Konstrukcja prawna, wdrażanie i realizacja budżetu zadaniowego we Francji i Polsce ebook

© edu-Libri s.c. 2014

Redakcja merytoryczna: Bogumiła Walicka

Korekta: edu-Libri

Projekt okładki i stron tytułowych: GRAFOS

Promotor pracy doktorskiej: prof. dr hab. Eugeniusz Ruśkowski

Recenzenci pracy doktorskiej:

prof. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak

dr hab. Janusz Stankiewicz

Wydawnictwo edu-Libri

ul. Zalesie 15, 30-384 Kraków

e-mail: [email protected]

Skład, łamanie oraz przygotowanie formy elektronicznej : GRAFOS

ISBN (druk) 978-83-63804-38-1

ISBN e-book (PDF) 978-83-63804-39-8

ISBN e-book (epub) 978-83-63804-40-4

Wykaz skrótów

DPT

– dokumenty polityki koordynacji międzyresortowej (fr. Documents de PolitiqueTransversale)

Dz.U.

– Dziennik Ustaw

j.s.f.p.

– jednostki sektora finansów publicznych

j.s.t.

– jednostki samorządu terytorialnego

JORF

– Dziennik Urzędowy Republiki Francji (fr. Journal Officiel de la République Française)

KKBZ

– Koordynator Krajowy Budżetu Zadaniowego

LOLF

– ustawa organiczna o ustawach finansowych (fr. Loi Organique Relative aux Lois de Finances)

MF

– Ministerstwo Finansów

MKiDN

– Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego

MON

– Ministerstwo Obrony Narodowej

M.P.

– Monitor Polski

MZ

– Ministerstwo Zdrowia

NPM

– nowe zarządzanie publiczne (ang. New Public Management)

PAP

– roczny plan rezultatów (fr. Projet Annuel de Performance)

OECD

– Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organization for Economic Co-operation and Development)

PLF

– projekt francuskiej rocznej ustawy finansowej (fr. Project de Loi de Finances)

PPBS

– system planowania, programowania i budżetowania (ang. Planning ProgrammingBudgeting System)

RAP

– roczny raport rezultatów (fr. Rapport Annuel de Performance)

RCB

– racjonalizacja wyborów budżetowych (fr. Rationalisation des Choix Budgétaires)

RGPP

– Całościowy Przegląd Polityk Publicznych (fr. Révision Générale des Politiques Publiques)

u.f.p.

– ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.

u.f.p. z 2005 r.

– ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r.

WPFP

– Wieloletni Plan Finansowy Państwa

Wprowadzenie

Budżet zadaniowy jest instrumentem nowego zarządzania publicznego stosowanym obecnie w ponad 50 krajach. Jego celem jest podniesienie skuteczności (tj. jakości) i efektywności (tj. stosunku efektu do kosztu wykonanych usług), a także zwiększenie faktycznej przejrzystości budżetowej. Pozwala on uzyskać informacje nie tylko o środkach przyznanych na finansowanie poszczególnych instytucji lub dziedzin (jak w wypadku budżetu tradycyjnego), ale również o planowanych rezultatach. Stosując budżet zadaniowy, nie chodzi zatem tylko o to, aby finansować np. funkcjonowanie urzędów pracy, ale także o te działania, które powodują spadek bezrobocia. Także nie o to, by np. finansować wszystkie dziedziny sportu, ale aby skoncentrować wysiłki finansowe na dyscyplinach, w których polscy sportowcy mogą odnosić sukcesy na arenie międzynarodowej.

Doświadczenia zagraniczne pokazują, że budżet zadaniowy może być skutecznym instrumentem racjonalizacji wydatków budżetowych. W Polsce zaczęto się posługiwać nim stosunkowo niedawno. Zatem konieczne jest jeszcze dopracowanie jego konstrukcji prawnej i rozwiązanie wielu praktycznych problemów związanych z jego wdrażaniem oraz realizacją. Stosunkowo nieliczne opracowania (najczęściej w formie artykułów) prezentują wybrane doświadczenia zagraniczne dotyczące budżetu zadaniowego, brakuje natomiast pogłębionej analizy możliwości przeniesienia do Polski zagranicznych rozwiązań.

Obszarem badawczym jest wdrażanie oraz realizacja budżetu zadaniowego we Francji i w Polsce na podstawie przyjętych w tych krajach odpowiednich konstrukcji prawnych. Zdecydowano się na łączne potraktowanie tych zagadnień, gdyż od przyjętej konstrukcji prawnej zależy sposób realizacji budżetu zadaniowego. Trudno bowiem oczekiwać, że przy wadliwych przepisach prawnych budżet zadaniowy przyczyni się do racjonalizacji wydatków publicznych. Co więcej, przyjęty sposób wdrażania budżetu zadaniowego ma następnie istotny wpływ na jego realizację w praktyce.

Wyboru rozwiązań francuskich dokonano z kilku powodów. Po pierwsze, we Francji wdrożono jedną z najlepiej przygotowanych i rozwiniętych na całym świecie koncepcji budżetu zadaniowego. Po drugie, Francja, wdrażając budżet zadaniowy, wzorowała się na rozwiązaniach zastosowanych w Wielkiej Brytanii, gdzie powstała współczesna koncepcja tej instytucji. Po trzecie, w przeszłości próby częściowego wzorowania się w Polsce na francuskich instytucjach prawnych, zwłaszcza dotyczących j.s.t., zakończyły się powodzeniem.

Podstawowa różnica w realizowanej przez Francję i Polskę koncepcji budżetu zadaniowego polega na tym, że w Polsce nadal jedynym wiążącym aktem upoważniającym do pobierania dochodów i dokonywania wydatków jest budżet w układzie tradycyjnym, a zatem brak jest budżetu zadaniowego w sensie prawnym. Nie świadczy to jednak w żadnym razie o braku celowości porównywania tych porządków prawnych. Wręcz przeciwnie, Francja ma bogate doświadczenia w stosowaniu nowoczesnych metod zarządzania środkami publicznymi (w tym budżetu zadaniowego), którego analiza powinna umożliwić wskazanie rozwiązań przydatnych z punktu widzenia Polski.

Wprowadzając nowe rozwiązania w polskim porządku prawnym, już kilkakrotnie sięgano do rozwiązań francuskich (m.in. w zakresie funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych czy struktury samorządu terytorialnego). Te okoliczności potwierdzają celowość dokonywania szczegółowych analiz instytucji francuskiego prawa.

Prowadzone rozważania będą dotyczyć w zdecydowanej większości budżetu państwa (problematyce budżetu zadaniowego na szczeblu lokalnym został poświęcony wyłącznie jeden podrozdział). Wybór taki został podyktowany faktem, że w obu analizowanych państwach instytucja budżetu zadaniowego jedynie na szczeblu centralnym jest regulowana przepisami prawa, natomiast j.s.t. stosują ten instrument na zasadzie dobrowolności, obok budżetu tradycyjnego.

Tak określony obszar badawczy ma istotne znaczenie z punktu widzenia polskiej doktryny prawa ze względu na fakt, że budżet zadaniowy jest stosunkowo nową instytucją w Polsce i prace nad jego konstrukcją prawną wciąż trwają, a jedynym wiążącym planem finansowym jest nadal budżet tradycyjny (z podziałem na części, działy i rozdziały). Na instytucję budżetu zadaniowego w Polsce składają się podstawowe elementy koncepcji rezultatu (takie jak: struktura zadaniowa, cele i mierniki, ograniczona sprawozdawczość zadaniowa), brakuje natomiast innych instrumentów, które są warunkiem prawidłowej realizacji budżetu zadaniowego (m.in. całościowy przegląd polityk publicznych, autonomia zarządcza czy systemy motywujące do osiągania zaplanowanych rezultatów). Są to rozwiązania słabo znane i opisane w polskiej literaturze przedmiotu. Prezentacja rozwiązań francuskich umożliwi zatem opracowanie kompleksowej koncepcji budżetu zadaniowego w Polsce. Zastosowanie w Polsce tych rozwiązań będzie wymagało, przynajmniej częściowego, dostosowania ich do polskich uwarunkowań politycznych, gospodarczych i społecznych. Podjęta problematyka wydaje się również istotna z powodu swoistego chaosu terminologicznego w omawianej dziedzinie. Istnieje zatem potrzeba uporządkowania terminologii związanej z budżetem zadaniowym i przyporządkowania stosowanym terminom odpowiadających im pojęć.

Wybrany obszar badawczy ma także wpływ na praktyczne stosowanie budżetu zadaniowego. W początkowych okresach jego wdrażania obydwa kraje borykały się z podobnymi trudnościami. We Francji znaczną ich część udało się już rozwiązać, zatem poznanie doświadczeń francuskich może umożliwić uniknięcie podobnych błędów w Polsce. Problemy te po części wynikają z faktu, że cel niektórych instytucji wspierających budżet zadaniowy w Polsce w praktyce jest mylnie rozumiany (np. kontrola zarządcza).

Wybrany obszar badawczy oddziałuje również na przepisy prawa. We Francji stopniowo została wdrożona kompleksowa koncepcja budżetu zadaniowego. Obecnie stosuje się tam wiele instrumentów prawnych wspierających opracowywanie, wykonywanie i kontrolę budżetu zadaniowego. Zbadanie przepisów obowiązujących we Francji dostarczy informacji o tym, które instytucje prawne mogą zostać przeniesione do Polski i w jaki sposób można usprawnić konstrukcję prawną polskiego budżetu zadaniowego.

Celem badawczym pracy jest wskazanie możliwości ulepszenia konstrukcji prawnej budżetu zadaniowego oraz usprawnienia jego wdrażania i realizacji w Polsce na podstawie rozwiązań francuskich. Do realizacji tego celu niezbędna jest identyfikacja trudności związanych z wprowadzaniem budżetu zadaniowego w Polsce oraz ich przyczyn, a także analiza francuskich rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego i porównanie ich ze stosowanymi w Polsce.

Problemem badawczym jest odpowiedź na pytanie: W jakim zakresie konstrukcja prawna, wdrażanie i realizacja budżetu zadaniowego we Francji są zbliżone do rozwiązań stosowanych w tym zakresie w Polsce?

Praca opiera się na dwóch podstawowych założeniach:

Uwzględniając powyższe założenia, przyjęto następującą hipotezę badawczą: Choć nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie w Polsce w całości francuskiego modelu budżetu zadaniowego, można jednak skorzystać z bogatego doświadczenia Francji i niektóre z rozwiązań francuskich przenieść bezpośrednio na polski grunt, niektóre zaś elementy francuskiego budżetu zadaniowego można zastosować po odpowiednim ich dostosowaniu do polskich realiów.

Hipoteza główna została skonstruowana na podstawie hipotez szczegółowych weryfikowanych w poszczególnych rozdziałach.

H1:Nie istnieje uniwersalny model budżetu zadaniowego, jednak ze względu na okoliczność, że jego podstawowym (uniwersalnym) celem jest zwiększenie efektywności, skuteczności i przejrzystości wydatkowania środków publicznych, stosowane w różnych krajach rozwiązania posiadają pewne cechy wspólne.

H2:Aby wesprzeć wdrażanie budżetu zadaniowego, które jest długotrwałym i skomplikowanym procesem, w trakcie którego ujawniają się trudności nieprzewidziane na etapie planowania reform, możliwe jest częściowe wykorzystanie wcześniejszych, podobnych rozwiązań zastosowanych w innych państwach.

H3: Wdrożenie budżetu zadaniowego w każdym kraju wymaga rozwiązania określonej grupy prawnych i praktycznych problemów, które w państwach o zbliżonych porządkach prawnych częściowo można rozwiązać w podobny sposób.

H4: Istnieją ogólne zasady oceny wykonywania budżetu zadaniowego i odpowiedzialności za jego wykonanie, które jedynie częściowo opierają się na zasadach właściwych dla budżetu tradycyjnego.

H5: Realizacja budżetu zadaniowego w państwach o zbliżonych porządkach prawnych nie różni się na tyle, by nie było możliwe częściowe korzystanie z rozwiązań wypracowanych za granicą.

Do przygotowania pracy zostały wykorzystane: metoda opierająca się na tzw. badaniach niereaktywnych [Babbie, 2006, s. 340–368], metoda empiryczna, metoda prawno-porównawcza oraz metoda historyczna. Badania niereaktywne polegały na analizie dostępnej literatury przedmiotu (bardzo bogatej w zakresie francuskiego budżetu zadaniowego i znacznie mniej obszernej opisującej instytucję polskiego budżetu zadaniowego). Uwzględniono także przepisy francuskiego i polskiego prawa budżetowego. Metoda empiryczna polegała na jakościowej analizie informacji zebranych na podstawie rozmów we Francji i w Polsce z osobami zaangażowanymi w proces wdrażania i stosowania budżetu zadaniowego. Rozmowy we Francji przeprowadzono z pracownikami Ministerstwa Finansów i jego poszczególnych departamentów, Trybunału Obrachunkowego, Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) oraz przedstawicielami środowiska akademickiego, co było możliwe w trakcie studiów autorki odbytych na Wydziale Prawa Uniwersytetu Paryż 1 Panteon–Sorbona, na kierunku prawo i zarządzanie w finansach publicznych. Natomiast w Polsce rozmowy przeprowadzono z pracownikami Departamentu Reformy Państwa Ministerstwa Finansów (MF), kilku innych ministerstw, m.in. Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a także z pracownikami j.s.t. (m.in.: starostami, burmistrzami, skarbnikami, kierownikami wydziałów). Niezwykle cenny okazał się również udział w krajowych i zagranicznych konferencjach na temat nowoczesnych metod planowania budżetowego. Badania empiryczne polegały również na analizie orzecznictwa francuskiej Rady Konstytucyjnej. Ze względu na stricte porównawczy charakter pracy istotną rolę odegrała metoda prawno-porównawcza, natomiast metodą historyczną posłużono się do opisania genezy analizowanej instytucji prawa.

Praca została przygotowana w ramach realizacji grantu promotorskiego MNiSW (nr umowy 1892/B/H03/2011/40). Rozwiązania francuskie zostały częściowo przeanalizowane w ramach wcześniej zrealizowanego grantu MNiSW (nr umowy 0594/B/H03/2009/36), pod kierunkiem prof. zw. dr. hab. Eugeniusza Ruśkowskiego, którego wyniki zostały opublikowane m.in. w monografii [Ruśkowski (red.), Zawadzka-Pąk, 2010].

Praca składa się z pięciu rozdziałów, kolejno omawiających istotę budżetu zadaniowego, genezę, prawne i praktyczne problemy jego realizacji, ocenę jego wykonania i odpowiedzialność za jego wykonanie oraz doświadczenia Francji i Polski w perspektywie porównawczej na przykładzie trzech dziedzin: organów władzy publicznej, sądów powszechnych oraz kultury. Podsumowaniem każdego rozdziału są wnioski, które odnoszą się do kolejnych, przyjętych we wprowadzeniu, hipotez szczegółowych. Na podstawie wniosków z poszczególnych rozdziałów zostały sformułowane wnioski końcowe będące ustosunkowaniem się do głównej hipotezy pracy.

Publikacja uwzględnia stan prawny na dzień 1 stycznia 2013 r. Rozważania zostały przeprowadzone (poza aspektami o charakterze historycznym) wyłącznie zgodnie z polską u.f.p. z 27 sierpnia 2009 r. [Ustawa, 2009a] oraz francuską ustawą organiczną LOLF z 2 sierpnia 2001 r. [Loi organique, 2001], a także na podstawie aktów wykonawczych oraz materiałów o charakterze planistycznym i sprawozdawczym wydanych (sporządzonych) na ich podstawie. Analizy realizacji budżetu zadaniowego (zamieszczonej w rozdziale 5) dokonano na podstawie materiałów o charakterze planistycznym oraz sprawozdawczym dotyczących francuskiego i polskiego budżetu zadaniowego za 2011 r. W pozostałym zakresie posłużono się także dostępnymi francuskimi i polskimi dokumentami o charakterze planistycznym i dotyczącymi budżetu zadaniowego na 2012 r. oraz 2013 r. (bądź ich projektami).

1. Istota budżetu zadaniowego

1.1. Kwestie terminologiczne

Trudności terminologiczne są spowodowane po pierwsze tym, że instytucja budżetu zadaniowego wywodzi się z krajów anglosaskich2 m.in. koniecznością opracowania budżetu w układzie zadaniowym) oraz w art. 174 pkt 2 (kontrola efektywności i skuteczności realizacji budżetu w układzie zadaniowym). Również w II tomie uzasadnienia do ustawy budżetowej na 2012 r. (zatytułowanym Wydatki budżetu państwa w układzie zadaniowym) rozdział II zawierający skonsolidowany plan wydatków zatytułowano Budżet państwa w układzie zadaniowym na rok 2012 (nie zastosowano zaś terminu budżet zadaniowy).

We francuskiej ustawie LOLF również nie zamieszczono definicji budżetu państwa, zawiera ona jedynie kilka przepisów wskazujących na poszczególne jego cechy (charakter upoważniający do pobierania dochodów i dokonywania wydatków, obowiązek uchwalenia go przez parlament, roczność). Pełną definicję budżetu zamieszczono natomiast w nieobowiązującym, choć nadal zachowującym w omawianym zakresie pełną aktualność dekrecie z 1956 r. określającym sposób prezentacji budżetu państwa [Décret, 1956, s. 5632]6. Zgodnie z zawartą w nim definicją „Budżet państwa jest aktem prawnym wydawanym w formie ustawy finansowej uchwalanej przez parlament, upoważniającym do pobierania dochodów i dokonywania wydatków państwa, która jest wyrazem gospodarczych i finansowych celów rządu” (art. 1).

Z przytoczonych zarówno polskich, jak i francuskich definicji budżetu państwa jako instytucji prawnej wynika, że jest on planem o szczególnej mocy, szczególnej treści i szczególnej formie prawnej.

Uwzględniając cechy odróżniające budżet tradycyjny od budżetu zadaniowego, wśród których najważniejszą jest stosowanie w budżecie zadaniowym klasyfikacji funkcjonalnej (zadaniowej) wydatków i części sprawnościowej budżetu (tj. celów i mierników)7, można stwierdzić, że budżet zadaniowy w ujęciu prawnym jest planem finansowo-rzeczowym upoważniającym do pobierania dochodów i dokonywania wydatków, uchwalanym w formie ustawy budżetowej (finansowej), w którym wydatki są planowane i wykonywane w układzie zadaniowym, a zatem klasyfikowane zgodnie z klasyfikacją funkcjonalną, dla których są opracowywane cele i mierniki służące realizacji osiągniętych rezultatów.

Z kolei budżet państwa w ujęciu ekonomicznym należy traktować jako „scentralizowany zasób środków pieniężnych, które państwo gromadzi i wykorzystuje w sposób planowy na realizację swoich powinności i wynikających z nich zadań” [Ruśkowski, Kosikowski, 2008, s. 301]. Przy założeniu, że budżet państwa jest kategorią ekonomiczną, nie ma przeciwskazań, by budżet zadaniowy traktować jako fundusz, którego środki (wydatki) są klasyfikowane w układzie zadaniowym (zgodnie z klasyfikacją zadaniową oraz systemem celów i mierników). Szczegółowy podział tych środków może być dokonywany w kilku komplementarnych (co do zasady spójnych) planach finansowo-rzeczowych. Za rozumieniem budżetu zadaniowego jako takiego planu opowiada się m.in. A. Schick [OECD, 2005b], zdaniem którego budżet zadaniowy może się odnosić nie tylko do aktu, który upoważnia do pobierania dochodów i dokonywania wydatków, ale także jedynie do informacji o planowanych rezultatach, jako elemencie dokumentacji budżetowej lub klasyfikacji budżetowej, w której podział wydatków jest dokonany ze względu na uzyskane produkty (ang. outputs) lub rezultaty (ang. outcomes).Podobne stanowisko prezentuje również T. Lubińska [2012, s. 25], twierdząc, że pojęcie budżetu państwa w sensie definicyjnym trudno utożsamiać z budżetem zadaniowym. Zdaniem prof. Lubińskiej budżet zadaniowy, rozumiany jako tzw. budżet efektów uzyskiwanych ze środków publicznych, odnosi się stricte do wydatków budżetu państwa. Jej zdaniem chodzi o wydatki przeznaczone na odpowiednie zadania publiczne (w tym również na zadanie gromadzenia dochodów budżetu państwa i zadanie zarządzania długiem Skarbu Państwa). W takim sensie budżet w układzie zadaniowym definiuje również W. Misiąg [2011]. Według zaproponowanej przez niego definicji jest to „plan finansowo-rzeczowy, w którym plan działań jest przedstawiony w postaci zestawu zadań, dla każdego zadania określono: jednostkę odpowiedzialną za wykonanie zadania, dla zadań o charakterze projektu – termin wykonania, mierniki wykonania zadania, nakłady przyznane na realizację zadania, przy czym miernikami (albo wskaźnikami) wykonania zadania są ściśle zdefiniowane wielkości, których osiągnięcie będzie uznawane za wykonanie zadania”.

Na podstawie zaprezentowanych definicji oraz poglądów doktryny, budżet w układzie zadaniowym (tj. w ujęciu ekonomicznym) będziemy definiować jako sporządzany na okres jednego roku plan finansowo-rzeczowy wydatków budżetu państwa przeznaczonych na realizację zadań publicznych, w którym wydatki są prezentowane na podstawie klasyfikacji funkcjonalnej, natomiast do pomiaru uzyskanych rezultatów stosuje się cele i mierniki.

Odnosząc zaproponowane powyżej definicje budżetu zadaniowego (w ujęciu prawnym i w ujęciu ekonomicznym) do rozwiązań zastosowanych w obu omawianych krajach, należy stwierdzić, że we Francji budżet zadaniowy ma charakter instytucji prawnej8 sporządzanych odrębnie dla każdej funkcji. Spójne z tak rozumianym budżetem zadaniowym (w sensie prawnym) pozostają ustawy o programowaniu finansów publicznych (fr. loi de programmation des finances publiques), które – choć nie mają mocy wiążącej – dostarczając istotnych informacji na temat planowanych wydatków w dłuższym horyzoncie czasowym – stanowią ważne uzupełnienie budżetu zadaniowego w sensie prawnym i wraz z rocznymi planami rezultatów tworzą francuski system planowania (programowania) zadaniowego w sektorze finansów publicznych.

W Polsce, w obowiązującym porządku prawnym charakter aktu upoważniającego do pobierania dochodów i dokonywania wydatków ma jedynie tzw. budżet tradycyjny, co wynika z przepisów u.f.p. (art. 116 ust. 2). Zatem budżetu państwa w układzie zadaniowym nie można traktować jako instytucji prawnej. Nie ma natomiast przeszkód, by uznać, że realizowana w Polsce koncepcja jest zgodna z pojęciem budżetu jako planu finansowo-rzeczowego odnoszącego się do budżetu jako kategorii ekonomicznej.

Jak dotąd, w polskiej doktrynie nie zostało jednak ustalone, co składa się na tę koncepcję. Zgodnie z definicją M. Postuły i P. Perczyńskigo [2009, s. 17] za „budżet zadaniowy w Polsce można uznać skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne lata państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14 u.f.p., sporządzany w układzie zadaniowym, o którym mowa w art. 142 pkt 11 u.f.p.”. Natomiast w nowszych publikacjach tych autorów brak już takich definicji. Podobnie w nocie budżetowej na 2012 r.11 zawarto definicję budżetu zadaniowego jako skonsolidowanego planu wydatków, o którym mowa w art. 142 pkt 11 u.f.p., w nocie budżetowej na 2013 r.12 zaś takiej definicji już nie zamieszczono. W świetle poczynionych wyżej uwag na temat budżetu w układzie zadaniowym należy stwierdzić, że skonsolidowany plan wydatków w horyzoncie trzyletnim ma zbyt szeroki zakres przedmiotowy (obejmuje nie tylko wydatki j.s.f.p. rozliczających się z budżetem państwa zarówno metodą brutto, jak i metodą netto) oraz zbyt długi horyzont czasowy (przekraczający okres jednego roku), by można go było uznać za zgodny z przyjętą wyżej definicją budżetu w układzie zadaniowym.

W. Misiąg, proponując zacytowaną wyżej definicję budżetu w układzie zadaniowym jako planu finansowo-rzeczowego o określonych cechach, zaznacza jednocześnie, że za formalną definicję budżetu zadaniowego w Polsce można uznać zamieszczone w art. 2 pkt 3 u.f.p. wyjaśnienie pojęcia układu zadaniowego, które oznacza „zestawienie odpowiednio wydatków budżetu państwa lub kosztów j.s.f.p. sporządzone według funkcji państwa (oznaczających poszczególne obszary działań państwa), zadań budżetowych (grupujących wydatki według celów), podzadań budżetowych (grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione), wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów”. Z przytoczonej definicji układu zadaniowego wynika, że składa się on z dwóch podstawowych elementów: klasyfikacji funkcjonalnej (zadaniowej), tj. funkcji, zadań i podzadań, oraz tzw. części sprawnościowej, tj. celów i mierników. Nie ulega wątpliwości, że układ zadaniowy jest immanentną cechą budżetu zadaniowego zarówno w ujęciu prawnym, jak i ekonomicznym. Zgodnie z przepisami u.f.p. układ zadaniowy jest podstawą opracowywania powiązanych ze sobą pięciu instytucji:

Ponadto w każdym uzasadnieniu do ustawy budżetowej wydanej, jak dotąd, na podstawie obowiązującej u.f.p. zamieszczono zestawienie wydatków budżetu państwa w układzie zadaniowym: w uzasadnieniu na 2011 r. i 2012 r. zatytułowane: Budżet państwa w układzie zadaniowym na rok 2011 (2012), natomiast w uzasadnieniu na 2013 r.: ustawa budżetowa na 2013 r. w układzie zadań państwa wraz z celami i miernikami (w tym wypadku dodatkowo dokonano powiązania klasyfikacji zadaniowej z klasyfikacją tradycyjną). Wykorzystanie do konstrukcji tych planów finansowo-rzeczowych układu zadaniowego, ich zakres przedmiotowy (j.s.f.p. rozliczające się metodą netto) oraz horyzont czasowy (okres jednego roku) pozwalają uznać te plany za budżet w układzie zadaniowym (tj. w ujęciu ekonomicznym). Co ciekawe, obowiązek opracowywania tak rozumianego budżetu w układzie zadaniowym nie wynika z żadnego przepisu u.f.p. Można natomiast uznać, że jest on opracowywany m.in. w celu spełniania obowiązku wynikającego dla Rady Ministrów z art. 182 ust. 5 u.f.p., tj. przedstawienia Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli, wraz z rocznym sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej, informacji o wykonaniu wydatków w układzie zadaniowym.

Budżet państwa w układzie zadaniowym oraz pozostałe pięć instytucji – których obowiązek opracowywania wynika z u.f.p. – opierających się w swojej konstrukcji na układzie zadaniowym (choć w niektórych przypadkach jedynie częściowo, gdyż np. WPFP obejmuje tylko poziom funkcji, na którym są opracowywane cele i mierniki), składają się na polski system (planowania) programowania zadaniowego w sektorze finansów publicznych, którego celem jest zgromadzenie informacji na temat rezultatów realizacji zadań publicznych i przeznaczanych na nie przez j.s.f.p. środków publicznych. Trudno natomiast system ten uznać za budżet zadaniowy, chyba że w bardzo szerokim znaczeniu tego słowa, jako całokształt informacji o rezultatach realizacji zadań publicznych. Takie rozumienie budżetu zadaniowego nie jest natomiast zgodne z rozumieniem budżetu zadaniowego w ujęciu prawnym ani w ujęciu ekonomicznym.

Niejednokrotnie za synonim budżetu zadaniowego uznaje się budżetowanie zadaniowe (ang. performance budgeting). Budżetowanie to proces obejmujący planowanie, wykonywanie i kontrolę budżetu. Może mieć zatem charakter tradycyjny lub zadaniowy. Zgodnie z definicją OECD za budżetowanie zadaniowe należy uznać „metodę zarządzania środkami publicznymi, polegającą na ustanawianiu dla zadań celów i mierników, przyznaniu menedżerom publicznym autonomii w osiąganiu zaplanowanych rezultatów, które są na bieżąco monitorowane i raportowane, informacje te zaś są wykorzystywane w procesie podejmowania decyzji o finansowaniu, planowaniu oraz nagradzaniu i karaniu w zależności od efektów” [OECD, 2005b, s. 59]. Definicja zaproponowana przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy jest jeszcze szersza. Zgodnie z nią pod pojęciem budżetowania zadaniowego należy rozumieć „wszelkie mechanizmy i procesy stosowane w sektorze finansów publicznych, których celem jest wzmocnienie związków między zasobami a efektami (produktami lub rezultatami), przez systematyczne wykorzystanie informacji o efektach, w celu poprawy efektywności i skuteczności wydatkowania środków publicznych” [Robinson (red.), 2007, s. 48]. Za definicję budżetowania zadaniowego należy uznać również definicję budżetu zadaniowego zaproponowaną przez T. Lubińską [2007, s. 9], według której jest to „zarządzanie środkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych rezultatów (realizacji zadań), mierzonych za pomocą ustalonego systemu mierników (tzw. zarządzanie przez cele)”.

Budżetowanie zadaniowe jako metoda planowania, wykonywania i kontroli budżetu zadaniowego w sensie prawnym może być stosowane jedynie w krajach, w których budżet zadaniowy zastąpił budżet tradycyjny. Taka sytuacja ma miejsce we Francji, a zatem nie ulega wątpliwości, że w przypadku tego kraju budżet zadaniowy jest opracowywany, wykonywany i kontrolowany przy wykorzystaniu metody budżetowania zadaniowego. Bardziej skomplikowana sytuacja ma miejsce w Polsce, gdzie moc wiążącą nadal posiada wyłącznie budżet tradycyjny, który stanowi podstawę zarówno dokonywania wydatków, jak i ich kontroli. W Polsce budżet w układzie zadaniowym (jako kategoria ekonomiczna), zamieszczany w uzasadnieniu do ustawy budżetowej, ma charakter jedynie dodatkowy (informacyjny). Z tego powodu nie można uznać, by budżet w ujęciu prawnym (a zatem budżet tradycyjny) był opracowywany, wykonywany i kontrolowany przy wykorzystaniu metody budżetowania zadaniowego, bowiem w tym celu stosuje się tradycyjną metodę budżetowania. Jednak przy przyjęciu szerokiej definicji budżetowania zadaniowego, zaproponowanej m.in. przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, można uznać, że do opracowywania w Polsce budżetu w układzie zadaniowym (jako kategorii ekonomicznej) ma zastosowanie metoda budżetowania zadaniowego. Konkludując, należy zatem stwierdzić, że w Polsce (inaczej niż we Francji, gdzie stosowana jest wyłącznie metoda budżetowania zadaniowego) są stosowane równolegle dwie metody budżetowania: tradycyjna i zadaniowa.

Budżet zadaniowy jest jedną z metod programowania budżetowego. Stopniowe zastępowanie dotychczas stosowanego terminu planowanie budżetowe (fr. plannification budgétaire) terminem programowanie budżetowe (fr. programmation budgétaire) jest następstwem przenoszenia do sektora publicznego metod nowoczesnego planowania wydatków publicznych opierających się na mierzeniu efektów [Guziejewska, 2010, s. 107]. Co prawda planowanie i programowanie można określić wspólnym terminem projektowanie, które jest immanentną cechą każdego budżetu, bez względu na technikę zastosowaną przy szacowaniu jego wielkości liczbowych [Tyniewicki, 2007, s. 356]. Jednak takie rozróżnienie nabiera szczególnego znaczenia w Polsce w kontekście podejmowania decyzji budżetowych, których skutki przekraczają okres jednego roku13, gdyż termin programowanie wieloletnie pozwala, przynajmniej częściowo, uniknąć konotacji z planami wieloletnimi z ustroju socjalistycznego i wspomnieniem planowania centralnego [Ruśkowski, 2011b, s. 196]. Stosowanie terminu „programowanie” pozwala podkreślić fakt, że wykorzystywane są nowoczesne metody zarządzania zaczerpnięte z sektora prywatnego, które do tej pory nie były stosowane w sektorze publicznym.

Kluczowymi elementami budżetu zadaniowego jest klasyfikacja zadaniowa oraz tzw. część sprawnościowa (tj. cele i mierniki). Klasyfikacja zadaniowa stosowana we Francji składa się z funkcji (fr. missions) i zadań (fr. programmes), układ wykonawczy zaś stanowią podzadania (fr. budgets opérationnels de programme) i działania (fr. unités opérationnelles). W Polsce budżet w układzie zadaniowym na 2013 r. składa się również z funkcji i zadań, układ wykonawczy zaś stanowią pod­zadania i działania (wcześniej podzadania traktowano jako szczebel klasyfikacji zadaniowej zamieszczany w budżecie, a układ wykonawczy składał się jedynie z działań). Tłumacząc terminy opisujące poszczególne szczeble francuskiej klasyfikacji funkcjonalnej, posłużono się terminologią polskiego budżetu w układzie zadaniowym. Takiego wyboru tłumaczeniowego dokonano ze względu na fakt, że polska klasyfikacja zadaniowa wydatków przynajmniej formalnie została ukształtowana na podstawie modelu francuskiego14). Taki wybór tłumaczeniowy jest również uzasadniony zachowaniem jednoznaczności i spójności logicznej porównywanych porządków prawnych.

1.2. Budżet zadaniowy instrumentem nowego zarządzania publicznego

Budżet zadaniowy jest jednym z instrumentów kompleksowej koncepcji transformacji i unowocześniania administracji publicznej, jaką jest nowe zarządzanie publiczne (ang. New Public Management, NPM). Terminem tym zaczęto się posługiwać w celu odróżnienia nowych metod od dotychczas stosowanych praktyk. Natomiast te zmiany, które dotyczą finansów publicznych, zaczęto określać mianem nowego zarządzania finansami publicznymi. Instrumenty NPM nie są niezależne od siebie, wręcz przeciwnie, wzajemnie się uzupełniają i umożliwiają poprawną realizację. Aby zatem budżet zadaniowy był skutecznym narzędziem racjonalizacji wydatków publicznych, powinien być wdrażany równolegle z innymi narzędziami NPM.

Stosowanie tych instrumentów rozpoczęło się w krajach anglosaskich na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, niemal jednocześnie w Wielkiej Brytanii i w Stanach Zjednoczonych. Obecnie NPM jest wykorzystywane na całym świcie.

Inspiracją reform stały się mechanizmy wolnorynkowe oraz metody, techniki i rozwiązania instytucjonalne stosowane w sektorze prywatnym [Lubińska, 2010, s. 126]. Na etapie konceptualizacji NPM niezbędne stało się dostosowanie tych rozwiązań do specyfiki sektora publicznego. Powody trudności w stosowaniu instrumentów NPM zaczerpniętych z sektora prywatnego wyjaśnia tzw. teoria wyboru publicznego16. Problemy te wynikają z faktu, że sektor prywatny i publiczny realizują odmienne cele. Przedsiębiorstwa są nastawione na osiąganie zysku, natomiast państwo na realizację usług publicznych. Zatem pożądanym rezultatem działalności zarówno na szczeblu państwa, jak i samorządu terytorialnego jest efektywność i skuteczność realizacji usług publicznych. W sektorze prywatnym gospodarka rynkowa, dzięki systemowi ocen w procesie produkcji dóbr prywatnych, jest w stanie osiągnąć efektywną alokację zasobów [Stiglitz, 2004, s. 184–185]. Dzięki niewidzialnej ręce konkurencji [Smith, 2008] utrzymują się na rynku jedynie producenci w efektywny sposób wytwarzający swoje dobra, których jakość i cena są w stanie przekonać potencjalnych klientów do zakupów danych towarów, a zatem utrzymują się tylko przedsiębiorstwa, które przynoszą zysk. Z oczywistych względów do oceny funkcjonowania państwa nie można zastosować kryterium zysku, konieczne zatem staje się zastosowanie innych kryteriów. W tym celu są wykorzystywane różnego rodzaju mierniki wykonania zadań oraz sprawnie funkcjonujące formy kontroli uzyskiwanych rezultatów [Malinowska-Misiąg, Misiąg, Tomalak, 2007, s. 8–10]. Wybór takich mierników, które by w satysfakcjonującym stopniu mierzyły efekty działalności sektora publicznego, napotyka jednak trudności. Zadowalający poziom pomiaru rezultatów najtrudniej jest uzyskać w dziedzinach o charakterze typowo władczym (taki charakter mają m.in. uprawnienia związane z wymiarem sprawiedliwości, nadzorem i kontrolą), w których realizowane zadania nie mają charakteru typowych usług.

Logiczną konsekwencją wprowadzenia do sektora publicznego rozwiązań wykorzystywanych dotąd jedynie w zarządzaniu przedsiębiorstwem jest częściowe przejęcie związanej z nimi terminologii. We Francji już od dawna mówi się o menedżerach publicznych, programowaniu wieloletnim oraz odpowiedzialności za jakość świadczonych usług (odpowiedzialności zarządczej), nazywanej przez niektórych autorów rozliczalnością [Zawicki, 2011, s. 72]. Nie są to słowa, które w naturalny, niebudzący wątpliwości sposób są akceptowane w terminologii prawa finansów publicznych. Wdrożenie omawianych reform wymaga czasu, który jest potrzebny do przyjęcia samej koncepcji NPM, a także na wykształcenie się w danym języku i zaakceptowanie terminologii opisującej te przemiany.

Omówimy teraz elementy NPM, które bezpośrednio lub pośrednio wspierają budżet zadaniowy: koncepcja rezultatu (metoda zarządzanie przez cele) i wspierające instrumenty, wydłużenie horyzontu planowania, memoriałowa metoda księgowania oraz zaostrzenie wymogów dotyczących sprawozdań finansowych.

Stosowanie NPM oznacza przyjęcie nowej postawy intelektualnej, która polega na zmianie sposobu myślenia o środkach publicznych. W tradycyjnym, starym zarządzaniu publicznym(ang. old public management) nacisk jest położony na same nakłady (ang. inputs), inaczej niż w NPM, gdzie istotne są rezultaty (ang. outputs i outcomes) uzyskane w wyniku wykorzystania posiadanych zasobów (finansowych i ludzkich). Pod pojęciem rezultatów należy rozumieć usługi publiczne wykonywane przez jednostki administracji publicznej traktowane jako dostawcy tych usług. Zadaniem administracji jest stałe monitorowanie i poprawa jakości świadczonych usług oraz dostosowanie ich do zmieniających się potrzeb klientów [Strąk, 2010, s. 115]. NPM zakłada zatem nie tylko kontrolę procedur i reguł związanych z wydatkowaniem pieniędzy, ale przede wszystkim kontrolę rezultatów [Van Helden, 2000, s. 84]. Obywateli natomiast traktuje się nie jako petentów, ale klientów, wobec których państwo ma obowiązek dostarczenia usług przewidzianych przepisami prawa [Podstawka (red.), 2010, s. 135].

W celu poprawy jakości usług publicznych, a także efektywnego wykorzystania (zawsze ograniczonych) środków publicznych NPM posługuje się wieloma instrumentami.

Po pierwsze, wykorzystywane są ilościowe i jakościowe metody pomiarów działalności administracji publicznej (różnego rodzaju mierniki). Najczęściej przedmiotem badania są usługi publiczne (np. oświata, ochrona środowiska, transport), których działalność jest oceniana na podstawie kryteriów: gospodarności, skuteczności, dostępności, wysokości kosztów jednostkowych i kosztów ogólnych oraz sprawności organizacyjnej dotyczącej ściągalności podatków, terminowości realizacji zadań, adekwatności kwalifikacji pracowników, skuteczności w ubieganiu się o pozabudżetowe środki finansowe, umiejętności planowania wieloletniego. Na podstawie precyzyjnych i jednoznacznych informacji uzyskanych w wyniku dokonanych pomiarów możliwe jest wyznaczanie celów na przyszłość, których realizacja jest weryfikowana w drodze kolejnych pomiarów [Zawicki, 2011, s. 72]. Takie działania są podejmowane w celu spełnienia tzw. zasady 3E (ang. Economy, Efficiency and Effectiveness), która opiera się na wydatkowaniu środków publicznych przy zastosowaniu kryteriów efektywności, skuteczności i oszczędności17.

Po drugie, podnoszenie jakości usług publicznych odbywa się przez zwiększenie autonomii pracowników administracji publicznej w podejmowaniu decyzji, która ma się przyczynić do uzyskania zaplanowanych rezultatów. NPM zakłada zatem stopniowe przejście od zbiurokratyzowanego modelu administrowania na rzecz menedżerskiego zarządzania środkami publicznymi [Podstawka (red.), 2010, s. 135]. Tym zmianom towarzyszy wprowadzenie systemów motywujących do większych wysiłków w celu realizacji ustalonych celów. Polegają one na uzależnieniu części wynagrodzenia pracowników od efektów ich pracy. W NPM wprowadza się zatem nowe mechanizmy rozliczania menedżerów publicznych na wzór rozwiązań stosowanych w sektorze prywatnym. Co więcej, jawność przejrzystej informacji na temat rzeczywistych efektów ich pracy ma na celu wprowadzenie relacji rozliczalności także między podmiotami odpowiedzialnymi za usługi publiczne a obywatelami. W tradycyjnym modelu odpowiedzialność przed obywatelami ponoszą jedynie politycy ([Zawicki, 2011, s. 7], za: [Ormond, Löffler, 2006, s. 7–8]).

Po trzecie, skuteczność i efektywność wydatkowania środków publicznych jest realizowana przez stosowanie zasad gry wolnorynkowej (mechanizmów konkurencji) w wyniku kontraktowania usług publicznych (ang. outsourcing), których wykonanie może być powierzone zarówno jednostkom sektora publicznego, jak i prywatnego [Strąk, 2010, s. 115]. Stosowanie outsourcingu jest możliwe w wybranych dziedzinach działalności państwa, która nie polega na realizowaniu jego władczych uprawnień (nie może zatem dotyczyć np. wymiaru sprawiedliwości). Do podjęcia decyzji o zleceniu wykonania usługi publicznej podmiotowi prywatnemu niezbędne jest uzyskanie informacji o jakości i koszcie realizacji tej usługi przez państwo i ich porównanie.

Metoda zarządzania przez cele powinna być stosowana w horyzoncie przekraczającym jeden rok. Wydłużenie horyzontu planowania (programowania) realizacji zadań państwa jest warunkiem umożliwiającym ustanawianie priorytetów, które są następnie przekładane na bardziej szczegółowe cele realizowane w poszczególnych latach.

Zmianom zachodzącym w zasadach wydatkowania środków w sektorze publicznym towarzyszy również upodobnienie metod księgowania dochodów i wydatków do stosowanych w sektorze prywatnym. Do tej pory dominujące ujęcie kasowe zostaje bądź zastępowane, bądź wzbogacane ujęciem memoriałowym, które umożliwia obliczenie pełnego kosztu poszczególnych zadań państwa mimo realizacji znacznej ich części w perspektywie rocznej.

Na wzór rozwiązań stosowanych w przedsiębiorstwach prywatnych NPM wprowadza również zmiany polegające na zatwierdzaniu sprawozdań finansowych pod względem ich zgodności z obowiązującymi normami księgowymi. W sektorze publicznym oceny tej dokonują najwyższe organy kontroli.

1.3. Budżet tradycyjny a budżet zadaniowy

Najważniejsze różnice między budżetem tradycyjnym a budżetem zadaniowym dotyczą klasyfikacji wydatków i wynikającej z niej przejrzystości (transparentności) przeznaczenia środków publicznych, metody planowania wydatków, horyzontu planowania oraz poziomu elastyczności wydatkowania środków budżetowych.

Budżet w układzie tradycyjnym (ang. line-item budget) jest również nazywany budżetem pozycji budżetowych lub budżetem w układzie klasyfikacji budżetowej ze względu na fakt, że jest opracowywany w formie tabel ujmujących pozycje dochodów i wydatków (w różnym stopniu szczegółowości), zgodnie z klasyfikacją budżetową [Owsiak (red.), 2002, s. 85]. Pomiar rezultatów na podstawie klasyfikacji tradycyjnej byłby zadaniem niezwykle trudnym, a często wręcz niemożliwym. Wynika to z faktu, że budżet tradycyjny opiera się na tzw. klasyfikacji administracyjnej, w której określenie przeznaczenia środków publicznych następuje przede wszystkim przez wskazanie osoby lub organu, którym są przyznawane określone środki budżetowe. Dodatkowym (uszczegóławiającym) kryterium podziału wydatków jest wskazanie ich natury ekonomicznej (tzw. klasyfikacja ekonomiczna) [Chevauchez, 2006, s. 18]. W Polsce obowiązująca klasyfikacja budżetowa składa się z części, działów i rozdziałów, układ wykonawczy budżetu zaś jest również opracowywany w układzie paragrafów. Struktura wydatków w budżecie tradycyjnym ma charakter niejednorodny. O ile działy mają charakter przedmiotowy, o tyle zarówno części, jak i rozdziały mają charakter przedmiotowo-podmiotowy, co uniemożliwia odróżnienie realizowanego zadania publicznego od podmiotu, który ma realizować zadanie.

Inne możliwości stwarza klasyfikacja stosowana w budżecie zadaniowym, tzw. klasyfikacja funkcjonalna (zadaniowa), w której podział wydatków jest dokonywany wyłącznie przy wykorzystaniu kryterium przedmiotowego, a zatem planowanie dotyczy rodzaju, ilości i jakości usług publicznych [Będzieszak, 2007, s. 165]. Również w budżecie zadaniowym uszczegółowiającym kryterium wydatków jest klasyfikacja ekonomiczna.