Metodyka ćwiczeń podsystemu niemilitarnego w systemie obronnym RP ebook

WSTĘP

Dzięki możliwości uczestniczenia w różnego typu ćwiczeniach obronnych, międzynarodowych, krajowych, działowych, wojewódzkich i na niższych szczeblach, a także dzięki kontaktom z pracownikami komórek organizacyjnych prowadzących sprawy obronne w urzędach administracji rządowej i samorządowej, w tym wydatnej współpracy z właściwymi departamentami (biurami) w ministerstwach, wydziałami bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego w urzędach wojewódzkich oraz komórkami organizacyjnymi ds. obronnych w starostwach powiatowych i urzędach gmin, dostrzegliśmy pilną potrzebę przygotowania i opublikowania poradnika metodycznego dotyczącego organizacji ćwiczeń obronnych w podsystemie niemilitarnym. Stało się to możliwe przy wsparciu Wydawnictwa Towarzystwa Wiedzy Obronnej w 2006 r. Kolejne jednak nowelizacje ustaw i rozporządzeń w dziedzinie obronnej, w tym szkolenia obronnego, oraz postęp dydaktyki w tym zakresie, a także oczekiwania praktyków zachęciły autorów do aktualizacji liczącego już 18 lat wydania i przedstawienia nowej edycji dzieła pt.: „Metodyka ćwiczeń podsystemu niemilitarnego w systemie obronnym RP. Teoria i praktyka”.

Celem niniejszego opracowania jest scharakteryzowanie uwarunkowań i założeń teoretycznych i metodycznych oraz przedstawienie projektu poradnika dotyczącego planowania i organizowania ćwiczeń obronnych podsystemu niemilitarnego1 – w świetle najnowszych zmian prawnych i osiągnięć praktyki, nauki i dydaktyki szkolenia obronnego.

Dla realizacji celu głównego wyodrębniono cele szczegółowe, którym nadano następującą treść:

cel teoretyczny: scharakteryzowanie uwarunkowań prawnych, organizacyjnych oraz podstaw metodycznych planowania i organizacji ćwiczeń obronnych podsystemu niemilitarnego w systemie obronnym RP;cel praktyczny: opracowanie poradnika metodycznego dotyczącego przygotowania i prowadzenia ćwiczeń obronnych podsystemu niemilitarnego w systemie obronnym RP – praktycznej formy realizacji szkolenia obronnego.

Wiedza naukowa i doświadczenie praktyczne członków zespołu autorskiego pozwoliły na dokonanie krytycznej oceny dotychczasowego stanu wiedzy merytorycznej i metodycznej w dziedzinie przygotowania i prowadzenia ćwiczeń obronnych w podsystemie niemilitarnym – zasadniczej części procesu szkolenia obronnego w państwie.

Doświadczenia z ubiegłego wieku dowodzą, że główny wysiłek ćwiczeń obronnych, zwanych ćwiczeniami w obronie cywilnej, dotyczył problematyki:

przygotowania administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz pracowników aparatu wykonawczego do kierowania obroną cywilną i wykonywania określonych dla nich zadań w okresie pokoju; podwyższania gotowości obronnej państwa, co wiązało się z ochroną ludności, zakładów pracy, urządzeń użyteczności publicznej oraz ratowaniem dóbr kultury w czasie wojny;przygotowania formacji obrony cywilnej do wykonywania zadań przewidzianych dla nich w planach obrony cywilnej na czas wojny oraz doraźnego działania w sytuacji nadzwyczajnych zagrożeń w czasie pokoju;przygotowania ludności do powszechnej samoobrony.

Ograniczenie szkolenia obronnego, a tym samym ćwiczeń obronnych, głównie do problematyki obrony cywilnej, a więc na rzecz przygotowania kadr do wykonywania zadań OC2 było znacznym zawężeniem problematyki obronnej, której treści uwzględniano w trakcie ćwiczeń podsystemu niemilitarnego. Jest to o tyle znamienne zjawisko, że w owym czasie zadania obronne części cywilnej systemu obronnego państwa nie dotyczyły wyłącznie spraw obrony cywilnej, lecz obejmowały szerokie spektrum działań przewidywanych do realizacji w poszczególnych resortach, województwach i gminach, w gospodarce narodowej, a także przez tzw. organizacje polityczne i społeczne (inaczej – ogniwa polityczno-społeczne), które często nie były związane z obroną cywilną i nie miały z nią nic wspólnego. Były to m.in. zadania związane z rozwijaniem systemu kierowania państwem w czasie wojny, zaspokajaniem potrzeb sił zbrojnych, obroną terytorium kraju, tworzeniem i utrzymywaniem rezerw państwowych3, mobilizacją państwa, podwyższaniem gotowości obronnej i wiele innych.

Przełomową zmianą w polskim porządku prawnym, tworzonym na potrzeby obronności, była podjęta w 2002 r. decyzja polityczna o przeniesieniu dużej części dotychczasowych kompetencji Komitetu Obrony Kraju do Rady Ministrów. Rada Ministrów otrzymała wówczas zadanie „[…] zapewnienia funkcjonowania systemu szkolenia obronnego w państwie”4. Do zadania tego dołączono obowiązek uregulowania tej problematyki w drodze rozporządzenia, w tym do określenia podmiotów objętych szkoleniem obronnym, zadań w zakresie planowania i realizacji tego szkolenia, a także określenia, do których organów państwa należy realizacja tych zadań.

W tym czasie niektóre ustalenia dotyczące szkolenia obronnego, w tym ćwiczeń, można było znaleźć w różnych aktach prawnych (przyjętych wcześniej). Dotyczyły one przede wszystkim:

zatwierdzania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Rady Ministrów, planów krajowych ćwiczeń systemu obronnego i kierowania ich przebiegiem5;organizowania przez ministrów i wojewodów zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (w tym przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym)6;organizowania przez wojewodę edukacji społeczeństwa dotyczącej przygotowania obronnego oraz prowadzenie szkoleń i ćwiczeń obronnych w ramach kierowania przez niego sprawami obronności w województwie7;programowania przez Ministra Obrony Narodowej szkolenia ogólnoobronnego oraz organizowania ogólnokrajowych i regionalnych gier i ćwiczeń regionalnych8, a także planowania uczestnictwa organów administracji państwowej, instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, podmiotów gospodarczych i innych podmiotów w grach i ćwiczeniach ogólnoobronnych oraz ćwiczeniach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;ustalenia:sposobu szkolenia stanów osobowych jednostek organizacyjnych przewidzianych do militaryzacji9,sposobu szkolenia w zakresie problematyki szczególnej ochrony obiektów10, sposobu szkolenia w ramach przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym11,miejsca szkolenia obronnego w planowaniu obronnym12.

Całościowo problematykę ćwiczeń obronnych uregulowano po raz pierwszy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie szkolenia obronnego13. Zgodnie z delegacją ustawową, w rozporządzeniu określono organizację szkolenia obronnego w państwie, wykaz stanowisk, których zajmowanie wymaga uczestniczenia w szkoleniu obronnym, oraz innych funkcji występujących w państwie, których pełnienie umożliwia uczestniczenie w takim szkoleniu. Określono także szczegółowe zadania obejmujące proces planowania szkolenia obronnego oraz jego realizację, jak też wskazano sposób udziału poszczególnych organów państwa w tym procesie.

Rozporządzenie to znacząco rozszerzyło problematykę szkolenia, a w konsekwencji ćwiczeń obronnych. W ślad za tym pojawiło się wiele wyzwań natury merytorycznej, organizacyjnej i metodycznej, którym sprostanie mogło zapewnić najlepsze przygotowanie podsystemu niemilitarnego do realizacji zadań obronnych w czasie pokoju, kryzysu i wojny.

Ważne było przede wszystkim właściwe zrozumienie pojęcia, istoty i zakresu zadań obronnych realizowanych przez podsystem niemilitarny systemu obronnego RP. Zadania te bowiem obejmowały nie tylko przedsięwzięcia z zakresu obrony cywilnej oraz przedsięwzięcia realizowane na rzecz sił zbrojnych własnych i sojuszniczych (HNS). Dotyczyły także m.in.: uruchamiania wybranych elementów systemu obronnego państwa (SOP); reagowania na zaistniałe zagrożenia (reagowanie na kryzysy polityczno-militarne), usuwania skutków zagrożeń, podwyższania i obniżania gotowości obronnej państwa; współpracy cywilno-wojskowej; mobilizacji państwa; ochrony obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa; ochrony ludności w czasie wojny; ochrony dóbr kultury; misji w ramach NATO, Unii Europejskiej i Organizacji Narodów Zjednoczonych; dyplomacji; rozwijania stanowisk kierowania; militaryzacji; polityki informacyjnej; działania wywiadu i kontrwywiadu; funkcjonowania państwa w czasie obowiązywania stanów nadzwyczajnych (wyjątkowego, a przede wszystkim wojennego); przygotowania mobilizacji gospodarki; uruchamiania rezerw państwowych; obrony przed bronią masowego rażenia; weryfikacji i aktualizacji planów obronnych.

Złożony charakter zadań obronnych podsystemu niemilitarnego dostrzeżono wówczas jako wyznacznik treści szkolenia obronnego, w tym ćwiczeń obronnych. Co za tym idzie, dotychczasowe rozwiązania metodyczne, instrukcje i poradniki dotyczące przygotowania i prowadzenia ćwiczeń w niemilitarnej części SOP stały się co najmniej nieaktualne. Na podstawie ćwiczeń, które się odbyły w ostatnich latach, zauważono, że ich organizacja odbywała się albo na zasadzie wykorzystywania odpowiednich materiałów przygotowywanych w Siłach Zbrojnych RP lub doświadczenia posiadanego przez członków zespołów autorskich, którzy wykorzystywali instrukcje stosowane w obronie cywilnej i pełnili w przeszłości zawodową służbę wojskową. Coraz częściej jednak organizacja ćwiczeń obronnych przypadała w udziale osobom, które takich umiejętności i doświadczenia nie posiadały.

W wyniku dokonania analizy i oceny treści dotychczasowych ćwiczeń autorzy monografii wydanej w 2006 r. zauważyli, że:

większość ćwiczeń w podsystemie niemilitarnym, zwanych obronnymi, dotyczyła nadal problematyki ochrony ludności, a przede wszystkim ratownictwa, lecz często bez związku z warunkami zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści lub wojny14;ćwiczenia organizowane przez jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej z udziałem podmiotów cywilnych rozszerzały zakres problematyki zadań obronnych sektora niemilitarnego15;brak było w tym czasie stosownego poradnika metodycznego dotyczącego przygotowania i prowadzenia ćwiczeń obronnych w podsystemie niemilitarnym; wykorzystywano wówczas poradniki wojskowe, co nie zawsze przynosiło wymierne korzyści oraz powodowało problemy natury merytorycznej i organizacyjnej;przestarzałe opracowania metodyczne dotyczące szkolenia w obronie cywilnej nie odpowiadały współczesnym wymaganiom wynikającym z natury zadań obronnych i organizacji podsystemu niemilitarnego;korzystając z dorobku poradników metodycznych z dziedziny szkolenia w obronie cywilnej, w Siłach Zbrojnych RP oraz z dorobku teoretycznego Akademii Obrony Narodowej, przygotowano stosowną metodykę oraz instrukcję przygotowania i prowadzenia ćwiczeń obronnych w podsystemie niemilitarnym systemu obronnego RP.

Rozporządzenie w sprawie szkolenia obronnego z 2004 r. ulegało nieznacznym modyfikacjom na mocy rozporządzeń zmieniających. Dotyczyło to finansowania szkoleń16 lub też kompetencji Prezesa Rady Ministrów i Ministra Obrony Narodowej w zakresie szkolenia, odpowiednio w formie ćwiczeń o zasięgu międzynarodowym i krajowym lub w formie ćwiczeń regionalnych (obejmujących obszar dwóch lub więcej województw) oraz wyższych kursów obronnych17. W 2015 r. Rada Ministrów uchyliła dotychczasowe akty w przedmiotowym zakresie i przyjęła nowe rozporządzenie18, które z kolei uchylono rozporządzeniem z 2021 r.19Poza zmianami natury semantycznej (np.: wyrażenie „zajęcia praktyczne” zastąpiono wyrażeniem „ćwiczenia”, a z kolei w miejsce „zajęć teoretycznych” wprowadzono „kursy obronne prowadzone w formie zajęć teoretycznych” oraz „wyższe kursy obronne obejmujące zajęcia teoretyczne i praktyczne”), inne miały charakter merytoryczny i dotyczyły precyzyjniejszego określenia (uszczegółowienia) istoty ćwiczeń lub kursów obronnych (była to nowa instytucja w tym rozporządzeniu), a także form ćwiczeń obronnych.

W myśl rozporządzenia z 2015 r. zajęcia praktyczne (ćwiczenia – od 2021 r.) prowadzono w formie20ćwiczeń obronnych (w szczególności międzynarodowych, krajowych, regionalnych, kompleksowych, centralnych, działowych, wojewódzkich, samorządowych ćwiczeń wojewódzkich, powiatowych, miejskich, gminnych), a także gier i treningów.

Z kolei według rozporządzenia z 2021 r. organizowano ćwiczenia21: międzynarodowe – służące doskonaleniu zasad współdziałania z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi; krajowe – służące zgrywaniu systemu obronnego państwa, w tym procedur kierowania obroną państwa oraz doskonaleniu współdziałania podmiotów wchodzących w skład systemu obronnego państwa; kompleksowe – służące zgrywaniu elementów systemu obronnego państwa oraz doskonaleniu współdziałania jednostek administracji publicznej różnych szczebli i przedsiębiorców w realizacji zadań obronnych; doskonalące – służące sprawdzeniu przyjętych rozwiązań w ramach przygotowań obronnych oraz doskonaleniu procedur kierowania ich wybranymi obszarami; gry decyzyjne – służące wypracowywaniu decyzji podczas wykonywania zadań obronnych; treningi – służące doskonaleniu praktycznych umiejętności pracowników w zakresie wykonywania zadań obronnych.

Według ustaleń z 2021 r., organizatorami ćwiczeń byli22: Prezes Rady Ministrów – w odniesieniu do ćwiczeń międzynarodowych; Prezes Rady Ministrów (za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej) – w odniesieniu do ćwiczeń krajowych; minister (w ramach kierowanego przez niego działu administracji rządowej) – w odniesieniu do ćwiczeń kompleksowych, doskonalących, gier decyzyjnych i treningów; osoby pełniące funkcje centralnych organów administracji rządowej, wskazani przez Prezesa Rady Ministrów lub ministra kierownicy jednostek organizacyjnych im podległych lub przez nich nadzorowanych, a także kierownicy jednostek organizacyjnych obsługujących Prezesa Rady Ministrów – w odniesieniu do ćwiczeń doskonalących, gier decyzyjnych i treningów; wojewoda – w odniesieniu do ćwiczeń kompleksowych, doskonalących, gier decyzyjnych i treningów; marszałek województwa, starosta, wójt, burmistrz i prezydent miasta – w odniesieniu do ćwiczeń doskonalących, gier decyzyjnych i treningów.

Rozporządzenie z 2021 r. zaledwie przez rok zapewniało, pośród wielu korzyści, dość przejrzysty podział szkolenia obronnego, poprawę organizacji, prowadzenia i ewaluacji ćwiczeń obronnych, a także spójności szkolenia teoretycznego i praktycznego oraz dostosowania treści przedmiotowego szkolenia do specyfiki i zakresu zadań obronnych wykonywanych przez dany podmiot (organ administracji publicznej lub przedsiębiorcę).

W 2022 r. jednak, w ślad za wchodzącą w życie nową ustawą obronną23, Rada Ministrów wydała kolejne rozporządzenie w przedmiotowej sprawie24. Pierwsza zmiana, w interesującym nas zakresie ćwiczeń, dotyczyła form ćwiczeń. Przyjęto bowiem, iż organizuje się następujące ćwiczenia25:

ćwiczenia kompleksowe – służące sprawdzeniu przygotowania elementów systemu obronnego państwa do wykonywania zadań obronnych, doskonaleniu procedur kierowania, a także zgrywaniu współdziałania jednostek administracji publicznej różnych szczebli i przedsiębiorców;ćwiczenia doskonalące – służące sprawdzeniu przyjętych rozwiązań w ramach przygotowań obronnych oraz doskonaleniu procedur kierowania wybranymi ich obszarami;gry decyzyjne – służące wypracowywaniu decyzji podczas wykonywania zadań obronnych;treningi – służące doskonaleniu praktycznych umiejętności pracowników w zakresie wykonywania zadań obronnych.

Organizatorami ćwiczeń – w myśl rozporządzenia z 2022 r. – są26: minister kierujący działem administracji rządowej – w odniesieniu do ćwiczeń kompleksowych, doskonalących, gier decyzyjnych i treningów; osoby pełniące funkcje centralnych organów administracji rządowej, wskazani przez Prezesa Rady Ministrów lub ministra, o którym była mowa wcześniej, kierownicy jednostek organizacyjnych im podległych lub przez nich nadzorowanych, a także kierownicy jednostek organizacyjnych obsługujących Prezesa Rady Ministrów – w odniesieniu do ćwiczeń doskonalących, gier decyzyjnych i treningów; wojewoda – w odniesieniu do ćwiczeń kompleksowych, doskonalących, gier decyzyjnych i treningów; marszałek województwa, starosta, wójt, burmistrz i prezydent miasta – w odniesieniu do ćwiczeń doskonalących, gier decyzyjnych i treningów.

Wiele nowych zmian w treści rozporządzenia z 2022 r., a także nabyte po 2006 r. doświadczenia oraz oczekiwania praktyków szkolenia obronnego skłoniły redaktora naukowego do wznowienia wydania i przedstawienia monografii ze zaktualizowaną treścią merytoryczną i metodyczną.

Pod koniec wprowadzenia do niniejszej monografii i poradnika metodycznego należy zaznaczyć, iż autorzy – mimo wejścia w życie rozporządzenia z 2022 r. – nie ograniczają się wyłącznie do ustaleń tego aktu wykonawczego. Dlatego też monografia i poradnik metodyczny są opracowaniami o charakterze teoretycznym i metodycznym w odniesieniu do całościowej wiedzy w przedmiotowym zakresie. Podział ćwiczeń, ich rodzaje, rozmach, typy, zasięg czy też wielkość zaangażowanych sił są określone według zasad typologii, umożliwiających grupowanie poszczególnych ćwiczeń według określonych typów, ich podobieństwa (pokrewieństwa odnośnie do określonego typu pewnych wspólnych cech lub grup cech).

W niniejszej monografii znajdują się zmienione i zaktualizowane opracowania zespołu autorskiego z 2006 r. Każdy z trzech autorów podjął i uzasadnił przedmiotową problematykę z punktu widzenia zagadnienia, które stanowiły część większej całości. Dlatego też w pracy występują nawiązania do podobnej lub pokrewnej problematyki, bez czego jednak wykład poczyniony przez poszczególnych autorów byłby niepełny i (lub) niewystarczająco uzasadniony. Takie podejście pozwala, by monografia miała cechy opracowania naukowego i jednocześnie zwartego merytorycznie poradnika dydaktycznego. Rolą praktyków jest, aby wybrać i dobrać niezbędne zagadnienia metodyczne i merytoryczne przydatne w praktycznej realizacji szkolenia obronnego, a zwłaszcza ćwiczeń obronnych. Teoretycy problemu zaś będą mogli odnieść się do przedstawionych zagadnień, podejmując się weryfikacji stawianych hipotez, a jednocześnie wykorzystać tę monografię w kształceniu przyszłych kadr w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności państwa.

Niniejsze opracowanie składa się ze wstępu, czterech rozdziałów, zakończenia, bibliografii i aneksu.

W czterech zasadniczych rozdziałach omówiono odpowiednio: rolę i zakres udziału podsystemu niemilitarnego systemu obronnego RP w realizacji zadań obronnych, podstawy prawne ćwiczeń obronnych w podsystemie niemilitarnym systemu obronnego RP oraz podstawy metodyczne ćwiczeń obronnych. W zakończeniu podsumowano wyniki pracy zespołu autorskiego, oceniono dobre i słabsze strony oraz wskazano potrzebę kontynuacji i jej kierunki.

Istotną rolę odgrywa aneks do monografii, który ma charakter poradnika opracowanego zgodnie z zasadami metodyki przygotowania i prowadzenia ćwiczeń. Składa się z dziesięciu zasadniczych rozdziałów omawiających problematykę: charakterystyki ćwiczeń; typologii ćwiczeń; metodycznych zasad ćwiczeń; przygotowania ćwiczeń; organizacji pracy zespołu autorskiego; prowadzenia ćwiczeń; kierownictwa ćwiczeń; kontroli i oceny ćwiczeń; sprawozdania i omówienia ćwiczeń oraz ochrony informacji niejawnych. Aneks ten został tak skonstruowany, by stanowił oddzielną całość.

1. ROLA I ZAKRES UDZIAŁU PODSYSTEMU NIEMILITARNEGO SYSTEMU OBRONNEGO RP W REALIZACJI ZADAŃ OBRONNYCH

1.1. Podsystem niemilitarny elementem systemu obronnego RP

Niemal trzydzieści ostatnich lat przyniosło znaczące zmiany w podejściu do problematyki bezpieczeństwa narodowego. Istotnemu przewartościowaniu uległa sfera prawna, organizacyjna, planistyczna i realizacyjna systemu obronnego Rzeczypospolitej Polskiej (SORP). Ewoluował on w takim kierunku, że postrzeganie go dzisiaj w kategoriach organizacji powołanej do prowadzenia skutecznych działań wojennych, do możliwie najlepszego wzmocnienia odporności państwa na oddziaływanie przeciwnika, a więc do zapewnienia zdolności państwa do funkcjonowania w czasie wojny oraz do przygotowania terytorium kraju jako części teatru działań wojennych byłoby już daleko idącym uproszczeniem problematyki obronnej państwa.

Łatwo można zauważyć, że ze względu na wiele uwarunkowań nie ma obecnie jednoznacznej interpretacji naukowej, a także praktycznej wykładni pojęcia i istoty systemu obronnego państwa (SOP). Dotyczy to również terminu „obronność”, który często nie do końca jest poprawnie utożsamiany z nowoczesnym pojęciem „obrona narodowa”. Warto też podkreślić, że wbrew oczekiwaniom, treść strategii bezpieczeństwa narodowego z 2020 r. oraz najnowsze regulacje ustawowe problematyki obrony państwa (ojczyzny) z 2022 r. nie rozwiewają wątpliwości w tym zakresie. Przed przejściem do zagadnień związanych z podsystemem niemilitarnym poświęćmy nieco uwagi tej problematyce. Ważne jest to z dwóch powodów. Po pierwsze – ze względów czysto poznawczych. Po drugie zaś dlatego, że w myśl rozporządzenia w sprawie szkolenia obronnego treść przedsięwzięć w tym zakresie ma m.in. dotyczyć systemu obronnego i spraw obronnych w ogólności, odpowiednio:

kursy obronne: ogólnych uwarunkowań środowiska bezpieczeństwa państwa, w tym obronności; wykonywania zadań z zakresu obronności państwa, zwanych „zadaniami obronnymi”; organizacji funkcjonowania systemu obronnego państwa; sposobu realizacji zadań obronnych, w tym wynikających z zobowiązań sojuszniczych, ustalonych stosownie do roli uczestników w systemie obronnym państwa27;wyższe kursy obronne (WKO): zapoznania uczestników z zagadnieniami strategicznymi z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa i funkcjonowania systemu obronnego państwa; nabycia przez uczestników praktycznych umiejętności realizacji zadań obronnych, w tym wynikających z zobowiązań sojuszniczych28; ćwiczenia kompleksowe: sprawdzenia przygotowania elementów systemu obronnego państwa do realizacji zadań obronnych, doskonalenia procedur kierowania, a także zgrywaniu współdziałania jednostek administracji publicznej różnych szczebli i przedsiębiorców29;ćwiczenia doskonalące: sprawdzenia przyjętych rozwiązań w ramach przygotowań obronnych oraz doskonalenia procedur kierowania ich wybranymi obszarami30;gry decyzyjne: wypracowywania decyzji podczas realizacji zadań obronnych31;treningi: doskonalenia praktycznych umiejętności pracowników w zakresie wykonywania zadań obronnych32.

U podstaw braku spoistości w pojmowaniu istoty i organizacji systemu obronnego państwa legło wiele przyczyn. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć:

zaszłości historyczne,które – mimo niewątpliwego znaczenia doświadczeń – nie uwzględniają ewolucji zjawisk i organizacji powoływanych w świadomej działalności człowieka na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, w tym głównie bezpieczeństwa militarnego państwa;wojskowe postrzeganie organizacji SOP w kategoriach systemu obrony lub – inaczej – systemu wojskowego wspartego przez sektor cywilny, traktowany tylko jako zaplecze ludzkie, materialne i usługowe sił zbrojnych;nieuwzględnianie zmienionego oblicza środowiska bezpieczeństwa, natury konfliktów zbrojnych i ich skutków, a w konsekwencji potrzeb w dziedzinie obronnej państwa;dość powszechnybrak wiedzy o złożonej materii działalności państwa w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego (a ściślej – bezpieczeństwa państwa) i jej ignorancja, w tymwiedzy o złożonej domenie systemu obronnego państwa, a więc o jego organizacji na rzecz przeciwstawienia się jego zewnętrznym zagrożeniom państwa i zbrojnej napaści oraz w celu posiadania zdolności (militarnych i niemilitarnych) wywiązywania się z zobowiązań międzynarodowych do wspólnej obrony w razie agresji na państwo sojusznicze33;błędy definicyjne, które wynikają z nieprzestrzegania zasad definiowania, co w efekcie prowadzi do formułowania definicji niezrozumiałych, wręcz abstrakcyjnych.

Zaszłości historyczne, na szczęście w coraz mniejszym zakresie, skutkują sztywnym trzymaniem się tezy, że SOP jest przeznaczony do przeciwstawienia się zagrożeniom militarnym, ale tylko przez przygotowanie się i odparcie potencjalnej agresji zbrojnej. Co za tym idzie, dominującą rolę w tym zakresie przypisywano siłom zbrojnym, cała zaś sfera niemilitarna (sektor cywilny) miałaby dla nich odgrywać jedynie rolę zaplecza ludzkiego (zasilanie zasobami osobowymi), materialnego i usługowego. Takie podejście ma rację bytu, gdy mamy na uwadze system wojskowy, który oznacza „[…] część (podsystem) systemu obronności obejmującą prawne, doktrynalne, materialne, ludzkie i terytorialne elementy organizacji wojskowej państwa, umożliwiające tworzenie i funkcjonowanie sił zbrojnych państwa – w ścisłym powiązaniu z władzą, społeczeństwem, gospodarką i sojusznikami – w obronie narodowej i obronie wspólnej Sojuszu”34.

Z tym wiąże się tzw. podejście wojskowe, które ujmuje SOP jako organizację powołaną do walki zbrojnej. Z tym nie można się zgodzić, pozostaje więc rozwiązanie, w którego myśl organizację powołaną do walki zbrojnej, a bardziej – do przeciwstawienia się militarnym oddziaływaniom potencjalnego przeciwnika, należy traktować jako system wojskowy państwa (używa się też terminu „organizacja wojskowa państwa”35). Wówczas nie ma wątpliwości odnośnie do tego, że w systemie wojskowym wiodącą instytucją są siły zbrojne, sektor cywilny zaś odgrywa głównie rolę zaplecza ludzkiego, materialnego i usługowego.

Nieuwzględnianie zmian w środowisku bezpieczeństwa, naturze konfliktów zbrojnych i ich skutków, a także potrzeb społecznych w tym zakresie prowadzi do ograniczonego postrzegania problematyki bezpieczeństwa militarnego, niedostrzegania związków między różnymi dziedzinami działalności państwa (państw) oraz związków przyczynowo-skutkowych między pojawiającymi się w nich wyzwaniami i zagrożeniami bezpieczeństwa. Dzisiejszy świat już tak nie działa, że zagrożenia militarne wynikają tylko z wojskowej (militarnej) aktywności poszczególnych państw, lecz powiązane są z innymi dziedzinami działalności jak gospodarcza, ekologiczna, kulturowa, polityczna, wewnętrzna, informacyjna, w cyberprzestrzeni i inne.

Potrzeby społeczne w dziedzinie bezpieczeństwa dotyczą nie tylko zachowania suwerenności i integralności terytorialnej, lecz wiążą się również z oczekiwaniami niezakłóconego bytu i rozwoju w normalnych warunkach funkcjonowania państwa (żeby nie powiedzieć – pokojowych), gdy pojawiają się zagrożenia polityczne o charakterze wewnętrznym, terrorystyczne, ekologiczne, cywilizacyjne, kryminalne i inne. Wówczas istnieje potrzeba wykorzystania potencjału tkwiącego w SOP. Jednak jego zasadnicze przeznaczenie pozostaje nadal niezmienne, a jest nim przeciwstawienie się zewnętrznym zagrożeniom państwa, w tym spowodowanym działaniom o charakterze terrorystycznym lub działaniom w cyberprzestrzeni, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub wspólna obrona przeciwko agresji, jeśli wynika to z umowy międzynarodowej36.

Mimo upływu lat, trzeba z całą odpowiedzialnością stwierdzić, iż wrogiem wszystkiego jest jednak brak i ignorancja wiedzy o złożonej materii działalności i organizacji systemu obronnego państwa. Zdarzają się przypadki, że w rozprawach naukowych lub publikacjach popularnonaukowych dochodzi do wypaczenia i pomieszania znaczenia takich pojęć, jak: system bezpieczeństwa państwa; system bezpieczeństwa narodowego; system obronny i obrona narodowa, a nawet łączonego z nimi zarządzania kryzysowego. Zdarza się, że bezpieczeństwo narodowe utożsamia się z zapewnieniem bezpieczeństwa wewnętrznego zaś obronność z bezpieczeństwem zewnętrznym. Takie dziania nie przynoszą nic dobrego.

W ostatnich kilku latach zaszły znaczące zmiany w podejściu do struktury SOP, która w rzeczywistości stała się konsekwencją przeobrażeń w materii bezpieczeństwa narodowego, a w końcu powierzanych mu misji, celów i zadań.

Od właściwego pojmowania zakresu działania i organizacji Systemu Obronnego RP zależy określenie zadań obronnych podsystemu niemilitarnego, a w konsekwencji zakresu i organizacji prowadzonych szkoleń, a w tym ćwiczeń obronnych.

Jak zatem postrzegać system obronny RP?

Użycie wyrażenia „system” w nazwie systemu obronnego państwa wprowadziło, wbrew woli znawców teorii systemów, niepokojące zjawisko ograniczenia istoty i rozumienia organizacji systemu obronnego RP. Wynika to przede wszystkim z tego, że:

definicja systemu37 narzuca konieczność dostrzegania złożoności obiektu, którym jest w tym wypadku system obronny państwa, jako celowo wyodrębnionego w państwie, wzajemnie powiązanego relacjami porządkującymi,zbioru elementów, którym powierzono realizację misji w dziedzinie obronnej;obiekty elementarne państwa (elementy państwa) – to coś całkiem odmiennego niż obiekty elementarne (elementy) innych, mniej złożonych organizacji, zwłaszcza zorganizowanych na wzór systemów obrony, które tworzą jednostki organizacyjne sił zbrojnych;holistyczne podejście do systemu obronnego państwa wymusza konieczność dostrzegania zjawisk właściwych państwu, których nie ma w żadnym innym tworze organizacyjnym, np.: aktywność prawnomiędzynarodowa; występowanie złożonego układu organów władzy i relacji między nimi; istnienie w państwie różnych podmiotów, których funkcjonowanie reguluje złożone prawo państwowe; specyficzny system społeczny itp.;działalność obronna państwa (bo z niej wynika funkcjonowanie SOP) jest zupełnie inna niż działanie obronne jakiegoś innego, bliżej określonego i sformalizowanego obiektu – kompleksowe postrzeganie SOP ukazuje różnorodne relacje wewnątrzsystemowe;państwo może podejmować środki obronne o charakterze: dyplomatycznym, gospodarczym, militarnym, specjalnym, „wewnętrznym”, psychospołecznym (ideologicznym), normatywnym, informacyjnym (w tym w cyberprzestrzeni), naukowo-badawczym, kulturowym i innym, których nie jest w stanie podjąć nawet najlepiej zorganizowany system obrony o charakterze wojskowym;cel działania SOP (w zasadzie tożsamy z celem działania obronnego państwa) jest inny niż cel obrony np. dywizji; w drugim przypadku zadaniem dywizji – mówiąc najkrócej – jest pokonanie przeciwnika przy użyciu konkretnych sił i zastosowaniu niezbędnych forteli, w przypadku SOP (a więc państwa) chodzi o to, by przede wszystkim: zapobiec symptomom konfliktu zbrojnego38 (przy użyciu wielu środków polityki bezpieczeństwa), uchronić się przed zgubnymi skutkami walki zbrojnej, a jeśli już do niej dojdzie – podjąć wszechstronne działania dyplomatyczne, gospodarcze, wojskowe, specjalne i inne, by osiągnąć oczekiwane zwycięstwo w starciu np. między państwami, nie zaś wyłącznie między ich siłami wojskowymi39.

Mimo zmian w działaniu SOP, w dziedzinie przygotowań obronnych, planowania obronnego (w tym planowania operacyjnego i programowania obronnego) oraz w zakresie zadań obronnych realizowanych przez poszczególne podmioty w państwie, od wielu lat pozostaje niezmienna jego (SOP – przyp. W.K.) definicja i struktura organizacyjna, prezentowana w teorii naukowej i niektórych dokumentach strategicznych. Mało tego, niektóre definicje są enigmatyczne i bez znajomości problematyki nie pozwalają na jakiekolwiek zrozumienie istoty tego szczególnego tworu organizacyjnego, a przede wszystkim systemu działania.

System obronny państwa zarówno pod względem funkcjonalnym, jak i organizacyjnym należy postrzegać przez pryzmat misji, celów, zadań i funkcji, które realizuje państwo na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, w zakresie ochrony i obrony żywotnych dóbr narodowych, jak m.in.: suwerenność i niepodległość państwa; integralność terytorialna; nienaruszalność granic; ład wewnętrzny (porządek konstytucyjny); przetrwanie narodu i wysoka pozycja na arenie międzynarodowej.

W obecnej sytuacji, gdy w świecie nauki i praktyki dużą popularnością cieszy się system bezpieczeństwa narodowego, śmiało można stwierdzić, że obronność państwa jest jednym ze szczegółowych obszarów działalności państwa w nadrzędnej wobec niego dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, system obronny państwa jest zaś specyficzną formą szczegółowej organizacji systemu bezpieczeństwa narodowego. System obronny państwa jest w zasadzie jedyną formą organizacji państwa na rzecz realizacji celów bezpieczeństwa narodowego, która może stanowić zalążek nowocześnie pojmowanego systemu bezpieczeństwa narodowego. Przemawia za tym wiele faktów, do których zaliczymy przede wszystkim:

najbardziej interdyscyplinarny charakter misji, zadań i funkcji SOP jako całości oraz poszczególnych jego elementów z osobna;organizację SOP, która obejmuje niemal wszystkie podmioty prawa państwowego, a więc: organy władzy i administracji rządowej oraz inne organy i instytucje państwowe; organy samorządu terytorialnego; przedsiębiorców; organizacje pozarządowe i inne podmioty, a także każdego obywatela40;to, że SOP jako jedyny szczegółowy system z zakresu bezpieczeństwa narodowego, przeciwstawiając się zagrożeniom polityczno-militarnym, aktywuje niemal wszystkie zadania właściwe innym szczegółowym tworom organizacyjnym w tym zakresie41;fakt, iż w SOP dokonują się zmiany funkcjonalne i organizacyjne, które zmierzają do spełnienia kryteriów potencjalnego systemu bezpieczeństwa narodowego; jedna z nich dotyczy powołania do życia systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, który z założenia zapewnia on realizację bardzo szerokiego spektrum zadań, jednocześnie „wchłaniając” dotychczasowe pojęcie „kierowania obronnością państwa”.

Pojęcie „system obronny państwa”, a w konsekwencji „podsystem niemilitarny” jest definiowane różnie. Nie ma, niestety, obecnie jednoznacznej interpretacji prawnej jego misji, zadań i organizacji. Próbę wyjaśnienia związanych z tym dylematów podejmiemy na podstawie postanowień strategii obronności z 2000 i 2009 r., strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP z 2013 r., dokumentów strategicznych związanych z planowaniem obronnym w RP, a także strategii bezpieczeństwa narodowego z 2020 r. oraz obowiązujących obecnie przepisów prawa obronnego.

Dokumentem doktrynalnym, uchylonym w 2013 r., który przez pewien okres wyjaśniał nurtujące nas problemy, była strategia obronności RP z 2009 r., swego rodzaju „kontynuatorka” idei strategii z 2000 r. W strategii z 2000 r. stwierdzono, że: „Stosownie do wyznaczonych celów i zadań strategicznych Polska będzie utrzymywać system obronności o potencjale gwarantującym sprostanie wyzwaniom i skuteczne przeciwstawienie się wszystkim potencjalnym zagrożeniom zewnętrznym. Musi on także zapewnić możliwość aktywnego uczestnictwa w bieżących, międzynarodowych działaniach prewencyjno-stabilizacyjnych”42 (podkr. – W.K.).

Z tego zapisu mogłoby wynikać, że system obronny RP jest przeznaczony do przeciwstawienia się wszystkim potencjalnym zagrożeniom zewnętrznym. To stwierdzenie nie jest do końca poprawne. Tak szerokie ujęcie zagrożeń zewnętrznych obejmuje problemy, które w ówczesnym i obecnym stanie organizacyjnym przedmiotowego systemu, niestety, nie wchodzą w zakres jego działania (np. wiele zagrożeń natury gospodarczej, zagrożenia ekologiczne, kulturowe i inne). Z tego względu należałoby sięgnąć do innego zapisu w strategii obronności, który wyjaśnia, że: „Celem strategicznym Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie obronności jest zapewnienie bezpiecznych warunków realizacji interesów narodowych poprzez ich obronę przed zewnętrznymi zagrożeniami kryzysowymi i zagrożeniami wojennymi. Oznacza to w szczególności:

obronę terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed agresją zbrojną, w tym zapewnienie nienaruszalności polskiej przestrzeni powietrznej i morskiej oraz granic lądowych,obronę i ochronę wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej,udział we wspólnej obronie terytoriów państw członkowskich NATO, zgodnie z art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego,wspieranie akcji instytucji i organizacji międzynarodowych w reagowaniu kryzysowym oraz polityczno-militarnych działaniach stabilizujących,kształtowanie bezpiecznego otoczenia Polski poprzez rozwijanie partnerskiej współpracy wojskowej z innymi państwami, zwłaszcza sąsiednimi”43.

Jak z tego wynika, obrona przed zewnętrznymi zagrożeniami kryzysowymi i zagrożeniami wojennymi, obejmująca w szczególności obronę terytorium Polski przed agresją zbrojną oraz obronę i ochronę wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi istotę celu strategicznego w dziedzinie obronności RP. Zrozumienie istoty zagrożeń wojennych nie jest trudne, lecz jak postrzegać zagrożenia zewnętrzne? Strategia wyjaśnia, że mogą one mieć charakter polityczno-militarny lub pozamilitarny. Charakter polityczno-militarny nie budzi (tymczasem) wątpliwości, lecz czy chodzi o wszystkie kryzysy pozamilitarne? Z postanowień strategii wynikało, że nie. Wskazuje bowiem na: patologie społeczne sprzyjające międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, terroryzm, zorganizowany przemyt, korupcję struktur władzy oraz handel narkotykami.

W strategii stwierdzono, że źródła kryzysów polityczno-militarnych mogą mieć podłoże polityczne, społeczne, ekonomiczne, etniczne lub religijne. Z tego wynika, że i tego typu sytuacje należy uwzględniać przy określaniu zadań obronnych SOP. Pojawia się jednak kolejne pytanie: czy zjawiska o podłożu politycznym, ekonomicznym, etnicznym i religijnym, będące potencjalnym źródłem kryzysów polityczno-militarnych, same w sobie nie mogą mieć charakteru kryzysów pozamilitarnych? Chyba tak, a co za tym idzie, czy zadania obronne SOP nie powinny się wiązać z przeciwdziałaniem i tego typu kryzysom pozamilitarnym?

Jak pokazuje doświadczenie „pomarańczowej rewolucji” na Ukrainie, ograniczeń dostaw gazu z Rosji do Polski, ataków terrorystycznych na obiekty w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii oraz związanego z tym uruchomienia procedur wynikających z planowania operacyjnego, przed SORP stają nowe wyzwania i zadania wykonawcze.

W myśl postanowień strategii obronności z 2000 r. „System ten (system obronności RP – przyp. W.K.) miały stanowić wszystkie siły i środki przeznaczone do realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, utrzymywane i przygotowywane. Składa się on z trzech podstawowych elementów: podsystemu kierowania oraz dwóch podsystemów wykonawczych – militarnego (Siły Zbrojne RP) i pozamilitarnego (pozamilitarne ogniwa obronne)”44.

Z postanowień strategii wynikało, że jednym z podsystemów wykonawczych jest podsystem pozamilitarny. W strategii obronności podsystem pozamilitarny określono zamiennie jako pozamilitarne ogniwa obronne. Jego podstawowe funkcje mają polegać na:

ochronie ludności i struktur państwa w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa (kryzysu) i wojny;zapewnieniu materialnych, informacyjnych i duchowych podstaw egzystencji ludności w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa (kryzysu) i wojny;zasilaniu zasobami ludzkimi i materiałowymi Sił Zbrojnych RP oraz pozamilitarnym wsparciu wojsk własnych i sojuszniczych, prowadzących operacje na terytorium Polski45.

Ogniwa pozamilitarne systemu obronności podzielono na trzy grupy: ogniwa informacyjne, ochronne i gospodarcze, które w sensie organizacyjnym działają w ramach resortowych i terytorialnych systemów obronności.

Ogniwa informacyjne systemu obronności, jak stwierdzono, wykonują zadania mające na celu ochronę i propagowanie polskich interesów na arenie międzynarodowej, informacyjne osłabienie przeciwnika oraz umacnianie woli, morale, determinacji obronnej i wytrwałości własnego społeczeństwa w warunkach wojennych – przez informacyjne zabezpieczenie funkcjonowania całego systemu obronności oraz informacyjne oddziaływanie zarówno na przeciwnika, jak i na własne społeczeństwo.

Ogniwa ochronne mają na celu zapewnienie warunków bezpiecznego funkcjonowania struktur państwa oraz ochronę ludności i majątku narodowego przed skutkami zbrojnych i pozazbrojnych oddziaływań kryzysowych i wojennych.

Ogniwa gospodarcze zaś realizują zadania służące zapewnieniu materialnych podstaw realizacji zadań obronnych oraz przetrwania ludności w warunkach kryzysu i wojny. Podstawowe zadania w tym zakresie to: tworzenie i utrzymywanie rezerw państwowych na potrzeby obronne; zapewnienie uwzględniania wymagań obronnych w realizacji polityki zagospodarowania przestrzennego kraju; utrzymanie infrastruktury obronnej; prowadzenie prac badawczo-rozwojowych na rzecz obrony państwa oraz uczestnictwo w wykonywaniu zadań na rzecz wsparcia sił sojuszniczych, rozwijanych i prowadzących operacje na terytorium Polski.

Pomijając inne dyskusyjne kwestie, wynikające z postanowień strategii obronności, warto zwrócić uwagę na jedną zasadniczą, z której wynika postrzeganie istoty podsystemu niemilitarnego (w strategii obronności – pozamilitarnego).

Podział tzw. ogniw pozamilitarnych na informacyjne, ochronne i gospodarcze jest archaiczny i trudny do zastosowania w obecnych uwarunkowaniach działania i organizacji systemu obronności RP (SORP). Nie da się bowiem, jak to słusznie wyjaśnił Piotr Górski, „[…] jednoznacznie określić, które z elementów podsystemu niemilitarnego można zaliczyć do tak wyspecyfikowanych grup”46. Wynika to z istoty wielu działów administracji rządowej i zakresu działania samorządów i innych podmiotów realizujących zadania obronne. W działach „gospodarka”, „środowisko”, „zabezpieczenie społeczne”, „turystyka” i w wielu innych realizuje się różne funkcje zarówno informacyjne, ochronne, jak i gospodarcze. Charakter pełnionej funkcji nie może jednak być tożsamy z nazwą tzw. ogniwa, a zakwalifikowanie danego zadania jako informacyjnego, ochronnego lub gospodarczego będzie nadal dyskusyjne47.

Najlepszym rozwiązaniem, które służy zrozumieniu istoty podsystemu niemilitarnego, będzie więc traktowanie go jako „[…] struktury macierzowej, z której stosownie do rodzaju zagrożenia, zaistniałego kryzysu polityczno-militarnego lub wybuchu wojny, wykorzystuje się te elementy, które są właściwe w danej sytuacji kryzysowej (wojennej)”48.

Dla lepszego zobrazowania istoty tego wywodu P. Górski proponuje, by podsystem niemilitarny SORP rozumieć jako „[…] skoordynowany wewnętrznie zbiór niemilitarnych elementów wykonawczych oraz zachodzących między nimi relacji (sprzężeń), połączonych w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub wojny wspólnymi celami:

zapewnienie ciągłości podejmowania decyzji i działania dla utrzymania bezpieczeństwa, odpowiednio: państwa, województwa, powiatu, miasta lub gminy;zasilanie zasobami ludzkimi oraz cywilne wsparcie Sił Zbrojnych RP i jednostek zmilitaryzowanych;realizacja zadań wynikających z obowiązków państwa-gospodarza;zapewnienie ochrony i zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych ludności oraz tworzenie warunków do jej przetrwania”49.

W tym podejściu pojawia się jednak kilka niejasności. Pierwsza z nich dotyczy oczywistego i niezrozumiałego pominięcia, uwzględnianego w strategii obronności, zasilania zasobami materiałowymi Sił Zbrojnych RP. Druga zaś – nieuwzględnienia bardzo szerokiej gamy zadań o charakterze gospodarczym, takich jak m.in.: zapewnienie ciągłości funkcjonowania gospodarki narodowej, tworzenia rezerw państwowych, przygotowania infrastruktury ekonomicznej kraju na potrzeby obronne, przyspieszenia lub zaprzestania realizacji strategicznie ważnych inwestycji, zabezpieczenia mobilizacyjnego rozwinięcia Sił Zbrojnych RP itp. Trzecia niejasność wynika zaś ze stwierdzenia, że wspólne cele, które łączą niemilitarne elementy wykonawcze, występują w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub wojny. Pojawia się więc pytanie, czy w sytuacji, gdy nie ma owych zagrożeń bezpieczeństwa państwa (tym bardziej wojny), to nie ma też żadnych relacji między nimi? Odpowiedź może być dwojakiego typu. Pierwsze wyjaśnienie może polegać na tym, że autor definicji, wbrew własnej woli, sformułował myśl, której intencja jest jednak inna. Drugie zaś wiąże się z innym logicznym wnioskiem, w którego myśl nie ma nigdy takiej sytuacji, by państwo mogło czuć się niezagrożone, jeśli nawet owo zagrożenie jest bardzo mało prawdopodobne.

Pominięto wreszcie kwestie zapewnienia sprawnego i bezpiecznego funkcjonowania (ochrony) struktur państwa. Należy mieć nadzieję, że obejmuje je druga część pierwszego z wymienionych celów, którą określono jako „[…] działania dla utrzymania bezpieczeństwa, odpowiednio: państwa, województwa, powiatu, miasta lub gminy”.

Nadrzędny wobec podsystemu niemilitarnego jest system obronny państwa, który – jak podaje P. Górski – „[…] stanowi skoordynowany wewnętrznie zbiór elementów kierowania (polityczno-administracyjnych) i wykonawczych (militarnych i niemilitarnych), a także realizowanych przez te elementy funkcji i procesów oraz zachodzących między nimi relacji (sprzężeń). SOP stanowią wszystkie siły i środki przeznaczone do realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane i utrzymywane i przygotowywane. W strukturze SOP wyróżnia się trzy podsystemy:

podsystem kierowania obronnością (PK) – utworzony z organów władzy i administracji publicznej wraz z obsługującymi urzędami i niezbędną infrastrukturą;dwa podsystemy wykonawcze: podsystem militarny (PM) – utworzony z Sił Zbrojnych RP,podsystem niemilitarny (PN) – utworzony z niemilitarnych elementów wykonawczych wraz z obsługującymi urzędami i niezbędną infrastrukturą”50.

W podobnym do prezentowanego, lecz nieco zmienionym brzmieniu definicje podsystemu niemilitarnego, określonego tym razem jako „pozamilitarne struktury obronne”,oraz systemu obronnego państwa znajdujemy w „Instrukcji opracowywania Narodowego Kwestionariusza pozamilitarnych przygotowań obronnych – 2004 (NKPPO-04)” (dalej zamiennie – Instrukcji NKPPO-04).

I tak, w przedmiotowej instrukcji podaje się: „[…] pozamilitarne struktury obronne – skoordynowany wewnętrznie zbiór struktur wykonawczych administracji publicznej, przedsiębiorców i innych cywilnych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania obronne oraz zachodzących między nimi relacji (sprzężeń), połączonych w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub wojny wspólnymi celami:

zapewnienia ciągłości podejmowania decyzji przez organy władzy publicznej i działania dla utrzymania bezpieczeństwa, odpowiednio: państwa, województwa, powiatu, miasta lub gminy;zasilania zasobami ludzkimi oraz cywilnego wsparcia Sił Zbrojnych RP i jednostek zmilitaryzowanych;realizacji zadań wynikających z obowiązków państwa-gospodarza;zapewnienia ochrony i zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych ludności oraz tworzenia warunków do jej przetrwania”51.

W instrukcji podaje się również – chyba najszerszą w owym czasie – definicję systemu obronnego państwa: „[…] system obronny państwa – skoordynowany wewnętrznie zbiór elementów kierowania (polityczno-administracyjnych) i wykonawczych (militarnych i niemilitarnych), a także realizowanych przez te elementy funkcji i procesów oraz zachodzących między nimi relacji (sprzężeń); tworzą go wszystkie siły i środki przeznaczone do realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, utrzymywane i przygotowywane; składa się on z trzech podstawowych elementów: systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa oraz podsystemów wykonawczych: militarnego (Siły Zbrojne RP) i pozamilitarnego (pozamilitarne struktury obronne)”52.

W definicjach SOP oraz „pozamilitarnych struktur obronnych” podanych w Instrukcji NKPPO-04 pojawiły się dwie nowe wartości.

Pierwsza z nich wiąże się z przyjęciem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym53, a dotyczy wprowadzenia nowej nazwy: „system kierowania bezpieczeństwem narodowym”, zawierającego w sobie kierowanie obronną państwa. W myśl postanowień przywoływanego rozporządzenia, w skład tego systemu wchodzą organy władzy publicznej i kierownicy jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania związane z kierowaniem bezpieczeństwem narodowym, a także organy dowodzenia Siłami Zbrojnymi RP, w tym Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych, z chwilą jego mianowania54. Ten istotny fakt zmiany nazwy świadczy również o tym, że system obronny państwa ewoluuje w kierunku systemu bezpieczeństwa narodowego, ponieważ ma ku temu najlepsze predyspozycje funkcjonalne i organizacyjne55. W Instrukcji NKPPO-04 podano następującą definicję systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym: „[…] skoordynowany wewnętrznie zbiór organów władzy publicznej, kierowników jednostek organizacyjnych oraz organów dowodzenia Siłami Zbrojnymi RP, które wykonują zadania związane z kierowaniem bezpieczeństwem narodowym z wykorzystaniem obsługujących je urzędów, odpowiednich organów opiniodawczo-doradczych i niezbędnej infrastruktury, wewnątrz którego zachodzą procesy informacyjne i decyzyjne mające na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania systemu obronnego państwa w okresie pokoju, w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny56”.

Druga zaś, to wskazanie – w definicji pozamilitarnych struktur obronnych – faktycznych podmiotów składających się na te struktury. Są nimi: administracja publiczna; przedsiębiorcy oraz inne cywilne jednostki organizacyjne. Ważne jest przy tym, aby – odwołując się do zapisu art. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP – dostrzec, że te „inne cywilne jednostki organizacyjne” są w rzeczywistości „innymi cywilnymi organami i instytucjami państwowymi”, „innymi jednostkami organizacyjnymi” oraz „organizacjami społecznymi”.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że system obronny państwa ulegał znacznej ewolucji zarówno w sferze funkcjonalnej, jak i organizacyjnej. Niestety, przywoływane wcześniej jego definicje są sformułowane w taki sposób, że zwrot „zadania obronne” jest dość niejasny, a dla wielu nieznających bliżej przedmiotowej problematyki – wręcz enigmatyczny.

W zasadzie to jedynie nieaktualna już strategia obronności RP z 2000 r. wypowiadała się o systemie obronności, który miał gwarantować sprostanie wyzwaniom i skuteczne przeciwstawienie się wszystkim potencjalnym zagrożeniom zewnętrznym. Miał on także, według postanowień strategii, zapewnić możliwość aktywnego uczestnictwa w bieżących, międzynarodowych działaniach prewencyjno-stabilizacyjnych.

W niezmienionej postaci informację o systemie obronności znajdowała się na stronie internetowej MON57: „Stosownie do wyznaczonych celów i zadań strategicznych, Polska będzie utrzymywać system obronności o potencjale gwarantującym sprostanie wyzwaniom i skuteczne przeciwstawianie się wszystkim potencjalnym zagrożeniom zewnętrznym. Musi on także zapewnić możliwość aktywnego uczestnictwa w bieżących międzynarodowych działaniach prewencyjno-stabilizacyjnych”58 (podkr. – W.K.).

Organizacja ćwiczeń obronnych w podsystemie niemilitarnym, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szkolenia obronnego z 2004 r.59, wiąże się z wykonaniem jego postanowień mówiących o tym, co owo szkolenie obejmuje oraz jakiej problematyki ma dotyczyć. Treść paragrafów 2 i 7 może jednak wprowadzić w swoiste zakłopotanie.

Oto zgodnie z postanowieniem § 2 „Szkolenie obejmuje60:

przygotowanie osób, którym powierzono wykonywanie zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony, zwanych dalej «zadaniami obronnymi», a także osób uczestniczących w wykonywaniu tych zadań;kształtowanie umiejętności współdziałania organów i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania obronne z odpowiednimi dowództwami i jednostkami organizacyjnymi Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wojsk sojuszniczych;przygotowanie elementów systemu obronnego państwa do działania podczas podwyższania gotowości obronnej i w czasie wojny;kształtowanie świadomości obronnej osób podlegających szkoleniu”.

Jak z tego wynika, wydający rozporządzenie i w tym wypadku powołuje się na „zadania obronne”, a co za tym idzie konieczność ich zdefiniowania i bliższego scharakteryzowania staje się rzeczą niezwykle pilną.

Z kolei w § 7 Rada Ministrów określiła, że szkolenie obronne ma obejmować w szczególności problematykę61:

Międzynarodowych i wewnętrznych uwarunkowań bezpieczeństwa państwa.Procesów integracyjnych z międzynarodowymi strukturami bezpieczeństwa.Podstawowych zasad funkcjonowania Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego i innych międzynarodowych organizacji bezpieczeństwa.Polityki bezpieczeństwa, w tym strategii bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej.Zasad funkcjonowania państwa w czasie zewnętrznego zagrożenia jego bezpieczeństwa i w czasie wojny.Organizacji i funkcjonowania systemu obronnego państwa i jego elementów.Utrzymywania stałej gotowości obronnej państwa i jej podwyższania.Planowania operacyjnego i programowania obronnego.Przygotowań gospodarczo-obronnych.Realizacji zadań na rzecz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wojsk sojuszniczych.Współpracy cywilno-wojskowej.Przygotowań do militaryzacji.Ochrony ludności w warunkach prowadzonych działań obronnych.Ochrony obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa.Ochrony obiektów kultury szczególnie cennych dla dziedzictwa narodowego.Ochrony informacji niejawnych w prowadzonych przygotowaniach obronnych.

Ten wykaz ukazuje złożoność dziedziny obronnej państwa, przy czym warto zauważyć, że dotyczą ona czegoś więcej (szczególnie punkty: 1, 2, 4 i 5) aniżeli klasycznej obrony państwa w sensie militarnym.

W konsekwencji dotychczasowych rozważań i płynących z nich wniosków należy dokładnie przeanalizować problematykę zadań obronnych, która jest kluczowa dla pojmowania nie tylko treści szkolenia obronnego (ćwiczeń obronnych), lecz także dla ogólnej istoty systemu obronnego państwa i podsystemu niemilitarnego.

Postulaty zgłoszone w omawianej strategii z 2000 r. i uwagi krytyczne do jej treści w publikacjach naukowych przyniosły rezultat w postaci nowej edycji Strategii obronności Rzeczypospolitej Polskiej z 2009 r. Według jej postanowień „System obronny państwa stanowi skoordynowany zbiór elementów kierowania i elementów wykonawczych, a także realizowanych przez nie funkcji i procesów oraz zachodzących między nimi relacji. SOP tworzą wszystkie siły i środki przeznaczone do realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, utrzymywane i przygotowywane […]”62. I tym razem SOP ma składać się z trzech podobnych podsystemów. Pierwszy z nich jednak – to już nie podsystem kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa, lecz podsystem kierowania obronnością państwa (będący elementem tego pierwszego), utworzony z organów władzy i administracji publicznej wraz z obsługującymi urzędami i niezbędną infrastrukturą oraz organów dowodzenia Sił Zbrojnych RP. Dwa kolejne – to podsystemy wykonawcze: podsystem militarny, utworzony z Sił Zbrojnych RP oraz podsystem niemilitarny (poprzednio pozamilitarny), utworzony ze struktur wykonawczych administracji publicznej, przedsiębiorców oraz innych jednostek organizacyjnych.

Domenę tak pojętego SOP miała wyznaczać jego zdolność do odstraszania, ochrony i obrony oraz realizacji zadań obrony kolektywnej, zdolność do współpracy ze strukturami sojuszniczymi, przy jednoczesnym zachowaniu zdolności do skutecznego działania samodzielnego, efektywna współpraca wszystkich organów władzy i administracji publicznej oraz przedsiębiorców realizujących zadania obronne, organizacji pozarządowych i poszczególnych obywateli na rzecz obronności państwa, sprawne działanie w każdych warunkach przez odpowiednią organizację, wyposażenie i obieg informacji, zdolność do monitorowania i przeciwdziałania zagrożeniom oraz reagowania na pojawiające się zagrożenia w ich wczesnej fazie oraz do usuwania ich skutków, a także wykorzystania kompetencji, umiejętności i wiedzy osób uczestniczących w pracach poszczególnych podsystemów63.

Stanowiący szczególny przedmiot naszego zainteresowania podsystem niemilitarny, a inaczej „pozamilitarne struktury obronne” miały tworzyć: administracja rządowa; samorząd terytorialny oraz inne podmioty i instytucje państwowe, a także przedsiębiorcy, na których nałożono obowiązek realizacji zadań na rzecz obronności państwa. Podsystem ten miał realizować zadania obejmujące: zapewnienie sprawnego i bezpiecznego funkcjonowania państwa; zasilanie zasobami ludzkimi i materiałowymi Sił Zbrojnych RP oraz jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa; zadania wynikające z obowiązków państwa-gospodarza; zapewnienie ochrony i zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych ludności