dla jakiego został po­wołany, wiele mówi sama nazwa60. Tra­gizm II wo­jny świ­atowej oraz zagrożenie wys­tąpi­enia dalszych kon­f­liktów sprawił, że we współ­pracy eko­nom­icznej igos­podar­czej upatry­wano je­dynego rozwiąz­ania, które real­nie zbliży izin­te­g­ruje ze sobą wcześniejszych wro­gów61. Niezbędnym do tego celem, ajed­nocześnie środkiem stało się ut­worzenie wspól­nego ob­szaru – rynku wewnętrznego, umożli­wiającego dalszy rozwój poprzez m.in. gwarancję real­iz­a­cji swobód przepływu osób, usług, kapit­ału ito­warów62. Autorem isyg­natari­uszem Trak­tatu paryskiego było sześć państw członkowskich: Bel­gia, Niemcy, Francja, Włochy, Luk­sem­burg oraz Holan­dia63.

Przekon­anie odrodze do pokoju iwspół­pracy między państ­wami oparte zostało wTrak­tacie na wspól­nych in­teresach gos­podar­czych ieko­nom­icz­nych istanowi przykład tzw. in­teg­racji sek­t­or­al­nej, która dotyczyła szczegółowo określonej dziedz­iny, jaką był przemysł wę­glowo-sta­lowy64. Już wpier­wszych artykułach jest mowa omisji ut­worzenia wspól­nego rynku, dz­ięki któremu będzie możliwe os­iąg­nięcie wzrostu gos­podar­czego, zwięk­szenie wydajności produk­cji, zachow­anie wzrostu zatrud­ni­enia.

Jed­nocześnie trudno nie zgodzić się zczęsto wys­tępującym wlit­er­at­urze przed­mi­otu stwi­er­dzeniem, że za­początkow­ana wspom­ni­anymi trak­tatami in­teg­racja europejska była „pro­jek­tem elit”, zbudow­anym na przeświad­czeniu okonieczności pod­ję­cia współ­pracy między kra­jami europejskimi65. Współ­pracy, która poprzez równoczesny istały rozwój gos­podar­czy państw za­pewn­iłaby odpow­ied­nio wysoki poziom dobro­bytu, stanow­iąc in­stru­ment prewencji przed kon­f­liktami. Tak więc myślą prze­wod­nią twór­ców Wspól­noty było nie tyle stworzenie war­unków dla nieo­gran­iczonego handlu, co takiego pola do współ­pracy, które przy wza­jem­nych pow­iąz­a­niach istale po­głę­biają­cych się relac­jach międzypańst­wow­ych przyczyni­ałoby się do in­teg­racji, za­pewniając tym samym sta­bil­iz­a­cję wtak powstałych relac­jach66.

Jak wynika zpow­yższego oraz treści kole­j­nych przepisów, osoba fizyczna wys­tępuje wTrak­tacie głównie jako pra­cownik lub kon­sument, awięc raczej nie jako pełno­prawny pod­miot praw iobowiązków, lecz co na­jwyżej pod­miot gos­podar­czy67. Na­to­mi­ast pod­niesi­enie poziomu ży­cia wpańst­wach członkowskich wiąże się zza­pewni­eniem zatrud­ni­enia oraz poprawą war­unków eko­nom­icz­nych igos­podar­czych wposzczegól­nych kra­jach, co zna­jdzie następnie przełożenie na in­dy­widu­alne gos­podarstwa do­mowe. Mowa jest również ows­pi­eraniu dzi­ałań zmierza­ją­cych do poprawy ogól­nych war­unków ży­cia ipracy poprzez postęp wkażdym zsek­t­orów.

Ut­worzenie Europejskiej Wspól­noty Węgla iStali stanow­iło więc dla państw członkowskich próbę real­iz­a­cji za­łożenia ścisłej współ­pracy na wspólnym rynku węgla istali iprzy­go­tow­anie do ewen­tu­al­nego dalszego jej roz­szerzenia na inne ob­sz­ary gos­podarki. Wświetle treści omawianego pow­yżej Trak­tatu nie można jed­nak jeszcze mówić oprzepisach skupiają­cych się iodsyła­ją­cych do sytu­acji prawnej oby­wa­teli tychże państw, po­mimo że pode­j­mow­ane dzi­ałania zpewnoś­cią wy­wi­er­ały wpływ także na nich. Oby­wate­lom kra­jów – syg­natari­uszy Trak­tatu paryskiego nie poświę­cono ani jed­nego spośród 45 artykułów, mimo iż zgod­nie ze słowami Jeana Mon­neta, awięc współt­wórcy Wspól­noty ijed­nego z„ojców Europy”, jed­noczymy ludzi, anie tworzymy ko­alicję państw68.

Cele Trak­tatu us­tanawiającego Europejską Wspól­notę Gos­podar­czą (TEWG) określone zostały wart. 2 izmierz­ały do us­tanowienia wspól­nego rynku oraz dalszego zbliżania polityk gos­podar­czych państw członkowskich69. Cho­ciaż oby­wa­tele państw Wspól­noty nie są tam wymi­eni­eni wprost, to jed­nak wtreści tego artykułu można się doszukać również odesłania do ich sytu­acji eko­nom­icznej, ponieważ jednym zcelów Wspól­noty mi­ało być pod­wyższ­anie poziomu ży­cia (wdomyśle ży­cia oby­wa­teli państw członkowskich).

Zper­spek­tywy czasu można jed­nozn­acznie stwi­er­dzić, że ut­worzenie rynku wewnętrznego wopar­ciu owymi­enione swobody, wtym zwłaszcza dotyczącej przepływu osób, wzmoc­niły gos­podarki poszczegól­nych państw członkowskich, jak również wy­warły pozyty­wny wpływ na sytu­ację eko­nom­iczną irozwój praw oby­wa­tel­skich70.

Pra­cownikom został poświę­cony cały Rozdział IwTytule III, wys­tępującym pod nazwą Swobodny przepływ osób, usług ikapit­ału ijest to wza­s­adzie pier­wsze bez­pośred­nie odniesi­enie do sytu­acji oby­wa­teli państw członkowskich, nie licząc art. 39 wTytule II pt. Rol­nictwo. Wobrębie tego samego artykułu zna­j­duje się również odniesi­enie bardziej gen­er­alne, dotyczące sytu­acji kon­sumentów, awięc wszys­tkich oby­wa­teli państw członkowskich. We wspom­ni­anym Rozdziale Ipra­cownikom poświę­cono 4 artykuły. Treść artykułów sprowadza się do za­pewni­enia swobod­nego przepływu pra­cowników wobrębie państw członkowskich, wdod­atku zogran­iczeniem wyłącza­jącym os­oby chcące pod­jąć zatrud­ni­enie wad­min­is­tracji pub­licznej.

Pow­yższe przepisy, choć niewąt­pli­wie korzystne dla oby­wa­teli państw członkowskich, mi­ały jed­nak bardzo ogran­iczony za­kres. Dotyczyły osób mi­grują­cych wposzukiwaniu now­ych możli­wości za­rob­kow­ych oraz ich rodzin, aup­raw­ni­enia te zrealizow­ane zostały wpełni dopiero w1968 r., wraz zwe­jś­ciem wżycie stosownego Roz­porządzenia Rady (EWG)71. Nad­mi­enić należy, że opisy­wana swoboda przepływu pra­cowników za­pewniona została zwyłączeniem jakiejkolwiek dys­krym­in­acji ze względu na przynależność państ­wową wza­kresie za­równo zatrud­ni­enia. jak iwy­na­grodzenia iin­nych war­unków pracy.

Wprowad­zona do porządku prawnego Wspól­not za­s­ada niedyskrym­in­acji okazała się zn­acząca zco na­jm­niej dwóch po­wodów. Po pier­wsze, stała się bardzo is­tot­nym ijednym zpod­sta­wow­ych ele­mentów wpły­wa­ją­cych na postrzeganie oraz charak­teryzow­anie jed­nostki wświetle wspól­no­towego porządku prawnego72. Po dru­gie na­to­mi­ast, można ją właś­ciwie za­liczyć do kata­logu war­unków sine qua non dla ut­worzenia ipraw­idłowego dzi­ałania rynku wspól­no­towego, na którym owa jed­nostka musi funk­c­jonować jako pra­cownik bądź przed­się­biorca. Co oczy­wiste, brak takiego ureg­u­low­ania mu­si­ałby skutkować fiaskiem in­teg­racji gos­podar­czej73.

Warto wtym miejscu również nad­mi­enić, że za­s­ada niedyskrym­in­acji zna­j­dowała za­stosow­anie wyłącznie wza­kresie obowiązy­wania Trak­tatu74. Tym samym, choć up­raw­ni­enie to mi­ało niewąt­pli­wie jed­nozn­acznie pozyty­wny wpływ na sytu­ację prawną niek­tórych jed­nostek, to jed­nak celem głównym, dla którego zostało us­tanowione, nie była dbałość oszczególne prawa oby­wa­tela, arozwój wspól­nego rynku75. Wpiśmi­en­nictwie na­jczęś­ciej można spotkać się zpoglą­dem, że nie tylko za­kaz dys­krym­in­acji, ale również ipo­zostałe zpraw wymi­eni­a­nych wtrak­tatach za­łoży­ciel­skich pod­porządkow­ane były wspom­ni­anemu celowi76.

Jak wskazuje tytuł Części Dru­giej omawianego Trak­tatu oraz art. 9, pod­stawą Wspól­noty była unia celna. Wzwiązku ztym nie należało się też spodziewać szer­szego odniesi­enia do sytu­acji prawnej oby­wa­tela Wspól­noty niż wprzed­stawionym pow­yżej kon­tekście. Winnym as­pekcie niż pra­cown­iczy Trak­tat wspom­ina opozycji oby­wa­tela wart. 37. Za­uważa się wnim, iż kraje należące do Wspól­noty przek­ształcają hand­lowe mono­pole państ­wowe wtaki sposób, aby uniknąć sytu­acji dys­krym­inują­cych oby­wa­teli wkwest­i­ach dotyczą­cych za­o­patrzenia izbytu.

Podobny wydźwięk irównie za­wężony skutek zna­j­duje się wart. 52 dotyczącym swobody przed­się­bior­czości oby­wa­teli państw członkowskich.

Wzmi­ankow­ane przepisy ponownie zna­j­dowały odniesi­enie wobec wąskiego kręgu oby­wa­teli państw członkowskich, którzy prowadz­ili lub starali się oza­łożenie dzi­ałal­ności gos­podar­czej winnym kraju Wspól­noty. Cho­ciaż dzi­ałal­ności te wróżnym stopniu przyczyni­ały się do poprawy ich os­obistej sytu­acji ma­teri­al­nej, awdalszej kon­sek­wencji roz­woju gos­podar­czego kra­jów, przełożenie na sytu­ację eko­nom­iczną, atym bardziej prawną po­zostałych oby­wa­teli nie było zn­aczące.

Wprawdzie wart. 220 Trak­tatu można znaleźć ogólne stwi­er­dzenie, że państwa członkowskie pode­jmą odpow­ied­nie dzi­ałania dla za­pewni­enia swoim oby­wate­lom przeby­wa­jącym win­nych kra­jach Wspól­noty ochrony imożli­wości korzys­tania zpraw na za­s­a­dach obowiązują­cych włas­nych oby­wa­teli, to jed­nak nadal przepisy te mi­ały za­stosow­anie wyłącznie dla sytu­acji opisy­wa­nych wcześniej wTrak­tacie. Były to zatem kole­jne normy, których dys­pozycje zna­j­dowały odniesi­enie wobec mi­grują­cych pra­cowników, osób za­kłada­ją­cych bądź prowadzą­cych dzi­ałal­ności gos­podar­cze czy udzi­ałow­ców spółek.

Przyczyni­anie się do pod­wyższ­ania poziomu ży­cia wpańst­wach członkowskich było również celem twór­ców isyg­natari­uszy dru­giego spośród trak­tatów rzym­skich, awięc Trak­tatu us­tanawiającego Europejską Wspól­notę En­er­gii Ato­mowej (EURATOM). Cel ten miał być jed­nak realizow­any poprzez us­tanowienie war­unków niezbęd­nych do stworzenia iszyb­kiego roz­woju przemysłu jądrowego.

Oby­wa­tel państw członkowskich również wtym przypadku nie był pod­mi­otem praw, które nadawałyby mu szczególne up­raw­ni­enia lub umożli­wiały ut­worzenie pozycji decy­denta wkwest­i­ach kluczow­ych dla roz­woju kra­jów iWspól­noty. Dzi­ałal­ność EURATOM-umi­ała wpozyty­wny sposób oddzi­ały­wać na oby­wa­teli kra­jów członkowskich, ale ponownie dopiero wkon­sek­wencji dzi­ałań, na które nie mieli bez­pośred­niego wpływu ijako skutek na­jpi­erw odczuwalny dla państw, adopiero później po­je­dyn­czych jed­nostek. Umawiające się strony pode­j­mowały współ­pracę wza­kresie badań iroz­woju przemysłu jądrowego, co mi­ało służyć ogółowi społeczeństwa państw członkowskich.

Za­równo wTrak­tacie paryskim, jak itrak­tatach rzym­skich oby­wa­tel państw członkowskich nie był posta­cią cent­ralną, wokół której tworzono nowe przepisy ibudow­ano pod­stawy in­teg­racji europejskiej. Tym bardziej nie naby­wał now­ych praw iswobód, oprócz tych, które wiąz­ały się zza­s­ad­ami us­tanowionymi na po­trzeby Wspól­not iwolnego rynku. Przyszłość państw członkowskich iwspólny rozwój opi­erać się mi­ały na swobodnym przepły­wie to­warów, osób, wy­mi­anie usług ikapit­ału oraz wzmoc­ni­eniu kra­jow­ych gos­podarek po tra­gicz­nych skutkach II wo­jny świ­atowej77. Wskazy­wały na to już pre­am­buły poszczegól­nych trak­tatów za­łoży­ciel­skich. WTrak­tacie paryskim zna­j­duje się je­dynie stwi­er­dzenie, że na pod­niesi­enie poziomu ży­cia społeczeństw zjed­noczonej Europy wpływ ma solid­arna polityka gos­podar­cza izwięk­szenie produk­cji. Niedopuszczenie do dalszych kon­f­liktów zbro­j­nych wjed­noczącej się Europie było wów­czas is­tot­niejsze niż za­pewni­enie poszczególnym jed­nostkom dod­atkow­ych up­raw­nień78.

WPre­am­bule do Trak­tatu oEuropejskiej Wspól­nocie Gos­podar­czej za­p­isane jest odniesi­enie nie tylko do rządów poszczegól­nych państw – syg­natari­uszy Trak­tatu, ale także do nar­odów. Należy to zatem ro­zu­mieć jako odezwę do oby­wa­teli ows­parcie dzi­ałań prowadzą­cych do roz­woju gos­podar­czego państw, które doprowadzi do poprawy ich war­unków ży­cia ipracy. Była to jed­nak raczej prośba oman­dat za­ufania dla dzi­ałań rządów iin­stytucji po­woła­nych wramach prowad­zonej polityki wspól­no­towej iewen­tu­alne zaangażow­anie jed­nostek wdalszy rozwój eko­nom­iczny igos­podar­czy państw.

Oile twórcy isyg­natari­usze pier­wszych Trak­tatów za­łoży­ciel­skich kon­centrowali się głównie na kwest­i­ach dotyczą­cych wspól­nego rynku, otyle Try­bunał Spraw­ied­li­wości Wspól­not Europejskich zwró­cił też uwagę na szczególną pozycję irolę oby­wa­teli79. Wswoim wyroku z1963 r. Try­bunał wskazał, że Trak­tat po­wołujący Europejską Wspól­notę Gos­podar­czą jest czymś więcej niż tylko kole­jną umową us­tanawiającą wza­jemne zobowiąz­ania międzypańst­wowe. Dzi­ałania in­stytucji, które funk­c­jonują wramach Wspól­noty, wpły­wają bez­pośred­nio nie tylko na poszczególne państwa, ale także na oby­wa­teli kra­jów członkowskich. Wdod­atku ci sami oby­wa­tele są za­równo up­raw­ni­eni, jak izobowiąz­ani do współ­pracy poprzez Par­la­ment Europejski oraz Ko­mitet Eko­nom­iczno-Społeczny80.

Wspom­ni­any pow­yżej wyrok miał fun­da­ment­alne zn­aczenie zpunktu widzenia jed­nostek, które zostały dostrzeżone przez Try­bunał jako uczest­nicy ży­cia wspól­no­towego – oby­wa­tele państw członkowskich, awięc pod­mioty praw iobowiązków81. Wdod­atku, jak za­uważył Try­bunał, up­raw­ni­enia nie muszą być ex­pressis ver­biswyrażone wprzepisach Trak­tatu, amogą powstać wwyniku zobowiązań, jakie Trak­tat na­kłada na wszys­tkie pod­mioty będące częś­cią Wspól­noty, wtym również na oby­wa­teli.

Tym samym orzeczenie nr 26/62 Try­bunału Spraw­ied­li­wości z5 lut­ego 1963 r. wprost przyczyn­iło się do powstania tzw. za­sady bez­pośred­niej skuteczności prawa wspól­no­towego. Za­s­ada ta poszerzyła kata­log praw oby­wa­tel­skich omożli­wość po­woły­wania się na przepisy prawa wspól­no­towego wspor­ach będą­cych przed­mi­otem roz­strzyg­nięć sądów kra­jow­ych lub or­ganów ad­min­is­tracyj­nych państw członkowskich. Tym samym Try­bunał wyzn­aczył kier­unek, którym pow­inna podążać Wspól­nota, zwraca­jąc więk­szą niż do tej pory uwagę na oby­wa­teli, anie tylko same państwa członkowskie. Samym oby­wate­lom również wskazał możli­wość włączenia się wsprawy wspól­no­towe. Dopiero więc orzeczenie są­dowe poz­woliło na szer­sze spojrzenie na Trak­tat, którego głównym celem było wprawdzie ut­worzenie wspól­nego rynku dla państw, jed­nak jego real­iz­a­cja nie wpły­wała tylko na kraje członkowskie, ale również ich oby­wa­teli. Można więc uznać, że wyrok ten stał się jednym zpo­wodów uza­s­ad­niają­cych wprowadzenie praw dla jed­nostek zpaństw członkowskich, awkon­sek­wencji powstania EIO.

Pier­wszym ważnym up­raw­ni­eniem oby­wa­teli państw Wspól­noty, wynika­jącym bez­pośred­nio zTrak­tatu oEuropejskiej Wspól­nocie Gos­podar­czej, była możli­wość złożenia skargi do Try­bunału Spraw­ied­li­wości, awięc in­stytucji us­tanowionej przepis­ami Trak­tatu. Główne zalety tego up­raw­ni­enia idalsze poszerz­anie za­kresu up­raw­nień jed­nostek po­jaw­iły się dopiero wkole­j­nych latach roz­woju Wspól­noty. Należy również nad­mi­enić, że wspom­ni­ane pow­yżej orzeczenie, które mi­ało zn­aczny wpływ na dalszą politykę wewnętrzną Wspól­noty istosunek do oby­wa­tela, wydane zostało dopiero niemal dekadę po us­tanowieniu pier­wszego or­ganu są­dowego odpowiada­jącego za dbałość oprzestrzeganie prawa wspól­no­towego oraz pięć lat po ut­worzeniu Try­bunału dla wszys­tkich trzech Wspól­not82.

Początkiem dalszych zmian Wspól­noty był tzw. Trak­tat fuzyjny (Mer­ger Treaty) pod­pis­any 8 kwiet­nia 1965 r., który wszedł wżycie 1 lipca 1967 r. Cho­ciaż Trak­tat ten, oprócz sytu­acji pra­cowników ad­min­is­tracyj­nych Wspól­noty, nie odnosił się bez­pośred­nio do up­raw­nień oby­wa­tel­skich, to jed­nak uzn­awany bywa za krok wkier­unku ściślejszej współ­pracy nie tylko państw, ale ioby­wa­teli83. Rada WE otrzymała kom­pet­encje do uch­walenia Reg­u­laminu pra­cowników ad­min­is­tracyj­nych itym­cza­sow­ych oraz jed­noli­tych war­unków zatrud­ni­enia84. Trak­tat fuzyjny za­początkował też kole­jne etapy dalszej in­teg­racji europejskiej.

Do­bra koni­unk­tura gos­podar­cza lat 50. i60. XX w. iwzrost gos­podar­czy państw członkowskich przyczyn­iły się do suk­cesu idei in­teg­racji europejskiej. Wlit­er­at­urze przed­mi­otu można spotkać się nawet ze sfor­mułow­aniem ookresie „gos­podar­czej chwały” odnoszącym się zwłaszcza do lat 1945–197585. Po ne­goc­jac­jach roz­poczę­tych w1970 r. do szóstki kra­jów za­łoży­ciel­skich dołączyły w1973 r. Dania, Ir­landia iWielka Brytania.

Wszys­tkie te dzi­ałania dotyczyły iwy­wi­er­ały bez­pośredni skutek na oby­wa­teli państw członkowskich, ale wdalszym ciągu nie wiąz­ało się to zwy­po­sażeniem ich wnowe up­raw­ni­enia. Ze względu na główne zain­t­eresow­anie Wspól­not sprawami gos­podar­czymi, jeśli już za­j­mowały się oby­wa­telami, to raczej odnosząc się do nich jak do pod­mi­otów gos­podar­czych ipra­cowników, anie pełno­praw­nych jed­nostek. Jed­nostki czer­pały zatem be­ne­fity zfaktu uczest­nictwa ich kraju wpro­jekcie wspól­no­towym, ale jed­nak jako efekt dzi­ałania prawa, anie ze względu na konkretne up­raw­ni­enia, które byłyby im przyzn­awane. Jed­nocześnie za­uważono, że Europa nie może zostać zmono­pol­izow­ana przez sprawy gos­podar­cze itech­no­lo­giczne bez uwzględ­ni­enia as­pir­acji jej oby­wa­teli86.

Uwidaczniał się też fakt, iż czyn­ni­kiem spa­ja­jącym iws­pi­era­jącym dalszą in­teg­rację europejską są nie tylko wza­jemne relacje pom­iędzy kra­jami, wspólne in­teresy eko­nom­iczne iinne, ale także jed­nostki wnich zam­ieszkujące, które choćby wramach przyzn­a­nych im up­raw­nień wybor­czych ioby­wa­tel­skich również mogą wpły­wać na rządzą­cych ipolitykę państ­wową. Przykła­dem może być choćby Nor­we­gia, która wstyczniu 1972 r., po dłu­gich ne­goc­jac­jach wypra­cow­ała poro­zu­mi­enie ze Wspól­not­ami Europejskimi dotyczące ak­cesji. Po­mimo tego nie przys­tąpiła do struk­tur europejskich po tym, jak we wrześniu tego samego roku oby­wa­tele Nor­we­gii wyrazili swój sprze­ciw wobec in­teg­racji wogól­non­ar­o­dowym ref­er­en­dum, przy wyso­kiej frek­wencji wyn­oszącej 79,2%87.

Przybliżenie oby­wa­teli państw członkowskich do Wspól­not Europejskich stało się niezbędne po kryzysie gos­podar­czym, jaki nastąpił wlatach 70. XX w. Kryzys pal­i­wowy, który za­początkow­any został przez gwałtowny wzrost cen ropy naftowej, wpłynął negaty­wnie także na rynki europejskie. Wy­wołało to reak­cję wpostaci bardziej pro­tek­c­jonistycznej polityki gos­podar­czej wniek­tórych kra­jach członkowskich, atym samym spo­wolniło dalszy pro­ces in­teg­racji europejskiej irozwój Wspól­nego Rynku. Kon­fer­encja paryska z1972 r. wyzn­aczyła pon­adto nowy cel dla państw Wspól­not, jakim było przeo­brażenie do­tych­cza­sowej formy współ­pracy wUnię Europejską zam­bit­nym za­łożeniem, aby pro­jekt ten został sfinalizow­any przed up­ły­wem dekady88.

Wrozważa­niach nad kier­unkiem wyjś­cia zkryzysu isposobami prze­prowadzenia re­form głównym atutem, ajed­nocześnie nar­zędziem stał się oby­wa­tel. Celem stało się więc zbliżenie oby­wa­tela do Wspól­not Europejskich iich in­stytucji, więk­sze ot­warcie na jego oczekiwania oraz umac­ni­anie de­mokracji iochronę praw jed­nostki89.

Zostało to wyrażone wra­porcie z1975 r. sporząd­zonym przez premi­era Bel­gii Leo Tin­demansa, wktórym za­ryso­w­ano ut­worzenie in­stytucji oby­wa­telstwa europejskiego, oczym będzie jeszcze mowa wdalszej części niniejszej pracy90. Is­totną kwestią było również prawo do bez­pośred­niego wyboru przed­staw­icieli Par­la­mentu Europejskiego przez oby­wa­teli Wspól­not oraz prawo udzi­ału wwybor­ach lokal­nych, re­gion­al­nych iogól­nokra­jow­ych dla oby­wa­teli wkraju członkowskim miejsca po­bytu. Pon­adto wra­porcie zn­alazły się również pomysły edukacji europejskiej ito­war­zyszącej temu wy­mi­anie dzieci imłodzieży oraz promocja nauki języków ob­cych ipozn­awania kul­tur in­nych kra­jów91. Ra­port stanowił pod­wal­iny dla ut­worzenia przyszłej Unii Europejskiej92.

Wcześniej, bo już wcza­sie szczytu paryskiego z1974 r., przed­stawiony został ra­port Ko­m­isji Europejskiej zatytułow­any Europa Oby­wa­teli, gdzie pod­noszono celowość wprowadzenia pasz­portów dla oby­wa­teli państw członkowskich, które mi­ałyby jed­nolity charak­ter iumożli­wiały swobodę przemieszczania się, jak również korzys­tanie zpraw wybor­czych oby­wate­lom przeby­wa­jącym winnym kraju członkowskim, dostęp do urzędów pub­licz­nych ijed­nakowe trak­tow­anie wpańst­wach trze­cich93.

Podobne pos­tu­laty padały również ze strony Par­la­mentu Europejskiego, azwłaszcza propag­at­orów dalszej in­teg­racji europejskiej. Jednym ztakich głosów była wypo­w­iedź lib­er­al­nego prze­wod­niczącego Par­la­mentu, Cor­nel­isa Berkhouwera, który utrzymy­wał, że lib­er­ałowie nie poprą „ani Europy ojczyzn, ani Europy bi­ur­okratów, ale Europę oby­wa­teli”, pon­adto ws­pi­erał również pomysł wprowadzenia jed­noli­tych pasz­portów94. W1975 r. powstał kole­jny ra­port Ko­m­isji pn. To­wards European Cit­izen­ship, który skupiał się wokół przyzn­ania spec­jal­nych praw oby­wate­lom państw członkowskich. Dok­u­ment nie stanowił jed­nak kata­logu up­raw­nień, aokreślał je­dynie wsposób gen­er­alny ich charak­ter iprzed­miot95. Nadal nie były to więc pro­pozycje, które mo­gły zaangażować oby­wa­tela wsprawy wspól­no­towe tak, jak czyni to EIO.

Rok 1979 przyn­iósł dwa wydar­zenia, które przybliżały oby­wa­teli państw członkowskich do Wspól­noty, nada­jąc im konkretne iważne up­raw­ni­enia. Przede wszys­tkim stwi­er­d­zono, że swoboda przepływu osób nie może być uzn­ana za wpełni realizow­aną, jeśli nie jest połączona ze stałym prawem do po­bytu dla oby­wa­teli in­nych państw członkowskich. Wzwiązku zpow­yższym Ko­m­isja Europejska wydała dyrek­tywę dotyczącą stałego prawa oby­wa­teli Wspól­not do po­bytu na teryt­orium in­nego państwa członkowskiego96. Była to bardzo ważna decyzja wkon­tekście tworzenia in­stytucji oby­wa­telstwa europejskiego.

Dru­gim niem­niej is­tot­nym wydar­zeniem były pier­wsze bez­pośred­nie wybory do Par­la­mentu Europejskiego, które odbyły się wczer­wcu 1979 r.97 Dz­ięki temu up­raw­ni­eniu oby­wa­tele Wspól­not mieli fak­tyczny wpływ na to, kto reprezentował ich in­teresy na forum europejskim. Reprezent­anci poszczegól­nych państw członkowskich wPar­la­mencie Europejskim real­nie wpły­wali na to, jakie akty prawne uch­walane są we Wspól­not­ach, atym samym wzrastała też rola oby­wa­teli98.

Dalsze zmi­any nada­jące oby­wate­lowi więk­szą rolę iup­raw­ni­enia po­jaw­iły się wraz zwe­jś­ciem wżycie Jed­nolit­ego Aktu Europejskiego pod­pisanego wdniach 17 i28 lut­ego 1986 r. Dok­u­ment, który wszedł wżycie dnia 1 lipca 1987 r., został sporząd­zony wcelu re­w­izji iwniesi­enia poprawek do trak­tatów rzym­skich, które mi­ały przyczynić się do zdy­namizow­ania pro­cesów in­teg­racji europejskiej oraz po­głę­bi­ania rynku wewnętrznego99. Zmi­any dotyczyły nie tylko ma­teri­al­nego, ale iin­stytuc­jon­al­nego prawa Wspól­not Europejskich. Obe­j­mowały swoim za­kre­sem m.in. powstanie rynku wewnętrznego iwzmoc­ni­enie as­pek­tów dotyczą­cych polityki soc­jalnej, jak również wzmoc­ni­enie Par­la­mentu Europejskiego poprzez nadanie więk­szych kom­pet­encji wza­kresie stanowienia prawa100. Po­mimo że kom­pet­encje te nadal nie były bardzo szer­okie, to jed­nak ozn­aczały wzmoc­ni­enie roli Par­la­mentu poprzez wpływ na pode­j­mow­ane prace le­gis­lacyjne101. Pon­adto wprowad­zono konieczność zgody tej in­stytucji na część decyzji, jak również za­sady współ­pracy zRadą Europejską. Par­la­ment zaś, będąc in­stytucją składa­jącą się zreprezent­antów oby­wa­teli państw członkowskich, wzmac­niał także ich głos we Wspól­not­ach. Ut­worzenie rynku wewnętrznego ozn­aczało na­to­mi­ast, że do 31 grud­nia 1992 r. zostaną wprowad­zone rozwiąz­ania korzystne także zpunktu widzenia oby­wa­teli igwarantujące swobodę przepływu osób, to­warów, usług ikapit­ału102. Co ważne wkon­tekście swobody przepływu, to dotyczyć ona mi­ała wwięk­szym stopniu oby­wa­teli niż „tylko” pra­cowników103. Dzi­ałania wprowad­zone Jed­nolitym Ak­tem Europejskim stanow­iły kole­jny punkt wpro­cesie ut­worzenia Unii Europejskiej, wktórej oby­wa­tel państw członkowskich odgry­wał już więk­szą rolę.

Jak wynika zrodzaju wprowadz­a­nych zmian, powstanie tak ważnego in­stru­mentu jak EIO nie byłoby raczej możliwe na tym eta­pie in­teg­racji. Za­równo państwa członkowskie, jak idecy­denci Wspól­not decy­dowali oprzy­dziel­eniu konkret­nych up­raw­nień oby­wate­lom stopniowo. EIO, będąc rozwiąz­aniem umożli­wiającym wpły­wanie na le­gis­lację wspól­no­tową, stanowi raczej sumę wcześniejszych rozwiązań. Konieczne stało się wypra­cow­anie regu­lacji wramach nowego trak­tatu.

§ 3. Szczególna rola Trak­tatu zMaastricht wodniesi­eniu do współczes­nej pozycji prawnej oby­wa­tela Unii Europejskiej

Następnym eta­pem in­teg­racji europejskiej da­jącym jed­nocześnie asumpt do dalszych zmian Trak­tatów idzi­ałań wspól­no­tow­ych, było pod­pis­anie 7 lut­ego 1992 r. Trak­tatu oUnii Europejskiej, zn­anego powszech­nie jako Trak­tat zMaastricht104. Dok­u­ment ten miał przeło­mowe zn­aczenie dla polityki wspól­no­towej, us­tanawiając Unię Europejską zmi­eniał Europejską Wspól­notę Gos­podar­czą na Wspól­notę Europejską iwyzn­aczał plan dla Unii Gos­podar­czej iWalutowej105. Kole­jny trak­tat re­w­izyjny umac­niał jed­nak nie tylko współ­pracę eko­nom­iczną igos­podar­czą pom­iędzy państ­wami członkowskimi ale też po raz pier­wszy wtak dużym stopniu za­uważał iwzmac­niał pozycję jed­nostki, awięc poszczegól­nych oby­wa­teli Wspól­noty.

Wlit­er­at­urze przed­mi­otu po­jawiają się opinie, że pro­ces budowy Wspól­not miał niew­iele wspól­nego zde­mokracją, zważy­wszy na mały wpływ jed­nostek, idokony­wany był przez wąskie elity, dla których uza­s­ad­ni­eniem swoich dzi­ałań były pozyty­wne rezultaty odczuwalne także dla ogółu106. Dowodzi się również, iż na początku powst­awania nowego pro­jektu europejskiego, ze względu na obawy przed nieprzy­chylną reak­cją społeczeństw na roz­poczęcie ścisłej współ­pracy zniedawnymi wro­gami zokresu II wo­jny świ­atowej, dzi­ałania takie utrzymy­wano wta­jem­nicy do mo­mentu pod­ję­cia os­tatecz­nych decyzji, które były je­dynie ogłasz­ane pod­czas kon­fer­encji pra­sow­ych107.

Nawet jeśli tezy te wydają się być nieco przesad­zone, to jed­nak nie ulega wąt­pli­wości, że wpoczątkow­ych etapach prowadzą­cych do po­wołania ifunk­c­jonow­ania Wspól­not społeczeństwa poszczegól­nych kra­jów wchodzą­cych wich skład nie były an­gażow­ane wpro­ces decyzyjny. Dzi­ało się tak zresztą zgod­nie zza­s­adą na­kreśloną przez jed­nego z„ojców za­łoży­cieli”, Jeana Mon­neta, który wyrażał słuszną opinię, iż je­dynie fak­tycznie nieza­leżna in­stytucja ma­jąca charak­ter władzy bez­pośred­nio za­r­ządza­jącej na rzecz do­bra ogółu będzie odpow­ied­nio umo­cow­ana, zdolna idys­ponująca kom­pet­enc­jami do pode­j­mow­ania decyzji wiążą­cych rządy nar­o­dowe poszczegól­nych państw członkowskich108.

Takie pode­jście po­wodowało, że sys­tem in­stytuc­jon­alny Wspól­not Europejskich mu­siał być oparty na le­git­ymacji pośred­niej. Wuję­ciu całoś­ciowym kon­sek­wencją pow­yższego była niska świado­mość społeczna decyzji pode­j­mow­a­nych wramach Wspól­not, która, stanow­iąc niewiadomą, wy­woły­wała wśród oby­wa­teli obawy oskutki takich dzi­ałań.

Paradok­sal­nie, kryzys dotyczący następnego etapu in­teg­racji europejskiej nastąpił wwyniku niepewności oby­wa­teli wodniesi­eniu do Trak­tatu oUnii Europejskiej (Trak­tatu zMaastricht), który os­tatecznie nadawał im na­jbardziej dotąd konkretne up­raw­ni­enia, cho­ciaż jeszcze niewpły­wa­jące na le­gis­lację unijną tak jak EIO, awzmoc­ni­enie de­mokratycznego charak­teru idzi­ałania in­stytucji wspól­no­tow­ych wpisane zostało wjego pre­am­bule. Wspom­ni­ane prob­lemy związ­ane były zopóźni­eniem wwe­jś­ciu Trak­tatu wżycie spo­wodow­anym przez brak popar­cia wref­er­en­dum raty­fikacyjnym wDanii oraz niew­ielką przewagą jego zwolen­ników we Francji (51,04%)109. Słaba polityka in­form­acyjna spraw­iła, że duńscy oby­wa­tele początkowo odrzu­cili Trak­tat zpo­wodu przepisów dotyczą­cych wspól­nej waluty oraz uczest­nictwa kraju we wspól­nych dzi­ała­niach unij­nych na polu obron­ności ioby­wa­telstwa unijnego110. Niew­ielka wiedza ozmi­anach, jakie niosły ze sobą nowe postanowienia państw członkowskich i