SYSTEM BEZPIECZEŃSTWA W POWIECIE ebook

1. SYTUACJA PROBLEMOWA

Bezpieczeństwo nie jest wszystkim,

lecz bez bezpieczeństwa wszystko jest niczym2.

Bezpieczeństwo jest swoistym stanem braku zagrożeń i procesem polegającym na eliminacji istniejących i przewidywanych zagrożeń. Stanowi ono jedną z podstawowych wartości człowieka – danych mu przez rodzinę, społeczeństwo lokalne i narodowe oraz zadanych każdej jednostce ludzkiej, grupom społecznym oraz strukturom podziału administracyjnego kraju, a w szczególności państwa i narodu. Z teorii i praktyki wiadomo, że bezpieczeństwo nie jest stanem uzyskanym przez jednostkę raz na zawsze, ponieważ nie można całkowicie wyeliminować zagrożeń. Święty Augustyn był zdania, że (…) żaden człowiek nie jest bezpieczny w posiadaniu tych rzeczy, które może utracić wbrew swej woli3. W związku z tym bezpieczeństwo jest procesem, stałym dążeniem podmiotów zmierzających do jego utrzymania na poziomie dotychczasowym lub wyższym. Bezpieczeństwo pragmatycznie dotyczy każdej dziedziny życia w ujęciu ontologicznym, aksjologicznym i epistemologicznym. Zatem zapewnienie sprawnego i bezpiecznego funkcjonowania państwa, w tym społeczeństwa, jest jednym z najważniejszych zadań administracji publicznej wszystkich szczebli – zarówno szczebla centralnego, jak i regionalnego, a zwłaszcza lokalnego, który w naszym państwie tworzą powiat i gmina.

Większości zagrożeń ma miejsce w konkretnych gminach, powiatach, dlatego też samorządy terytorialne powinny być do tych zagrożeń przygotowane poprzez właściwą organizację i sprawnie funkcjonujący system bezpieczeństwa, składający się z podsystemu kierowania i podsystemów wykonawczych. Szczególną rolę w zapewnieniu szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ma powiat, który jest jedyną z jednostek podziału administracyjnego państwa, w której dochodzi do zespolenia administracji państwowej z samorządową4. Nadal więc są aktualne słowa Michała Kuleszy, że: Powiat w skali całego państwa jest głównym, praktycznym węzłem zarządzania w warunkach kryzysowych i starosta w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnym działaniem powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych jednostek5.

Reforma administracji publicznej doprowadziła do decentralizacji władzy i przekazania uprawnień oraz związanej z nimi odpowiedzialności organom władzy samorządowej. Organ władzy stanowiącej, którym jest rada powiatu, ma możliwość uchwalania lokalnego prawa normującego funkcjonowanie i finansowanie szczegółowych podsystemów bezpieczeństwa. Natomiast starosta, jako przewodniczący zarządu powiatu – organ władzy ogólnej6, posiadający uprawnienia wykonawcze w wielu dziedzinach, ma możliwość kierowania organizacją bezpieczeństwa w powiecie przez określanie zadań i nadzorowanie powiatowych organów władzy szczególnej, tworzących powiatową administrację zespoloną i niezespoloną, jakimi są np. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, Komendant Powiatowy Policji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, Powiatowy Lekarz Weterynarii itd. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego w 1999 r. reformę administracji publicznej, było wzmocnienie roli starosty, jako organu kierującego organizacją bezpieczeństwa w powiecie, przez wcielenie kierowników państwowych powiatowych służb, inspekcji i straży do powiatowej administracji zespolonej. Tym samym starosta miał możliwość zatwierdzania planów i programów działania powiatowych jednostek organizacyjnych, a rada powiatu mogła dofinansowywać zadania ww. służb, uwzględniając potrzeby społeczności lokalnej w sferze bezpieczeństwa publicznego, sanitarnego, przeciwpożarowego itd. Późniejsza ingerencja ustawodawcy spowodowała, że część państwowych służb powiatowych stała się ponownie administracją niezespoloną, tj. Powiatowy Lekarz Weterynarii. We współczesnym świecie zaciera się granica między bezpieczeństwem zewnętrznym a bezpieczeństwem wewnętrznym państwa7.

Istotny wpływ na poziom bezpieczeństwa mają zagrożenia wewnętrzne, które występują w coraz większej liczbie i dotykają konkretnych społeczności lokalnych w postaci m.in. katastrof naturalnych, klęsk żywiołowych, awarii technicznych, narastającej fali przestępczości, bezrobocia czy zagrożeń terrorystycznych. Należy pamiętać, że dopóki na arenie międzynarodowej występują konflikty na tle politycznym, narodowościowym, gospodarczym, energetycznym, religijnym itd., dopóty nie można wykluczyć ich przerodzenia się w konflikt zbrojny, który z pewnością swoimi skutkami będzie wpływał na poziom bezpieczeństwa wspólnot samorządowych i poszczególnych obywateli. Zatem samorząd terytorialny, a w szczególności powiat, będzie odgrywać istotną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa w zakresie realizacji zadań własnych na rzecz społeczności lokalnej oraz zadań rządowych i zleconych przez administrację rządową. Można więc postawić tezę, że stan bezpieczeństwa narodowego będzie zależał od stopnia przygotowania samorządów do przeciwdziałania zagrożeniom wewnętrznym i zewnętrznym na administrowanym terenie.

Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa narodowego bowiem jest związane nie tylko z przeciwdziałaniem zagrożeniom militarnym, ale wszelkim zagrożeniom, które wpływają na rozwój i byt narodowy. W dziedzinie bezpieczeństwa ustawodawca nałożył na powiat wiele zadań zarówno własnych, jak i zleconych przez administrację rządową. Z doświadczenia wynika, że nie zawsze przepisy te tworzą spójną całość w zakresie możliwości realizacji powierzonych zadań, pod względem kadrowym, organizacyjnym, funkcjonalnym, a zwłaszcza finansowym. Brak spójnej koncepcji funkcjonowania różnych, resortowych systemów bezpieczeństwa w ramach systemu bezpieczeństwa narodowego (na poszczególnych szczeblach podziału administracyjnego) wpływa negatywnie na efekt synergii wspólnych działań, a tym samym na proces kierowania i zapewnienia bezpieczeństwa w przypadku wystąpienia zagrożeń we wszystkich stanach i okolicznościach funkcjonowania państwa. Ta sytuacja powoduje, że istnieje potrzeba opracowania koncepcji organizacji i funkcjonowania lokalnego, powiatowego systemu bezpieczeństwa. Istotne jest, że na poziomie powiatu dochodzi do zespolenia administracji rządowej z samorządową oraz to, że powiat jest podstawowym poziomem wykonawczym zadań o charakterze ponadgminnym na rzecz bezpieczeństwa, których samorząd gminy nie jest w stanie sam realizować. Wspólnym celem i interesem organów i służb powinno być zapewnienie całościowego bezpieczeństwa na administrowanym terenie, rozumianego nie tylko przez pryzmat ratownictwa i porządku publicznego. Zdaniem autora – w powiecie powinien funkcjonować jeden, spójny system bezpieczeństwa na czas pokoju, kryzysu i wojny8. W okresie zagrożenia bezpieczeństwa, a zwłaszcza w stanach nadzwyczajnych nie ma miejsca na dowolność, musi być określona właściwa organizacja działań, odpowiedni stopień przygotowania się do nich i jasne zasady finansowania. Istotną sprawą jest również przydzielenie właściwych kompetencji i odpowiedzialności z nimi związanych dla organów kierowania powiatu, a zwłaszcza za wykonane i zaniechane działania w czasie wystąpienia zagrożeń nadzwyczajnych.

W obecnym systemie prawnym nie funkcjonuje wyodrębnione pojęcie powiatowego systemu bezpieczeństwa, który powinien stanowić wewnętrznie uporządkowany i powiązany spójnymi relacjami (kompleksowy) zbiór możliwych do wykorzystania środków i narzędzi do zapobiegania i przeciwdziałania zaistniałym zagrożeniom. W tym ujęciu powiatowy system bezpieczeństwa należy postrzegać jako spoistą całość przedsięwzięć administracji publicznej wszystkich szczebli, działającej na terenie powiatu, pod kierownictwem uprawnionych organów władzy ogólnej.

Teoria holizmu zakłada postrzeganie świata jako całości9, składających się z systemów i podsystemów oraz funkcjonujących w nich organizacji, w których (…) skład wchodzą ludzie oraz materialne wytwory działalności człowieka, a także wytwory przyrody10. Zgodnie z tą teorią naukową pojęcie „system” jest rozumiane jako: (…) całość, który tworzy zbiór elementów i relacji między nimi11. Przytoczone stwierdzenie stanowi swoisty paradygmat systemowy, opisany w licznych publikacjach naukowych12. Z badań literatury wiadomo, że świat składa się z systemów, w których funkcjonują różne elementy, w tym organizacje13, które zgodnie z teorią systemową organizacji14 same mogą tworzyć systemy15.

Istotnym faktem naukowym, wynikającym z teorii, jest stwierdzenie badaczy, że: (…) organizacje nie działają, myślą i działają członkowie organizacji, a to, co uważamy za organizacje jest wytworem ich myśli i działań16. Adam Peszko wyjaśnia, że: organizacjami są wyodrębnione z otoczenia, wewnętrzne uporządkowane i powiązane między sobą zbiory elementów. Sposób uporządkowania i powiązania elementów decyduje o strukturze organizacji. Dzięki uporządkowaniu i powiązaniu ten układ elementów może funkcjonować jako wspólna całość, czyli system (…)17. Według Leszka Krzyżanowskiego – (…) świat organizacji jest w ciągłym ruchu (...), jako że układ sił ewoluuje18. (…) Każda organizacja jest tylko względnie wyodrębniona z otoczenia, bez którego nie może istnieć i rozwijać się (…)19.

Samorząd powiatowy jest organizacją społeczną, która działa na rzecz bezpieczeństwa narodowego w unitarnym państwie20, które posiada własny system bezpieczeństwa21 oraz obronności22. Waldemar Kitler wyjaśnia, że (…) bezpieczeństwo narodowe – poza tym, że jest wartością i potrzebą narodową – można postrzegać jako system społeczny23lub wytwór o charakterze organizacyjnym24. Adam Peszko przytacza definicję Harry’ego Igora Ansoffa25, która określa „system” – jako zestaw składników, między którymi zachodzą wzajemne oddziaływania (interakcje) i gdzie każdy składnik jest połączony z każdym innym bezpośrednio lub pośrednio. Następnie stwierdza, że: (…) systemowe patrzenie na świat organizacji umożliwia całościowe postrzeganie przedmiotu naszego poznania ze świadomością, że system jest zawsze czymś innym niż prostą sumą elementów, które go tworzą26. Z kolei Piotr Sienkiewicz uważa, że: Najczęściej przez pojęcie „system” rozumie się pewną całość wchodzącą w skład całości większych, utworzoną z części (całości mniejszych) powiązanych w sposób nadający jej pewną strukturę, a wyodrębnioną ze względu na pewne funkcje przydzielone tym całościom27.

Bazując na naukowych teoriach, można założyć, że powiatowy system bezpieczeństwa powinien być oparty na systemie społecznym (organizacji) wspólnoty samorządowej, będącym elementem składowym większego systemu, tj. systemu bezpieczeństwa województwa, a ten z kolei systemu bezpieczeństwa państwa, które razem powinny tworzyć elementy składowe systemu bezpieczeństwa narodowego. W ujęciu całościowym na bezpieczeństwo państwa, będzie miało wpływ bezpieczeństwo elementów jego podziału administracyjnego, w tym gmin, powiatów i województw, które powinny posiadać własne, właściwie zorganizowane, powiązane z sobą wzajemnymi relacjami, systemy bezpieczeństwa kompatybilne z systemem bezpieczeństwa narodowego.

Dzięki długoletniemu zawodowemu doświadczeniu związanemu z problematyką działań na rzecz bezpieczeństwa w powiecie, w tym planowania obronnego, zarządzania kryzysowego i programowania porządku publicznego oraz ochrony informacji niejawnych autor opracowania miał możliwość dogłębnego poznania zalet, potrzeb i dostrzeżenia luk w obecnym stanie prawnym i organizacyjnym funkcjonowania tzw. systemu bezpieczeństwa powiatu. Z tego też wynikła potrzeba ujęcia swojej wiedzy i doświadczenia w formie niniejszego opracowania, która stanowi kontynuację działań autora na rzecz określenia miejsca i roli samorządu terytorialnego w strukturze systemu bezpieczeństwa narodowego w czasie pokoju, różnego typu sytuacjach kryzysowych i wojny28.

2. MISJA, ZADANIA I ZAKRES DZIAŁANIA POWIATU

Priorytetowym zadaniem wspólnoty samorządowej jest określenie jej misji, zadań i celów. Przede wszystkim niezbędne jest ustalenie, co społeczność powiatu i jego organa władzy chcą osiągnąć, jakie są do tego niezbędne środki (działania) i jakie są potrzebne zasoby. W rozważaniach nad tą problematyką niezbędne jest odniesienie się do literatury problemu i teoretyczne wyjaśnienie podstawowych pojęć z tym związanych, aby zbadać fakty i określić misję, zadania i zakres działania powiatowej wspólnoty samorządowej.

Przy rozpatrywaniu tego zagadnienia, jako punkt odniesienia przyjęto, że powiat jest organizacją społeczną, która kieruje się prawami, wynikającymi z nauk społecznych i teorii zarządzania organizacją. W tym ujęciu „organizacja” będzie rozumiana umownie jako całość (system) czy też (...) układ zorganizowanego działania29 podmiotów funkcjonujących w powiecie. W literaturze jest wiele definicji misji. Leszek Krzyżanowski przez pojęcie misji rozumie (...) Przedmiot aspiracji, czyli trwałych dążeń organizacji(systemu) określony zwykle w akcie erekcyjnym lub statucie, jako zakres jej społecznie pożądanej działalności30. Za misję uważa się też (...) fundamentalny a równocześnie unikatowy stan przyszły, do którego organizacja zamierza. Misja jest ogólnym stwierdzeniem najbardziej podstawowych intencji31. Z kolei J. Penc interpretuje misję podobnie jak Leszek Krzyżanowski, stwierdzając, że misja to (...) przedmiot aspiracji, trwałych dążeń organizacji (systemu), posłannictwo, zaspokajanie określonych potrzeb społecznych, dążenie do czegoś w sposób trwały i nieprzerwany, to przyczyna powstania i istnienia organizacji oraz sposób postrzegania jej przez społeczeństwo32. Z tych definicji wynika, że ich cechą wspólną jest pojmowanie misji, jako przedmiotu trwałych dążeń podmiotów, tworzących organizację (system), dla potrzeb osiągnięcia zamierzonych celów, wynikających z potrzeb społecznych, mających charakter długofalowy. Zatem w teorii problemu za misję powiatu można uważać przedmiot trwałych dążeń podmiotów – organów kierowania, stanowiących i wykonawczych, administracji ogólnej i szczególnej, instytucji, podmiotów gospodarczych i stowarzyszeń oraz obywateli tworzących, zgodnie z intencją ustawodawcy, wspólnotę – organizację społeczną powiatu, niezbędną do osiągnięcia zamierzonych celów, będących częścią składową celów unitarnego państwa i realizowanych na rzecz bezpieczeństwa narodowego.

W teorii, oprócz misji organizacji ważne jest też jej otoczenie, które Leszek Krzyżanowski uważa za (…) tworzywo całości zorganizowanego działania, (…) na podstawie, którego (…) założyciele organizacji określają ich misje lub domeny działalności (…)33. Z badań literatury problemu i z logicznego rozumowania autora opracowania wynika, że twórcami organizacji i założycielami całości zorganizowanego działania (…) są ludzie34. W swojej działalności podmioty funkcjonujące w organizacji kierują się ideami i wizjami, które z punktu widzenia ontologicznego i aksjologicznego stanowią pragmatycznie niedościgłe wzorce stanu rzeczy, czyli idee, oraz obrazy rzeczywistości, tzn. wizje. Leszek Krzyżanowski wyjaśnia, że idea– (…) to doskonały stan rzeczy, którego nie można osiągnąć w żadnym okresie czasu, lecz ku któremu można i powinno się zmierzać. Natomiast wizja – (…) to przyszły obraz fragmentu rzeczywistości utworzony przez twórczą wyobraźnię, którego zaistnienie uważa się za „teoretycznie” możliwe35.

Zatem całość zorganizowanego działania powiatowej wspólnoty samorządowej została przygotowana przez ludzi, czyli ustawodawcę, i dla ludzi, tzn. podmiotów tworzących i działających w tej organizacji na rzecz misji, tj. przedmiotu ich trwałych dążeń, określonych w akcie erekcyjnym – statucie powiatu – jako zakres społecznie oczekiwanej działalności, oraz realizacji zamierzonych celów na potrzeby wspólnoty lokalnej i narodowej dla osiągnięcia zamierzonych idei i wizji.

Na podstawie badań literatury wiadomo, że z otoczenia organizacji wynikają misje, cele i zadania organizacji, które stanowiły podstawę do jej utworzenia przez ludzi. Otoczenie jest bowiem tworzywem całości zorganizowanego działania.

Całość zorganizowanego działania organizacji samorządu powiatowego oraz jego otoczenia zewnętrznego i wewnętrznego36 stanowi fragment badanej przez autora opracowania rzeczywistości. Leszek Krzyżanowski stwierdza, że (...) Organizacja, aby móc funkcjonować, musi, oprócz misji, idei i wizji, określić zamierzenia, cele i zadania, które wynikają ze zbioru wzajemnych relacji (struktur)37 i potrzeb życia społecznego38wewnątrz organizacji oraz czynników niezależnych stanowiących otoczenie zewnętrzne, które dla powiatu bezpośrednio stanowi województwo oraz pośrednio państwo, którego zadania realizuje powiat – zgodnie z konstytucyjnymi zasadmi decentralizacji, zespolenia i pomocniczości.

Cele i zamierzenia organizacji są różne i dotyczą całości zorganizowanego działania zbiorowego powiatu, na które wpływają zmienne zależne (podlegające badaniu) i niezależne. Najogólniej można powiedzieć, że cel39 – to rezultat działań, do którego dąży organizacja. Wizja, misja, domena, cele i zadania40 – to elementy strategii organizacji – powiatu, czyli teorii i praktyki działania wspólnoty samorządowej, ukierunkowanej na (…) osiągnięcie założonych celów w danej dziedzinie, ujmowanych w skali ogólnej i mających charakter długofalowy41.

Omawiając strategię działań powiatu, należy określić jego środowisko zewnętrzne i wewnętrzne, w którym powiat działa. Środowiskiem zewnętrznym, czyli zmienną niezależną będzie państwo i województwo. Środowiskiem wewnętrznym będzie to, co badamy, czyli elementy składowe powiatu, które tworzą organizacje (system) bezpieczeństwa w powiecie, i relacje zachodzące między nimi. Na środowisko wewnętrzne będą wpływać zmienne zależne, tj. procesy wewnętrzne i relacje zachodzące pomiędzy organami władzy i społeczeństwem dążącym do zaspokajania swoich potrzeb wyższych i niższych. Na środowisko zewnętrzne będą składać się zmienne niezależne, oddziałujące na powiat, powodowane przez człowieka i siły przyrody. Do zmiennych niezależnych42, wpływających na zmienne zależne, będą się zaliczać m.in. systemy prawny Europy, państwa i województwa, w których powiat funkcjonuje, zewnętrzne warunki polityczne, ekonomiczne, surowcowe i demograficzne oraz środowiskowe otoczenia powiatu. Do zmiennych zależnych43, przedmiotu badań, będzie się zaliczać wszystko to, co mieści się w powiecie, tj. terytorium powiatu, relacje organów władzy stanowiącej, wykonawczej ze wspólnotą lokalną oraz wewnętrzne uwarunkowania: społeczne, materialno-energetyczne i kulturowe, które zdaniem autora opracowania mają zasadniczy wpływ na funkcjonowanie organizacji, jaką jest powiat w ujęciu całościowym (systemowym). Na rysunku 1 przedstawiono otoczenie organizacji – powiatowej wspólnoty samorządowej, które kreuje jej misje, zamierzenia, cele i zadania wynikające z wewnętrznych potrzeb społecznych i narodowych.

Rys. 1. Podział otoczenia organizacji – powiatu (bliższe, dalsze)

Źródło: opracowanie własne.

Opisując misję i zadania powiatu w państwie, należy chronologicznie objąć okres od początku państwowości polskiej do współczesności. Przedmiotem opracowania nie jest bowiem określenie funkcji powiatu w ujęciu historycznym, ale w okresie współczesnym. Niemniej jednak, aby dokonać dogłębnej analizy w tym zakresie, należy odnieść się w ujęciu ogólnym do doświadczeń historycznych oraz teorii misji i zadań powiatu w państwie.

Historia ustroju Polski została opisana już przez Mariana Kallasa44, w której autor, bazując na opracowaniach naukowych historyków oraz dokumentach historycznych, przedstawił m.in. kształtowanie się ustroju terytorialnego państwa oraz organów władzy centralnej i lokalnej, które na tym terenie sprawowały rządy, a tym samym były odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeństwa władzy i obywateli, przestrzeganie ustanowionych praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa finansowego oraz militarnego na administrowanym terenie.

Badając zadania powiatu w strukturze ustroju państwa, należy rozważyć, co to są państwo i struktura ustroju terytorialnego oraz jakie występują podstawowe różnice w postrzeganiu bezpieczeństwa między państwem o ustroju demokratycznym i państwem o ustroju dyktatorskim. Najogólniej można stwierdzić, że państwo – to określona przestrzeń i zamieszkujący w nim obywatele wraz z podziałem terytorialnym, nad którym zwierzchnictwo sprawują organy władzy wyłonione w formie dyktatury lub demokracji45. W przypadku dyktatury najważniejszą misją, celem i zadaniem państwa oraz jego organów podziału terytorialnego będzie zapewnienie bezpieczeństwa państwa i nienaruszalności władzy określonej grupy politycznej, np. komunistycznej. Odniesienie się autora opracowania do specyfiki państwa o ustroju niedemokratycznym wynika z doświadczeń historycznych naszego kraju oraz jest związane z chęcią wskazania podstawowej różnicy w sprawowaniu i podziale władzy z państwem o ustroju demokratycznym. W państwie demokratycznym część władzy, a tym samym misji, celów i zadań państwa, jest na podstawie konstytucji przekazywana organom stanowiącym i wykonawczym oraz obywatelom samorządu terytorialnego, którzy mają wpływ na wybór jego politycznych organów o orientacji niezastrzeżonej w ustawie zasadniczej. Zatem w państwie demokratycznych najważniejszą misją i zadaniem wszystkich organów władzy, w tym powiatu, instytucji, podmiotów gospodarczych i każdego z obywateli, jest zapewnienie nienaruszalności terytorium i interesów państwa, porządku konstytucyjnego, dziedzictwa kulturowego narodu oraz wolności i bezpieczeństwa obywateli. Artykuł 5 Konstytucji RP46 stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Według Waldemara Kitlera z zapisów Konstytucji wynika, że misja obrony narodowej, rozumianej jako organizacji, (…) dotyczy dwóch podmiotów: państwa jako instytucji politycznej oraz społeczeństwa, a więc ogółu obywateli zamieszkujących to państwo47. Podobnie można rozpatrywać misję powiatu, która będzie dotyczyć organów władzy, jako instytucji politycznej i obywateli powiatu. Jeśli traktujemy powiatową wspólnotę samorządową jako organizację społeczną, jednostkę terytorialną o atrybutach władzy funkcjonującą w państwie, to zasadne jest przyjąć, że jej misje, cele, zadania i funkcje wynikają z historycznie ukształtowanych potrzeb państwa i obywateli. Tezę autora potwierdziła analiza literatury, na której podstawie wiadomo, że misja powiatu została wyodrębniona z historycznie ukształtowanych potrzeb państwa i społeczności lokalnych. Zatem można przyjąć, że w ujęciu historycznym prekursorami w definiowaniu misji powiatu w państwie było społeczeństwo i ustawodawca. O potrzebach funkcjonowania powiatów i ich misji na rzecz państwa oraz społeczności lokalnych, w tym wpływu likwidacji urzędu starosty na utrzymanie w państwie porządku publicznego, pisał w XIX w. historyk Michał Bobrzyński48.

Mając na uwadze przytoczone rozważania, można przyjąć, że misja wspólnoty samorządowej powiatu, będącego jednostką terytorialną unitarnego państwa, będzie tożsama z misją, celami, zadaniami i funkcjami tego państwa o ustroju demokratycznym, stosownie do skali problematyki powiatu, która wynika z historycznie ukształtowanych potrzeb państwa wspólnoty lokalnej, a w szczególności z konstytucyjnej zasady decentralizacji, pomocniczości i zespolenia oraz innych ustaw i przepisów wykonawczych określających zadania powiatu w państwie. Na uzasadnienie tego stwierdzenia, przez analogię, autor opracowania posłużył się wyjaśnieniem Waldemara Kitlera, który opisując misję obrony narodowej i traktując ją jako organizację, uważa, że (…) Na kolejnym, niższym poziomie powstaje konieczność ponownego wyznaczenia misji, celów, zadań i funkcji i tak dalej, aż do najniższego poziomu abstrakcji49. Zatem można przyjąć, że: państwo w realizacji swych misji posługuje się własnymi jednostkami podziału terytorialnego, wyznaczając im na kolejnych poziomach administracji, kompetencje władcze i odpowiedzialność z tym związaną oraz misje, cele i zadania, stosownie do potrzeb narodowych, regionalnych i lokalnych.

Uwzględniając zapisy Konstytucji, można założyć, że misją powiatu jest realizowanie na swoim terenie podstawowych funkcji wynikających z ustawy zasadniczej i przepisów ustrojowych, regulujących działania samorządów terytorialnych w państwie oraz innych ustaw i przepisów wykonawczych do nich, określających kompetencje powiatu, których zasadniczym celem jest zapewnienie interesów narodowych i bezpieczeństwa obywateli na administrowanym terenie. Analiza literatury i synteza poglądów teoretycznych pozwalają na stwierdzenie, że szczególnym celem powiatu jest: zapewnienie przestrzegania praw i wolności obywateli oraz umożliwienie im, w myśl idei decentralizacji50 – demokratyczne sprawowanie władzy na terenie powiatowej wspólnoty samorządowej51. Z misji powiatu wynikają kompetencje, funkcje i zadania dla organów władzy uchwałodawczej (stanowiącej) i wykonawczej oraz organów administracji szczególnej, tj. powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych podmiotów i obywateli. Ponieważ z misją powiatu wiążą się określone cele, do których wspólnota samorządowa dąży, można założyć, że przedmiotem trwałych dążeń powiatu jest zapewnienie podmiotowego i przedmiotowego bezpieczeństwa obywateli, a w szczególności bezpieczeństwa narodowego w ujęciu ponadgminnym. Dlatego też w myśl teorii holistycznych52 do osiągnięcia tego celu niezbędne są kompleksowe systemy53 i podsystemy, to bezpieczeństwo narodowe gwarantujące, których koncepcje na szczeblu państwa są w pewnej mierze unormowane w Strategii bezpieczeństwa narodowego RP z 2014 r oraz Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP 2022 z 2013 roku, natomiast na szczeblu samorządowym autor opracowania nie spotkał się z przepisami prawnymi i normatywnymi, które określałyby funkcjonowanie takich systemów w powiecie.

2.1. Pozycja prawno-ustrojowa powiatu

Analizę pozycji powiatu w ustroju państwa dokonano w ujęciu politycznym, społecznym i terytorialnym, poprzez badanie literatury i dokumentów źródłowych. Istotne znaczenie w rozwiązaniu problemu badawczego, miało wyjaśnienie podstawowych pojęć dotyczących: ustroju państwowego, pozycji ustrojowej oraz prawnej powiatu, które dokonano na podstawie analizy obowiązujących w literaturze definicji, opinii teoretyków oraz aktów prawnych.

W teorii problemu ustrój państwowy – to (…) całokształt zasad prawnych określających organizację i sposoby funkcjonowania organów państwa, stosunek wzajemny organów centralnych, oraz ich stosunek do organów terenowych, a także strukturę prawno-organizacyjną państwa54. Ponadto – (…) ze względu na ustrój państwa wyróżnia się państwa proste – unitarne i złożone – federacyjne. Natomiast pozycja społeczna (status społeczny) – to położenie jednostki lub grupy w strukturze społecznej, wyznaczony przez czynniki subiektywne – wyznaczone miarą prestiżu społecznego i obiektywne (dochód, zakres władzy); każdej pozycji społecznej jest przypisana rola społeczna55.

W tym rozumieniu i obecnym ustroju politycznym naszego kraju powiat funkcjonuje w państwie prostym – unitarnym o ustroju demokratycznym, którego normy określa prawo. Powiat stanowi więc grupę społeczną, umiejscowioną w państwie, którego naczelną zasadą, jako państwa demokratycznego, jest dobro obywatela, we wspólnocie samorządowej posiadającej osobowość prawną i atrybuty władzy oraz odpowiedzialności z nią związanej. Na podstawie badań literatury i teorii problemu ustalono, że pozycja prawno-ustrojowa powiatu wynika z tradycji historycznych oraz doświadczeń politycznych, społecznych i terytorialnych.

2.1.1. Powiat w ustroju politycznym państwa

Rozważając pozycję powiatu w ustroju politycznym państwa, niezbędne jest odniesienie się do genezy i tradycji historycznych funkcjonowania samorządu w Europie i w Polsce oraz wyjaśnienie teoretycznych pojęć, tj. polityka, ustrój polityczny państwa. Konieczne jest też wyjaśnienie, z czego wynika i na czym polega pozycja ustrojowa powiatu, w jaki sposób w powiecie jest wyłaniania władza oraz w jakim zakresie i przez kogo jest ona sprawowana, także określenie podstawowej roli, jaką odgrywa samorząd powiatowy w państwie?

Pozycja prawno-ustrojowa samorządu powiatowego swoje korzenie czerpie z kultury łacińskiej i chrześcijańskiej. Społeczeństwo tworzyło wspólnoty oparte na prawie. Pod hasłami wolności i równości wobec Boga i braterstwa, tworzyło się społeczeństwo obywatelskie56. Godna egzystencja obywateli nierozerwalnie wiązała się z zapewnieniem bytu i zdobyczy kultury, które ludzie stanowiący te wspólnoty tworzyli57. Chrześcijaństwo stanowiło swoiste spoiwo oparte na kulturze i wierze, jednoczących ludzi we wspólnoty, które byli gotowi bronić, jako własnej odrębności religijnej i tożsamości. W opinii historyków (…) samorządność była cechą kultury europejskiej nieznaną społeczeństwom innych części świata, innych kręgów cywilizacji kulturowych58.

Wyodrębnienie się samorządowych instytucji było efektem wieloletniego procesu, zapoczątkowanego przez lokację miast59, które były ośrodkami integrującymi różne grupy społeczne i stanowe pod względem politycznym, gospodarczym i terytorialnym. Z przeprowadzonych przez autora opracowania badań literatury historycznej wynika, że (…) instytucje samorządowe sprzyjały umacnianiu obywatelskiej tożsamości, dając grupom i jednostkom możność aktywnego udziału w organizowaniu miast, cechów czy korporacji, a także współuczestniczenia w podejmowaniu dotyczących ich decyzji60. Procesy kształtowania się struktur samorządowych były zależne od otrzymania od monarchy określonych prawem lokacyjnym uprawnień, które wiązały się ze sprawowaniem władzy na administrowanym terenie61. Uprawnienia władcze samorządów były ograniczane zarządem terytorialnym sprawowanym przez urzędy królewskie i ziemskie (stanowe). Urzędnikami królewskimi lokalnego zarządu byli starostowie, którzy od XV w. uzyskali (kosztem kasztelanów) ważne uprawnienia wobec miast. Starostowie zatwierdzali skład rad miejskich i sprawowali kontrolę nad działalnością władz miejskich, zwłaszcza w zakresie finansów62. Rozwój miast, związany z wzrostem handlu, rzemiosła, produkcji rolnej oraz lądowych i wodnych szlaków komunikacyjnych, był niewątpliwie czynnikiem sprzyjającym tworzeniu się ponadgminnych – powiatowych struktur podziału terytorialnego państwa, w których władzę z nadania króla sprawował starosta. Zatem z historycznego punktu widzenia istnienie powiatu i urzędu starosty w ustroju politycznym państwa ma długie tradycje w dziejach Polski, sięga bowiem II połowy XIV wieku, okresu I i II Rzeczypospolitej oraz czasów PRL63.

W teorii problemu istnieje wiele definicji polityki64, która wiążą się z funkcjonowaniem grup społecznych65 oraz państwa, według ogólnie przyjętych (przez to państwo) reguł prawnych dotyczących sprawowania władzy oraz zaspakajania potrzeb obywateli i interesów narodowych. Wspomniane reguły określa przeważnie konstytucja, która stanowi o charakterze politycznym państwa i jego elementów organizacyjnych, w tym samorządów terytorialnych. Polityka odnosi się do całości spraw danego państwa i życia społecznego obywateli66. Przez wielu badaczy polityka jest uważana za pojęcie interdyscyplinarne, wieloznaczne67, mające (…) charakter przedmiotowy opartyna działaniu podmiotów68. Z przytoczonych w przypisach opracowania definicji wynika, że politykę kreują grupy ludzkie (partie polityczne), które w mniej lub bardziej demokratyczny sposób dążą do sprawowania władzy. Polityka jest związana z walką o interesy, której celem jest zdobycie władzy i eliminacja przeciwników politycznych na zasadach demokratycznych lub też nie. Podmioty polityki (indywidualne i grupowe) dążą też do (…) utrzymania władzy lub poszerzenia jej zakresu i przedmiotu (…)69, stref wpływów zarówno na gruncie wewnętrznym państwa, jak i zewnętrznym dotyczącym polityki zagranicznej. Ustrój polityczny – to całokształt zasad politycznej organizacji społeczeństwa, w której zasadnicze znaczenie dla charakterystyki ustroju politycznego ma określenie suwerena władzy państwowej, w tym organizacja i sposób wykonania tej władzy oraz określenie pozycji jednostki wobec państwa70. W państwach o ustroju demokratycznym nadrzędnym celem polityki jest zapewnienie interesów i utrzymanie bezpieczeństwa narodowego, w tym obywateli. Waldemar Kitler wyjaśnia, że (…) wdemokracji troska o losy narodu, jego rozwój, niezakłócony byt i wsparcie najsłabszych (socjalne, edukacyjne, ekonomiczne) oraz ochronę własności stanowi istotną część sfery funkcjonowania państwa71. Natomiast w państwach o ustroju niedemokratycznym nadrzędnym celem polityki będzie utrzymanie władzy i interesów grupy rządzącej oraz państwa, które tej grupie służy.

Z analizy literatury i teorii problemu w zakresie zbadania pozycji powiatu w ustroju politycznym państwa wiadomo, że powiat jest jednostką podziału terytorialnego i administracyjnego państwa, którego ustrój polityczny określa Konstytucja, natomiast szczegółowe uprawnienia ustrojowe powiatu – ustawa o samorządzie powiatowym72 i wiele innych aktów prawnych. Zgodnie z Konstytucją polityczna władza w państwie demokratycznym wynika z woli narodu oraz jest przekazywana zgodnie z zasadą decentralizacji i samorządności do jednostek podziału terytorialnego państwa, w tym województwa samorządowego, powiatów i gmin. W ten sposób ustawodawca dał możliwość społeczności lokalnej powiatu dokonywania wyborów politycznej władzy samorządu, która jest odpowiedzialna za realizację ustawowych zadań powiatu we własnym imieniu, na własną odpowiedzialność i we własnym zakresie. Obywatele przez uczestnictwo w wyborach samorządowych mają możliwość dokonywania bezpośrednich wyborów organu stanowiącego – rady powiatu oraz pośrednich wyborów organów wykonawczych, tzn. starosty i zarządu powiatu, realizujących postanowienia rady powiatu, wyłonionej przez społeczeństwo. Za pośrednictwem rady powiatu obywatele mogą dokonywać oceny funkcjonowania organów administracji ogólnej i szczególnej powiatu realizujących zadania na rzecz bezpieczeństwa wspólnoty samorządowej.

Przy ocenie pozycji powiatu z punktu widzenia ustroju politycznego w dawnej Polsce i obecnie, należy mieć na uwadze, że powiat wraz z miastem i gminą należały do samorządów lokalnych, które nie posiadały atrybutu państwa, czyli wyłącznej odrębności w sprawowaniu władzy. Organy władcze samorządów były i są podporządkowane pod względem politycznym organom państwa posiadającego charakter unitarny73, przejawiającego się pełną i wyłączną suwerennością, stanowiącego nierozłączną całość74. Obecnie różnica pozycji w ustroju państwa między powiatem i gminą wynika z kompetencji przydzielonych samorządom przez ustawy ustrojowe75, które stanowią, że: powiat wykonuje zadania o charakterze ponadgminnym, a gmina – o charakterze podstawowym dla wspólnoty samorządowej. Ponadto organ wykonawczy – starosta jako przewodniczący zarządu powiatu, jest równocześnie przedstawicielem administracji rządowej (kierującym państwowymi, powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami, a także reprezentującym mienie skarbu państwa na terenie powiatu)76 i samorządowej, natomiast organ wykonawczy gminy, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta77 – tylko administracji samorządowej. Starosta jest wybierany pośrednio przez radę powiatu, natomiast wójt gminy, burmistrz, prezydent miasta – w wyborach bezpośrednich przez mieszkańców, co daje im większą legitymizację społeczną do sprawowania władzy.

Konstytucyjne zasady unitarnego charakteru państwa oraz decentralizacji78 i pomocniczości ugruntowały podstawową pozycję samorządu powiatowego i gminnego w ustroju politycznym państwa79. Przydzielając im uprawnienia władcze oraz pewną samodzielność w wykonywaniu powierzonych im zadań publicznych we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność. Zasada pomocniczości oznacza takie rozłożenie zadań, przy których państwo realizuje tylko te zadania, które nie mogą być wykonane przez obywateli i ich wspólnoty samorządowe. Zatem państwo jako całość, wykonuje tylko te zadania, których jego jednostki organizacyjne podziału terytorialnego, tj. województwa, powiaty i gminy, nie potrafią i nie mogą wykonać we własnym zakresie80. W związku z tym gmina wykonuje zadania bezpośrednio dotyczące zbiorowych potrzeb obywateli81, natomiast powiat – wszystkie te zadania82 o charakterze lokalnym, ponadgminnym, których nie może samodzielnie wykonać gmina. Michał Kulesza wyjaśnia, że (…) stosunki między powiatem a gminą zostały oparte na zasadzie uzupełnienia, a nie przy użyciu formy zależności między nimi, tj. podległości i podporządkowania. Ponadto jego zdaniem (…) wszystkie zadania powiatowe są enumeratywnie wyliczone i określone ustawowo (…)83. W związku z tym zadania te są obowiązkowe, a jeśli powiat ich nie realizuje – to znaczy, że nie ma na razie takiej potrzeby. Zatem powiat nie może uchylać się od powierzonych mu spraw.

O pozycji ustrojowej powiatu świadczy również zasada zespolenia, która stanowi, że zarząd powiatu wykonuje swoje zadania przy pomocy powiatowej administracji zespolonej, tj. starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administrację zespoloną. Powierzenie staroście uprawnień do nadzorowania i kierowania wspólnym działaniem powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych jednostek w sytuacjach szczególnych, podkreśla, według Michała Kuleszy, pozycje powiatu w skali całego państwa (…) jako głównego, praktycznego węzła zarządzania w warunkach kryzysowych84.

Z badań literatury wiadomo, że pozycja ustrojowa powiatu w polityce państwa wynika z faktu, że państwo pozbyło się części odpowiedzialności i przekazało uprawnienia władcze do administracji rządowej i samorządowej powiatu. Dlatego też w powiecie, obok organów władzy samorządowej o uprawnieniach administracji ogólnej, funkcjonują na zasadach zespolenia organy rządowej administracji szczególnej, realizujące wspólnie zadania wynikające z polityki państwa na rzecz bezpieczeństwa narodowego. Należy podkreślić, że wykonywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży należy do zakresu działania powiatu, zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym85.

Podsumowując dotychczasowe rozważania dotyczące problematyki badań, należy stwierdzić, że powiat jest jednostką podziału administracyjnego państwa, stanowiącą lokalną wspólnotę samorządową86 o charakterze ponadgminnym, posiadającą znamiona osoby prawnej87 i uprawnienia władzy publicznej88, przejawiające się w samodzielnym sprawowaniu władzy nad terytorium, finansami oraz ludźmi (…) w związku z wykonywaniem przez powiat kompetencji o charakterze policji administracyjnej89. Ponadto władze samorządowe powiatu (…) posiadają własne kompetencje przyznane nie w drodze dekoncentracji uprawnień rządu, a wyniku decentralizacji zagwarantowanej (…)90 w art. 15 Konstytucji.

Umiejscowienie powiatu w polityce państwa wynika z ustaw, które określają ramy działalności organów władz samorządu powiatowego91, odpowiedzialnych za realizacją polityki państwa na administrowanym terenie na rzecz bezpieczeństwa narodowego. Działalność powiatu dotyczy ponadgminnej polityki: społecznej, gospodarczej, przeciwdziałania bezrobociu, oświatowej, zdrowotnej, komunikacyjnej, porządku publicznego, bezpieczeństwa przeciwpożarowego, przeciwpowodziowego i obronności państwa92. Zadania z tym związane powiat wykonuje na własną odpowiedzialność i we własnym zakresie93, z wyjątkiem zadań zleconych w ustawach przez administrację rządową, na których realizacje powiat powinien otrzymać środki finansowe94 oraz które podlegają nadzorowi ze strony właściwych organów95. Ponadto o pozycji politycznej powiatu w państwie świadczy fakt, że organ samorządu powiatowego może być wyłącznie rozwiązany przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Prezesa Rady Ministrów, jeżeli organ ten rażąco naruszył prawo określone w Konstytucji lub innych ustawach. W związku z tym państwo zapewniło organom powiatu bezpieczeństwo polityczne przez ustanowienie twardych warunków rozwiązania organów powiatu, które zostały wyłonione przez obywateli w demokratycznych wyborach samorządowych.

Dodatkowo Sejm w ustawach o stanach nadzwyczajnych uchwalił przepisy, które umożliwiają w określonym trybie wyłączne zawieszenie na pewien określony czas organów powiatu w sytuacjach szczególnych96. Na przykład, w stanie klęski żywiołowej uprawnienia starosty mogą być zawieszone przez wojewodę, jeśli starosta nie radzi sobie z zaistniałym zagrożeniem spowodowanym klęską żywiołową. Zawieszenie dotyczy tylko starosty a nie rady powiatu97. W stanie wojennym mogą być zawieszone wszystkie organy samorządu powiatowego na określony czas i przydzielony w ich miejsce komisarz rządowy98. Należy podkreślić, że we wszystkich stanach nadzwyczajnych mówi się tylko o czasowym zawieszeniu organów powiatu, a nie ich odwołaniu. Po tym okresie organy samorządowe powiatu powinny być obligatoryjnie odwieszone, ponieważ na zasadach decentralizacji zostały wybrane przez społeczność lokalną do sprawowania władzy na administrowanym terenie.

2.1.2. Powiat w ustroju terytorialnym państwa

Analizując rolę i zadania powiatu w ustroju terytorialnym państwa, niezbędne jest scharakteryzowanie takich pojęć, jak: terytorium, granice i podział terytorialny kraju99. Istnienie państwa jest nierozłącznie związane z terytorium kraju, jako całości oraz podziałem wewnętrznym państwa na mniejsze jednostki, nad którymi organy państwa sprawują swoje zwierzchnictwo przy pomocy podległych organów władzy centralnej i lokalnej.

Według Zbigniewa Leońskiego podział terytorialny jest to (…) trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa dokonywane dla pewnej grupy lub określonych tylko jednostek organizacyjnych państwa lub jednostek niepaństwowych, wszakże wykonujących zadania państwowe100. Z badań literatury wiadomo, że podział terytorialny państwa kształtował się stopniowo na gruncie historycznie ukształtowanych potrzeb101.

Jednym z założeń reformy administracji publicznej z 1998 r było (…) przywrócenie trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, obejmującego gminy, powiaty i województwa102. Ideą przedsięwzięcia była chęć nawiązania do przedwojennych tradycji samorządowych Polski i dostosowania terytorialnego ustroju państwa do struktur występujących w państwach Unii Europejskiej. W Niemczech, Hiszpanii, Francji i Włoszech istniejący trójstopniowy podział terytorialny kraju wynikał z długotrwałej ewolucji103. Przywrócenie w 1998 r. powiatów do podziału terytorialnego państwa zaowocowało powrotem do historycznych tradycji oraz dostosowaniem do standardów obowiązujących w krajach Unii Europejskiej. Reforma podziału terytorialnego i decentralizacja władzy przyczyniły się do tego, że Polska stała się demokratycznym państwem prawa z dominującą rolą obywateli złączonych ideą wspólnoty samorządowej.

Z art. 15 ust. 2 Konstytucji wynika, że zasadniczy podział terytorialny państwa, uwzględnia więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe oraz zapewnia jednostkom terytorialnym zdolność wykonania zadań publicznych określonych w ustawach. Podział terytorialny państwa, uwzględniający powiaty został określony: w art. 1 ust. 2 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2016, poz. 814, tekst jednolity), w którym czytamy, że (…) ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Ponadto art. 3 ust. 1 tej ustawy mówi, że powiat jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego kraju i jako taki obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miast na prawach powiatu. W dniu 7 sierpnia 1998 r. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej wydał rozporządzenie w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. 1998, nr 103, poz. 592), w którym powołano 308 powiatów „ziemskich” oraz 65 miast na prawach powiatu, zwanych powiatami grodzkimi. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Ustawy o samorządzie powiatowym – miastem na prawach powiatu jest miasto liczące więcej niż 100 tys. mieszkańców oraz miasto, które przestało być siedzibą wojewody z dniem 31 grudnia 1998 r. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego kraju (Dz.U. 1998, nr 96, poz. 603 ze zm.) w art.1 ust. 2 stanowi, że powiat jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego państwa oraz jednostką samorządowego podziału terytorialnego. Zatem powiat stanowi podstawę terytorialną do tworzenia organów państwowych administracji rządowej i samorządowej o uprawnieniach ogólnych (starosta) i szczególnych (Policja, Państwowa Straż Pożarna, Urząd Skarbowy, Państwowa Powiatowa Inspekcja Sanitarna, Powiatowy Inspektorat Weterynarii, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego).

Zbigniew Leoński wyjaśnia, że (…) z ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że mamy do czynienia z dwojakimi rodzajami powiatów: ziemskim i grodzkim, choć w ustawie nie używa się tych określeń (…)104. W ustawie mówi się wprost o „powiecie” oraz o miastach „na prawach powiatu”. W przypadku miast na prawach powiatu organ samorządu terytorialnego, oprócz realizacji zadań o charakterze gminnym, wykonuje jeszcze zadania powiatowe, ponadgminne. Zbigniew Leoński stwierdza także, że ustawodawca niezbyt dokładnie wyraził to słowami: (…) Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, (…) a następnie Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powołanie i odwołanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (…)105. Zatem funkcje organów powiatu sprawuje rada gminy i prezydent miasta. Sytuacja ta powoduje mieszany charakter ustroju takiego samorządu106, który w języku potocznym można nazwać jako „trzy w jednym” – gmina-miasto i powiat.

Z analizy literatury widomo, że w procesie reformy administracyjnej kraju za główne kryteria przy tworzeniu mapy powiatów przyjęto: (…) wykształcone i utrwalone funkcje ponadgminne (rejonowe) w stosunku do gmin określających siedzibę powiatu, potencjał gospodarczy projektowanego powiatu, przesłanki historyczne i kulturowe, zaakceptowanie siedziby i kształtu przestrzennego powiatu przez społeczeństwo lokalne, specyfikę położenia geograficznego i inne uwarunkowania wynikające z charakteru sieci osadniczej, liczba gmin, które miały tworzyć powiat, liczba ludności w projektowanym powiecie, powierzchnię projektowanego powiatu107. Istotną przesłanką w tworzeniu powiatów był ich potencjał gospodarczy umożliwiający świadczenie usług publicznych. Potencjał oceniano na podstawie analizy budżetów gmin, które mogły wchodzić w skład powiatu. Jerzy Adam Stępień stwierdził, że: Analiza potencjału gospodarczego i instytucjonalnego wykazała, że warunki te spełniły powiaty grupujące, co najmniej 5 gmin i liczące powyżej 50 tys. mieszkańców108.

Jacek Wojnicki wyjaśnia, że struktura jednostek samorządu lokalnego wynika z art. 16 Konstytucji: (…) ustanawiający ścisły związek pomiędzy strukturą samorządu terytorialnego a zasadniczym podziałem terytorialnym kraju109. Z punktu widzenia podziału terytorialnego państwa istotne jest, że mieszkańcy powiatu z mocy prawa tworzą terytorialną wspólnotę samorządową, która w Konstytucji ma zagwarantowane uczestnictwo we władzy, wynikające z zasady decentralizacji określonej w art. 15 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podstawową przy tworzeniu, łączeniu powiatów jest zasada wynikająca z ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która zakłada, że: (…) Tworzenie, łączenie powiatów, może nastąpić po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, powiatów i sejmików województw. Ponadto w tej kwestii niezbędne jest też spełnienie wymogu (…) przeprowadzenia konsultacji z zainteresowana społecznością lokalną110.

2.1.3. Powiat w ustroju społecznym państwa

W teorii problemu ustrój społeczny – to całokształt stosunków społecznych zinstytucjonalizowanych form życia społecznego111. Badając umiejscowienie powiatu w ustroju społecznym państwa, należy pamiętać, że elementami jego podziału terytorialnego i administracyjnego są samorządy regionalne i lokalne, do których zalicza się powiat jako organizacja społeczna o charakterze ponadgminnym. W problematyce badań istotne jest, aby określić genezę pojęcia samorządu i idei samorządności112.

Z przeprowadzonych przez autora opracowania badań literatury problemu wiadomo, że (…) idei samorządności nie można bowiem oddzielić od idei partycypacji we władzy wyrosłej na gruncie rzymskiej zasady „quod omnes tangit ab omnibus approbetur” – tej samej, która legła u podstaw tworzenia średniowiecznych zgromadzeń stanowych w całej łacińskiej Europie113. Samorząd lokalny należy więc do podstawowych jednostek organizacyjnych podziału administracyjnego państwa, w którym dochodzi do bezpośredniej styczności obywatela z organami władzy publicznej. W drodze postanowień konstytucji samorządy terytorialne otrzymały przywilej władzy114 i odpowiedzialności z nią związanej, w szczególności dotyczącej zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom na szczeblu lokalnym lub regionalnym. Z literatury wiadomo, że bezpieczeństwo jest pojmowane jako dynamiczny proces społeczny, w którym podmioty dążą do doskonalenia mechanizmów mających zapewnić im to bezpieczeństwo115, w tym bezpieczeństwo społeczne116.

Dążąc do wskazania pozycji samorządu powiatowego w ustroju społecznym państwa, niezbędna jest analiza i odniesienie się do zadań, jakie powiatowi powierzył ustawodawca. Artykuł 163 Konstytucji RP117 stanowi, że: (…) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zgodnie z postanowieniami ustawy zasadniczej – ustrój administracyjny państwa dzieli się, między innymi, na samorząd lokalny i regionalny (art. 164 ust. 2). Do wspólnoty lokalnej ustawodawca zaliczył samorząd gminny o charakterze podstawowym (art. 164 ust.1) i powiatowy o charakterze ponadgminnym, odgrywającym rolę uzupełniającą w zakresie tych zadań publicznych, które wymagają przekroczenia działań gminy i większych środków. W województwie funkcjonuje samorząd regionalny na podstawie art. 1 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa118.

Według ustawy zasadniczej sprawy publiczne dzielą się na sprawy o charakterze ogólnopaństwowym oraz sprawy dotyczące wspólnot samorządowych. Artykuł 16 Konstytucji RP określa, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Obecnie Polska jest państwem o ustroju demokratycznym, który umożliwia obywatelom pośrednie sprawowanie władzy, m.in. w ramach samorządu terytorialnego. Z teorii wiadomo, że państwo jest systemem społecznym, szczególną formą organizacji społeczeństwa, którego obowiązkiem jest umożliwienie odpowiednich warunków dla bytu i rozwoju jednostek ludzkich, tworzących to społeczeństwo z uwzględnieniem podziału terytorialnego. Ponieważ samorząd powiatowy ma charakter ponadgminny, powiat, zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości, powinien realizować tylko te cele polityki społecznej państwa, które wynikają z przepisów prawa i wykraczają poza obszar kompetencji gminy. Zadania gminy w tym zakresie określa Ustawa o samorządzie gminnym, natomiast powiatu – Ustawa o samorządzie powiatowym119 oraz wiele innych ustaw i przepisów wykonawczych.

Lokalne prawo120 stanowi rada powiatu, w formie uchwał, które szczegółowo regulują organizację powiatu, jako systemu organizacji społecznej wspólnoty samorządowej. Do wspomnianych dokumentów należy zaliczyć m.in. statut powiatu, strategię rozwoju, budżet powiatu, program działań na rzecz bezpieczeństwa obywateli121. Wszystkie te dokumenty kształtują politykę wspólnoty w ramach ustroju społecznego państwa. Z art. 166 ust. 1 ustawy zasadniczej wynika, że zadania publiczne służące zaspokajaniu m.in. potrzeb społecznych wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zatem państwo na zasadach decentralizacji powierzyło samorządom część swych zadań dotyczących polityki społecznej realizowanej na rzecz obywateli.

W tym miejscu niezbędne jest wyjaśnienie teorii polityki społecznej122. Analiza i synteza literatury pozwala na uogólnienie, że polityka społeczna dotyczy celowej i zamierzonej działalności państwa i funkcjonujących w nim grup społecznych, partii politycznych, organów władzy rządowej i samorządowej, instytucji publicznych, organizacji pozarządowych i stowarzyszeń, które w ramach podziału terytorialnego i administracyjnego kraju, oraz posiadanych kompetencji i możliwości, realizują zadania w tym zakresie, w szczelności dotyczące kształtowania szeroko pojmowanych stosunków społecznych i warunków bytu ludności w ujęciu ontologicznym, aksjologicznym i epistemologicznym. Uwzględniając dotychczasowe rozważania, można stwierdzić, że w politykę społeczną państwa zaangażowane są praktycznie wszystkie organy administracji publicznej, funkcjonujące w tym państwie i samorządach terytorialnych, których podstawowym zadaniem jest zaspokajanie potrzeb społecznych związanych z bytem i rozwojem wspólnoty lokalnej, regionalnej i narodowej. Stąd też wynika podstawowa pozycja samorządu terytorialnego w ustroju społecznym państwa, w których samorząd gminny realizuje podstawowe zadania związane z zaspokajaniem potrzeb społecznych wspólnoty. Natomiast działalność powiatu w tym zakresie ma charakter pomocniczy i ponadgminny.

O znaczeniu powiatu w ustroju społecznym państwa, świadczą słowa Mieczysława Janowskiego, który głosił, że: (…) odtworzenie historycznej struktury samorządu powiatowego jest poszerzeniem idei „małych ojczyzn”, w których lokalna społeczność staje się podmiotem, a nie przedmiotem bieżącej polityki. Gminy oraz powiaty stają się najważniejszymi dla obywateli ogniwami struktury administracyjnej państwa, gdyż właśnie tam, a nie w województwach, będzie on załatwiał najistotniejsze żywotne sprawy 123. W ramach realizacji polityki społecznej państwa organy stanowiące i wykonawcze powiatu powinny wszczynać działania, które wiążą się z podejmowaniem właściwych decyzji stosownie do oczekiwań społecznych. Z analizy literatury wiadomo, że pozyskiwanie poparcia społecznego dla podejmowanych decyzji przez organy powiatu jest podstawą demokracji i bezpieczeństwa politycznego tych organów. Bez takiego poparcia organy władzy samorządowej mogą nie otrzymać mandatu społecznego do dalszych działań. W związku z tym wyznacznikiem pozycji władz powiatu w ustroju społecznym, jest umiejętność pozyskiwania poparcia wspólnoty samorządowej dla decyzji politycznych organów powiatu, związanych z realizacją polityki społecznej państwa i samorządu terytorialnego124.

Marek Wielgo wyróżnia następujące typy akceptacji społecznej decyzji politycznych: (…) akceptacja pełna, akceptacja obojętna, aktywne przeciwdziałanie oraz otwarty sprzeciw125. Z badań literatury problemu oraz długoletnich obserwacji funkcjonowania samorządu przez autora opracowania wiadomo, że organy władzy powiatu w celu uzyskania akceptacji społecznej swoich decyzji są zmuszane do udzielania informacji społeczeństwu i odpowiedniego argumentowania swoich decyzji126.

Jacek Wolnicki wyróżnił cztery aspekty samodzielności samorządu lokalnego, które – zdaniem autora opracowania – warunkują pozycję powiatu w ustroju społecznym państwa:

Wyodrębnienie prawne – związane z przyznaniem samorządowi powiatowemu osobowości prawnej, prawo własności i innych praw majątkowych. Samorządowi powiatowemu przysługuje sądowa ochrona samodzielności ich pozycji i kompetencji. W przypadku naruszenia pozycji lub kompetencji samorządu powiatowego, organom tego samorządu służy prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyznanie samodzielności w wykonywania zadań określonych w ustawach. Zadania własne samorządu powiatowego oznaczają zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, które służą zaspakajaniu potrzeb społecznych wspólnoty samorządowej, a które powiat wykonuje we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność, z zastrzeżeniem, że zadania te wynikają z obowiązujących ustaw. Natomiast zadania zlecone mogą być nakładane na samorząd powiatowy w formie ustaw, pod warunkiem że organ zlecający zapewni środki na ich realizację.Samodzielność finansowa. Umożliwia udział powiatu w dochodach stosownie do przypadających mu zadań publicznych. Kategorie dochodów powiatu obejmują: dochody własne, subwencji ogólnych i dotacji celowych na konkretne zadania wykonywane przez powiat. Możliwość kształtowania ustroju wewnętrznego. Społeczności powiatu przysługuje decydowanie w trzech przypadkach: 1) wybór organów powiatu w drodze wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym; 2) możliwość odwołania organu stanowiącego powiatu przed upływem kadencji poprzez referendum; 3) ogłoszenie referendum w danej sprawie z inicjatywy organu stanowiącego powiatu lub 1/10 mieszkańców wspólnoty samorządowej. Ponadto organ stanowiący powiatu dla potrzeb polityki społecznej może stanowić lokalne prawo127.

W ustroju społecznym państwa powiat odgrywa szczególną rolę w życiu społeczności lokalnych. Obywatele mają możliwość wpływania na politykę społeczną powiatu poprzez udział w wyborach samorządowych, uczestnictwo w stowarzyszeniach użyteczności publicznej, opiniowania programów działań i planów rozwoju społecznego powiatu. Powiatowe jednostki organizacyjne działają na rzecz rozwoju społecznego, poprzez realizację zadań z zakresu polityki społecznej państwa, które są określone w ustawach i statutach tych jednostek. Statuty określające zakres działania jednostek organizacyjnych powiatu zatwierdza organ stanowiący powiatu – wybrany przez lokalne społeczeństwo.

Powiatowa wspólnota samorządowa posiada środki128 i narzędzia do realizacji zadań ustroju społecznego państwa – w postaci organów stanowiących lokalne prawo w formie uchwał rady powiatu, organów zarządzających i wykonawczych, jakim jest zarząd powiatu, oraz organów administracji szczególnej realizujących zadania w tym zakresie. Do jednostek organizacyjnych powiatu realizujących zadania z zakresu polityki społecznej zalicza się: powiatowe urzędy pracy, domy pomocy społecznej, ośrodki szkolno-wychowawcze, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, powiatowe centra pomocy rodzinie, placówki oświatowe i opieki zdrowotnej, których organem prowadzącym lub założycielskim jest rada powiatu. Fundamentalną zasadą ustroju społecznego państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom i rozwoju jednostek ludzkich stosownie do ich potrzeb i możliwości państwa oraz potencjału wspólnot samorządowych. Składają się na to możliwości ochrony zdrowia, edukacyjne, pomocy społecznej, oświatowe, kulturalne, rozwoju kultury fizycznej, zachowania porządku publicznego obejmującego: możliwości zapewnienia przeciwdziałania przestępczości, bezpieczeństwa komunikacyjnego, przeciwpożarowego, sanitarnego, ochrony środowiska, a w szczególności bezpieczeństwa ekonomicznego (w tym przeciwdziałania bezrobociu), które jest podstawą do funkcjonowania obywateli tworzących grupy społeczne129 gminnej i powiatowej wspólnoty samorządowej.

Europejska Karta Samorządu Lokalnego w art. 3 ust. 1 stanowi, że: (…)samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność w interesie ich mieszkańców. Zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem powiat odgrywa szczególną rolę w realizacji celów ustroju społecznego państwa. W ramach obowiązujących przepisów prawnych oraz możliwości – organy powiatu wyznaczają cele i kierunki strategiczne swoich działań na rzecz rozwoju społecznego jednostek i grup tworzących wspólnotę samorządową. Jednym z dokumentów wyznaczających te kierunki jest strategia rozwoju powiatu oraz budżet powiatu130, zapewniający realne możliwości realizacji zadań w tym zakresie. Poziom wykonania misji powiatu w dziedzinie polityki społecznej zależy od stopnia dotacji celowych przekazanych przez państwo na realizację zadań z tym związanych oraz kreatywności organów powiatu i innych podmiotów funkcjonujących na jego terenie. Jan Barcz wyjaśnia, że: (…) istotność polityki społecznej wynika stąd, że jest warunkiem rozwoju gospodarczego131. Według Katarzyny Głąbickiej (…) polityka społeczna obejmuje działalność skierowaną na prowadzenie bieżących działań osłonowych oraz działań skierowanych na zapobieganie zagrożeniom społecznym132.

Konkluzja

Reasumując rozważania na temat pozycji powiatu w ustroju społecznym państwa, można powiedzieć, że pozycja ta wynika z realizowanych przez samorząd zadań na rzecz polityki społecznej państwa133, które mają charakter ponadgminny i pomocniczy w stosunku do samorządu gminnego.

Zadania powiatu w tym zakresie są m.in. związane z: 1) kształtowaniem postaw społecznych przez system edukacji w szkołach ponadpodstawowych; 2) umożliwieniem obywatelom sprawowania zwierzchnictwa nad organami władzy i nadzorowania organizacji życia społecznego poprzez uczestniczenie w demokratycznych wyborach parlamentarnych i samorządowych oraz wyrażania swej woli w formie referendum; 3) zapewnieniem bezpieczeństwa i nadzorem na przestrzeganiem porządku publicznego oraz stonowanie lokalnych praw w tym zakresie; 4) ochroną rodziny i świadczeniami na jej rzecz, którą realizują powiatowe centra pomocy rodzinie oraz poradnie psychologiczno-pedagogiczne; 5) przeciwdziałania bezrobociu i zwiększania rynku pracy, którą realizują powiatowe urzędy pracy; 6) ochroną zdrowia, które powiat realizuje przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej oraz powiatowe stacje sanitarno-epidemiologiczne i powiatowe inspektoraty weterynarii; 7) ochroną dziedzictwa kulturowego wspólnoty lokalnej i narodowej; 8) rozwojem kultury fizycznej, sportu i rekreacji; 9) umożliwienie dostępu do dóbr powszechnego użytku134; 10) wsparciem niepełnosprawnych, realizowane przez sieć domów pomocy społecznej, których organem prowadzącym jest powiat oraz powiatowe centra pomocy rodzinie; 11) organizowaniem dialogu społecznego i wymiany informacji na temat potrzeb i realizacji zadań polityki społecznej, w tym przeciwdziałania wykluczeniom społecznym; 12) nadzorowanie i wspieraniem form zorganizowanego działania na rzecz bytu i rozwoju społecznego wspólnoty samorządowej przez nadzór nad stowarzyszeniami i fundacjami użyteczności publicznej; 13) finansowaniem zadań własnych powiatu w zakresie realizacji polityki społecznej na administrowanym terenie.

Na podstawie analizy literatury problemu, można stwierdzić, że pozycja powiatu w ustroju społecznym państwa wynika z historycznie ukształtowanych potrzeb, związanych z bytem i rozwojem społecznym oraz zadań powierzonych wspólnocie samorządowej przez ustawodawcę na rzecz bezpieczeństwa społecznego, które jest ważną dziedziną bezpieczeństwa narodowego135.

2.2. Rola powiatu w zapewnieniu funkcjonowania społeczności lokalnej

2.2.1. Geneza problemu wynikająca z analizy literatury przedmiotu badań

W ujęciu analizy historycznej literatury badań ustalono, że stanowe formy quasi-samorządnościbyły znane w Polsce już w wiekach średnich136. Podstawę samorządności w Polsce stanowiły jednak idee oświeceniowe i hasła rewolucji francuskiej, które stały się (…) osnową narodzin i idei nowoczesnej samorządności i miały być jednym z elementów ogólnego postępu cywilizacyjnego137. Największy wpływ na polską myśl samorządową miała zatem tradycja francuska i idee oświeceniowe, które spowodowały, że samorządność wyrosła (…) na kanwie walki z absolutyzmem, akcentując idee suwerenności ludu w miejsce omnipotencji władzy czy państwa138.

W Rzeczypospolitej Polskiej (…) ordynację miejską, kreślącą model miejskiej samorządności, przyjęto w styczniu 1791 roku, lecz nie zdążyła ona wejść w życie139. Rozwój samorządowych ośrodków miejskich140 był jednym z czynników, który wpływał na tworzenie się samorządów powiatowych i określaniu ich kompetencji, które ukształtowały się w Polsce na przestrzeni wieków. Janusz Szczepański stwierdza, że: (…) Odradzające się u schyłku I wojny światowej po latach niewoli Polska, powstała jako państwo demokratyczne. Stąd też pierwszymi regulacjami prawnymi w tworzącym się państwie były dekrety o gminie wiejskiej, gminie miejskiej i samorządzie powiatowym141.

Bogdan Dolnicki wyjaśnia, że reaktywowany w Polsce w 1990 r., po czterdziestu latach przerwy, samorząd terytorialny został oparty na doświadczeniach międzywojennych, związanych z funkcjonowaniem polskiego samorządu terytorialnego oraz wzorcach samorządu w państwach Europy Zachodniej. Obecny samorząd terytorialny w Polsce nie jest strukturą statyczną, ale podlega stałemu rozwojowi, czego przejawem jest przywrócenie w 1998 r. powiatowego szczebla samorządu terytorialnego oraz powołanie w gminie monokratycznych organów wykonawczych142. Światowa Deklaracja Samorządu Terytorialnego, która została uchwalona 22–26 września 1985 r. w Rio de Janeiro, w art. 2 ust. 1 stanowi, że: (…) samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej (…)143. Z kolei art. 1 i 3 ust. 3 deklaracji precyzuje, że zasady samorządu lokalnego oraz podstawowe kompetencje władz lokalnych powinny zostać uregulowane w konstytucji lub na drodze ustawy144. Podobne zapisy zawarte są w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego145, uchwalonej 15 października 1985 r., która stanowi, że (…) zasady samorządu terytorialnego powinny być uregulowane w wewnętrznych przepisach prawnych i w miarę możliwości w konstytucji146. Bogdan Dolnicki wyjaśnia, że Światowa Deklaracja Samorządności i Europejska Karta Samorządu Lokalnego zawierają regulacje, które przyczyniły się do umiejscowienia samorządu terytorialnego w Konstytucji i określenia zasad jego funkcjonowania w ustawach. Dzięki temu samorząd terytorialny stał się (…) jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych współczesnego państwa147. Samorząd został utworzony w celu sprawowania w określonych ramach prawa administracji państwowej. Wykonywanie administracji państwowej stanowi zatem przedmiot samorządu terytorialnego148. Encyklopedyczna definicja stanowi, że: Powiat w dawnej Polsce (od drugiej połowy XIV w.) okręg administracyjny powstały głównie w związku z organizacją sądów ziemskich; 1918–1939 jednostka terytorialna składająca się z gromad i gmin, wchodząca w skład województwa; 1945–1975 podstawowa jednostka podziału terytorialnego; w skład jej wchodziły gromady (do 1956 r. i od 1973 r. – gminy) i mniejsze miasta; od 1999 r. – jednostka zasadniczego podziału terytorialnego i ponadgminnego samorządu lokalnego149. Można więc powiedzieć, że samorząd powiatowy ma w Polsce tradycje wynikające z przedwojennego ustroju terytorialno-administracyjnego państwa, które po 1945 r. zostały reaktywowane do czasu ich zniesienia. Rola samorządu powiatowego w Rzeczypospolitej Polskiej wynika zatem z ukształtowanych historycznie potrzeb państwa i demokratycznych tradycji kultury europejskiej oraz międzynarodowych przepisów normatywnych, dotyczących zasad funkcjonowania samorządu terytorialnego, jako jednej z podstawowych instytucji ustrojowych demokratycznego państwa prawa.

Badając rolę powiatu w zapewnieniu funkcjonowania społeczności lokalnej, niezbędna jest analiza prawnych uwarunkowań kompetencji powiatu w państwie. Ustrój powiatu jest ustrojem jednostki samorządowej o charakterze wspólnoty, wyposażonej w znamiona osoby prawnej i podmiotu władzy publicznej150. Będąc osobą prawną, powiat może podejmować decyzje prawne i zaciągać zobowiązania finansowe w granicach określonych przepisami ustaw o finansach publicznych. Jako podmiot polityczny i osoba prawna powiat jest wyposażony we władztwo o charakterze publicznym, na które składa się władztwo o charakterze finansowym, związane z samodzielnością dochodową powiatu, oraz władztwo nad ludźmi w związku z wykonywaniem przez powiat kompetencji o charakterze policji administracyjnej. Uprawnienia nadzorcze w stosunku do obywateli i instytucji powiat sprawuje przy pomocy organów powiatowej administracji szczególnej, w tym państwowych, powiatowych służb, inspekcji i straży funkcjonujących w ramach administracji zespolonej i niezespolonej powiatu, pod zwierzchnictwem organu władzy ogólnej – starosty – przewodniczącego zarządu powiatu. W związku z tym samorząd powiatowy posiada podstawowe narzędzia prawne i środki do sprawowania władzy151 oraz realizowania i finansowania działań na rzecz społeczności lokalnej na administrowanym terenie – stąd też wynika jego podstawowa rola w tym zakresie.

W rozważaniach na temat zaspakajania potrzeb społecznych niezbędne jest wyjaśnienie teorii potrzeb i ich hierarchii dla człowieka funkcjonującego w społeczności lokalnej. Społeczność lokalna – to zbiorowość mieszkająca w zwartej jednostce terytorialnej, powiązana więzią społeczną, wspólnotą warunków życia, wspólnotą kultury152. Natomiast potrzeba – to odczuwalny przez jednostkę stan braku czegoś, co w związku ze strukturą organizmu, indywidualnym doświadczeniem oraz miejscem jednostki w społeczeństwie jest niezbędne do utrzymania jej przy życiu, umożliwienia jej rozwoju, utrzymania określonej roli społecznej, zachowania równowagi psychicznej153. Jednym z teoretyków, który określił hierarchię podstawowych potrzeb człowieka, był Abraham Harold Maslow154. Na podstawie analizy literatury można przyjąć, że człowiek, aby być szczęśliwy, oprócz podstawowych potrzeb egzystencjalnych, potrzebuje bezpieczeństwa i możliwości godnego zarobkowania oraz osiągnięć zawodowych i uznania za realizowane przez niego działania na rzecz społeczności, w której egzystuje155. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają samorządy terytorialne. Państwo oraz wspólnoty samorządowe są konstytucyjnie zobowiązane do stworzenia niezbędnych warunków zapewniających funkcjonowanie obywateli w społeczeństwie, w tym umożliwienia im udziału w sprawowaniu władzy oraz zaspakajaniu własnych potrzeb, stosownie do wkładu pracy i możliwości poszczególnych osób. Osobom niedostosowanym i wykluczonym społecznie, wskutek różnorodnych przeszkód i ułomności, państwo i wspólnoty samorządowe powinny udzielić pomocy i wsparcia stosownie do posiadanych kompetencji i możliwości.

Zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości podstawowe zadania w zakresie zabezpieczenia potrzeb wspólnoty samorządowej spoczywają na samorządzie gminnym. Potrzeby ponadgminne oraz takie, których gmina nie potrafi zaspokoić, jest zobowiązany zapewnić powiat, a następnie państwo. Grzegorz Kołodko wyjaśnia, że: O stopniu spójności społeczeństwa decyduje m.in. skala i zasadność rozwarstwienia wynagrodzeń, zarobków, dochodów, przychodów, majątków, bezrobocie i jego zmiany, skala ubóstwa i wykluczenia społecznego, dostęp do usług publicznych w szczególności edukacji i ochrony zdrowia, a także spełniania przez państwo funkcji osłonowych156. Przytoczone stanowisko Grzegorza Kołodki wskazuje, że powiat przez realizację ponadgminnych potrzeb obywateli w zakresie przeciwdziałania: bezrobociu, asymetrii dochodów i wykluczeniom społecznym, a także zapewnienia właściwej opieki zdrowotnej i edukacji wpływa na zespolenie i utożsamianie się obywateli z powiatową wspólnotą samorządową.

Zadaniem powiatu będzie zaspokojenie ponadgminnych potrzeb społeczności lokalnej, tzn. tych, których gmina nie będzie w stanie samodzielnie spełnić. Do zadań tych można zaklasyfikować: zarządzanie bezpieczeństwem i kierowanie państwowymi, powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami w sytuacji wystąpienia zagrożenia wykraczającego poza teren i możliwości gminy, utrzymanie i przestrzeganie porządku publicznego, administrowanie drogami powiatowymi, organizowanie i utrzymywanie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (szpitali powiatowych), organizowanie i utrzymanie edukacji ponadpodstawowej, domów opieki społecznej, poradnictwa rodzinnego oraz innych spraw określonych w ustawie o samorządzie powiatowym i przepisach szczególnych.

Potwierdzeniem słuszności przytoczonych przez autora rozważań jest stanowisko Marka Lisieckiego, który stwierdza, że: Strategia powiatu powinna zawierać te same elementy funkcjonalne, co gminy, czyli strategię rozwoju infrastruktury technicznej, rozwoju infrastruktury społecznej, bezpieczeństwa i porządku publicznego, ładu ekologicznego, i przestrzennego, i innych ważnych spraw. Jednak ich treść będzie inna, gdyż powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym157. W wyniku analizy stwierdzeń M. Lisieckiego, autor opracowania uważa, że bezpieczeństwo i porządek publiczny powinien być głównym celem (wypadkową) poszczególnych strategii działań powiatu, gdyż bezpieczeństwo dotyka wszystkich aspektów ontologicznych, epistemologicznych i aksjologicznych człowieka i grup społecznych tworzących powiatową wspólnotę samorządową, a nie tylko jedną z równoważnych elementów strategii.

2.2.2. Rola powiatu wynikająca z obowiązujących aktów prawnych

Rolę powiatu w zabezpieczeniu funkcjonowania społeczności lokalnej badano na podstawie analizy Konstytucji i obowiązujących przepisów prawnych, szczegółowo określających kompetencje powiatu na rzecz powiatowej wspólnoty samorządowej, oraz doświadczeń i wywiadów z osobami zajmujących się tą problematyką zawodowo.

Zadania powiatu, które służą aspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej, określa Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym158. Zgodnie z tą ustawą do głównych zadań powiatu należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, w zakresie: edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, polityki prorodzinnej, wspierania osób niepełnosprawnych, transportu zbiorowego i dróg publicznych, kultury i ochrony dóbr kultury, kultury fizycznej i turystyki, geodezji, kartografii i katastru, gospodarki nieruchomościami, administracji architektoniczno-budowlanej, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody, rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta, utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, obronności, promocji powiatu, współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, a także działalności w zakresie telekomunikacji159. Do publicznych zadań powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, których jednostki organizacyjne (stanowiące ich aparat pomocniczy) są powiatowymi jednostkami budżetowymi. Zadania na rzecz społeczeństwa realizuje organ wykonawczy powiatu – zarząd powiatu pod przewodnictwem starosty i przy pomocy starostwa, jednostek organizacyjnych oraz powiatowych służb, inspekcji i straży w ramach administracji zespolonej, których kompetencje reguluje statut powiatu, regulamin organizacyjny starostwa oraz statuty i regulaminy poszczególnych powiatowych jednostek organizacyjnych. Dokumenty te zostały uchwalone przez organ stanowiący – radę powiatu i stanowią lokalne prawo w zakresie kompetencji na rzecz zabezpieczenia funkcjonowania powiatowej wspólnoty samorządowej. Analizę kompetencji samorządów powiatowych na rzecz społeczności lokalnej dokonano także na podstawie badań biuletynów informacyjnych Związku Powiatów Polskich, w których są publikowane opinie ekspertów i praktyków o najistotniejszych zadaniach realizowaneych przez samorządy powiatowe160.

Oprócz Konstytucji i ustawy o samorządzie powiatowym – uprawnienia powiatu na rzecz zapewnienia funkcjonowania społeczności wynikają z wielu ustaw szczególnych. Istotne przepisy prawne zostały poddane przez autora analizie i indukcji, celem wypracowania uogólnienia i wniosków pomocnych przy określeniu roli i funkcji powiatu dla społeczności lokalnej. Celem szczegółowego określenia roli powiatu na rzecz wspólnoty samorządowej autor poddał wnikliwej analizie regulacje prawne dotyczące: pomocy społecznej, edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, przeciwdziałania bezrobociu, budownictwa i architektury, dróg publicznych i transportu zbiorowego, gospodarki wodnej, rolnictwa, leśnictwa, ochrony środowiska i przyrody, bezpieczeństwa i porządku publicznego, spraw obywatelskich, ochrony praw konsumenta, kartografii i katastru, gospodarki nieruchomościami, kultury i kultury fizycznej, finansów, promocji i rozwoju powiatowej wspólnoty samorządowej. Analiza kompetencji powiatu, określonych w aktach prawnych, a także możliwości ich faktycznej realizacji zostały poddane badaniu metodą sądów i opinii wśród kierowników jednostek organizacyjnych wspólnoty bezpośrednio zajmujących się tą problematyką na terenie samorządu powiatowego. Dzięki tej metodzie oraz długoletniemu doświadczeniu zawodowemu autora w pracy w samorządach lokalnych, było możliwe dokonanie obiektywnej i merytorycznej oceny obserwowanych faktów i analizy opinii kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, realizujących zadania na rzecz powiatowej społeczności lokalnej oraz bezpieczeństwa narodowego.

2.2.2.1. Rola powiatu w zakresie pomocy społecznej

Problematykę pomocy społecznej w powiecie regulują Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej161 oraz Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2017, poz. 697, tekst jednolity).

Powiat jest organem ykonującym zadania własne związane: z tworzeniem, przekształcaniem, likwidacją oraz sprawowaniem nadzoru i kontroli nad powiatowymi jednostkami organizacyjnymi realizującymi zadania pomocy społecznej, w tym domami pomocy społecznej oraz powiatowym centrum pomocy rodzinie; prowadzeniem specjalistycznego poradnictwa; organizowaniem opieki w rodzinach zastępczych; zapewnieniem opieki i wychowania dzieciom pozbawionym opieki rodziców; pokrywania kosztów utrzymania dzieci w placówkach opiekuńczych i rodzinach zastępczych; tworzeniem baz danych funkcjonowania powiatowych jednostek pomocy społecznej oraz wykonywania innych zadań własnych i zleconych przez administrację rządową, w trybie art. 20 cytwanej ustawy, związanych m.in. z pomocą dla cudzoziemców, prowadzeniem ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, realizacji zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwoju specjalistycznego wsparcia.

Problematyka zadań wykonywanych na potrzeby pomocy społecznej w powiecie obejmuje działania związane z:

Opracowaniem i realizacją: powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych; programów wspierających rodzinę i osoby niepełnosprawne oraz innych programów, których celem jest integracja osób i rodzin z grupy ryzyka; budżetu oraz baz, planów, inwestycji i remontów na rzecz pomocy społecznej.Organizowaniem współpracy z organizacjami pozarządowymi dotyczącej: tworzenia programów dla osób niepełnosprawnych; polityki kadrowej; usług pomocy społecznej, w tym rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz współpracy z instytucjami, organizacjami i innymi podmiotami w sprawach polityki społecznej. Wykonywaniem działań prawno-administracyjnych w zakresie: wydawania decyzji administracyjnych; zaświadczeń z zakresu pomocy społecznej, legitymacji uprawniających do niestosowania się do niektórych znaków dotyczących zakazów ruchu drogowego; prowadzeniem ewidencji osób korzystających z pomocy społecznej oraz innych działań administracyjno-prawnych162.

Pomoc społeczna jest instytucją powołaną do wspierania osób ubogich i zagrożonych ubóstwem oraz wykluczeniem społecznym, funkcjonuje w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, która poza niskimi dochodami wskazuje na okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu świadczeń, w przypadku wystąpienia: bezrobocia, niepełnosprawności, bezdomności, przemocy w rodzinie, ochronie macierzyństwa i wielodzietności, bezradności i nieudolności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych, sieroctwa, alkoholizmu, narkomanii, trudnościach przystosowania po zwolnieniu z zakładu karnego, wystąpienia zdarzeń losowych i klęsk żywiołowych163. Reforma administracji państwowej wprowadziła zmiany w systemie orzekania o stopniu niepełnosprawności. Starosta jako organ prowadzący, powołuje powiatowy zespół ds. orzekaniu o stopniu niepełnosprawności dla celów pozarentowych, określonych przepisami ustawy i rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W skład zespołu powołano: lekarzy, psychologa, pedagoga, doradcę zawodowego, pracownika socjalnego. Zadaniem zespołu jest: określenie stopnia niepełnosprawności i konsekwencji tego stanu dla możliwości podjęcia prac, pełnienia ról społecznych, jakie człowiek pełni stosownie do wieku, płci, uwarunkowań społecznych, kulturowych, oraz ograniczeń w samodzielnej egzystencji164. Mając na uwadze analizę zadań powiatu dotyczących pomocy społecznej można stwierdzić, że obowiązki te mają charakter ponadgminny i wynikają z ustawowej roli powiatu w tym zakresie, natomiast rola gminy jest tu podstawowa.

2.2.2.2. Rola powiatu w zakresie edukacji publicznej

Problematykę edukacji publicznej regulują Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.) i Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. 1982, nr 56, poz. 357 ze zm.).

Do zadań własnych powiatu165, jako organu prowadzącego, należy: zakładanie, przekształcanie i likwidacja powiatowych jednostek oświatowych, tj. publicznych szkół ponadpodstawowych oraz podstawowych szkół specjalnych, placówek oświatowo-wychowawczych, poradni psychologiczno-pedagogicznych, placówek oświatowo-opiekuńczych, wykonywanie zadań w zakresie szkół niepublicznych oraz wynikających z Karty Nauczyciela. Sprawowanie nadzoru i kontroli nad jednostkami oświatowymi.

W zakresie polityki oświatowejdo powiatu należy: opracowanie i uchwalanie budżetu na potrzeby oświaty i wychowania, kształtowanie sieci i profili kształcenia w publicznych szkołach ponadgimnazjalnych, ustanawianie sieci szkół w powiecie, prowadzenie polityki kadrowej w oświacie, w tym opiniowanie kandydatów na stanowiska kierownicze w placówkach oświatowych, opracowanie zasad wynagradzania nauczycieli oraz planów inwestycji i remontów w placówkach oświatowych, których organem prowadzącym jest powiat.

W zakresie działań administracyjnych na rzecz oświatydo samorządu powiatowego należy: zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych szkół i placówek oświatowych, prowadzenie procedur dotyczących mianowania nauczycieli, dokonywanie oceny i prowadzenie spraw osobowych kierowników placówek oświatowych, prowadzenie ewidencji szkół i placówek oświatowych, kierowanie uczniów na indywidualne nauczania, obsługa jednostek oświatowych dotycząca planowania i realizacji budżetu oraz przygotowania i wykonania remontów i inwestycji166.

2.2.2.3. Rola powiatu w zakresie promocji i ochrony zdrowia

Problematykę promocji i ochrony zdrowia regulują: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej(Dz.U. 2016, poz. 1638, tekst jednolity), która weszła w życie 1 lipca 2011 r. i wprowadziła zmiany w zakresie zasad organizacji systemu ochrony zdrowia oraz funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność leczniczą167; Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym(Dz.U. 1997, nr 28, poz. 153 ze zm.); Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2004, nr 210, poz. 2135 ze zm.); Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o państwowym ratownictwie medycznym (Dz.U. 2016, poz. 1868, tekst jednolity). Do obowiązków powiatu jako organu administracji publicznej należy tworzenie i prowadzenie podmiotów leczniczych w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej powiatu, w tym samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej168 oraz nałożenie na podmioty lecznicze określonych zadań na potrzeby społeczności powiatu.

W zakresie polityki promocji i ochrony zdrowia do powiatu należy: prowadzenie polityki kadrowej w służbie zdrowia, organizowanie konkursów na kierowników powiatowych podmiotów leczniczych, dla których organem tworzącym jest powiat, opracowanie strategii rozwiązywania problemów zdrowotnych, społecznych oraz edukacji prozdrowotnej, opracowanie i nadzorowanie planów zabezpieczenia ambulatoryjnego opieki zdrowotnej, inicjowanie i wspieranie działań zmierzających do przeciwdziałania narkomanii i patologii społecznych, a także rozpowszechnianie aktywnych form wypoczynku wśród dzieci i młodzieży.

Do zadań własnych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej realizowanych przez powiat należy w szczególności169: opracowanie i realizacja oraz ocena efektów programów zdrowotnych wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców powiatu, po konsultacji z gminami, inicjowanie, wspomaganie i monitorowanie działań lokalnej wspólnoty samorządowej w zakresie promocji zdrowia i edukacji zdrowotnej prowadzonej na terenie powiatu, pobudzanie działań na rzecz indywidualnej i zbiorowej odpowiedzialności za zdrowie i na rzecz ochrony zdrowia.

W zakresie działań administracyjnych do powiatu należy: organizowanie świadczeń zdrowotnych oraz opiniowanie wniosków powiatowych jednostek służby zdrowia dotyczących remontów i nakładów inwestycyjnych170.

2.2.2.4. Rola powiatu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu

Problematykę przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy reguluje Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. 2001, nr 6, poz. 56 ze zm.). Do obowiązków powiatu, jako organu prowadzącego, należy: prowadzenie oraz sprawowanie nadzoru nad powiatowym urzędem pracy, wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej i zadań własnych w zakresie problematyki przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy.

W zakresie polityki przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji zawodowej do samorządu powiatowego należy w szczególności: opracowanie i realizacja budżetu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji zawodowej, współpraca z organizacjami pozarządowymi, opracowanie i realizacja oraz wspieranie programów w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji zawodowej. Do zadań własnych powiatu należy: udzielanie pomocy bezrobotnym i osobom poszukującym pracy, pozyskiwanie środków finansowych na realizację zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji rynku pracy, inicjowanie dodatkowych miejsc pracy, udzielanie pomocy pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników, wspieranie bezrobotnych do podejmowania pracy na własny rachunek, w tym ścisła współpraca z izbami rolniczymi w zakresie przeciwdziałania bezrobociu na wsi, inicjowanie i finansowanie prac interwencyjnych, robót publicznych, zatrudniania absolwentów, programów szkoleniowych dla bezrobotnych i osób przekwalifikujących się171.

W zakresie działań administracyjnych do zadań powiatu należy: wydawanie decyzji o przyznaniu lub utracie zasiłku dla bezrobotnych, prowadzenie pośrednictwa pracy i ewidencji osób bezrobotnych, wydawanie decyzji o uzyskaniu i utracie statusu osoby bezrobotnej, wydawanie legitymacji dla bezrobotnych. Tematyka przeciwdziałania bezrobociu należy do rozległych dziedzin polityki społecznej i jest niezwykle istotna w zapobieganiu zagrożeniom bezpieczeństwa i porządku publicznego172.

2.2.2.5. Rola powiatu w zakresie budownictwa i architektury

Problematykę budownictwa i architektury regulują ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2016, poz. 290, tekst jednolity), Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999, nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016, poz. 778, tekst ujednolicony).

Do obowiązków powiatu jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, pierwszej instancji należy:

nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego173 oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz stosowania wyrobów budowlanych;wydawanie decyzji-pozwoleń na budowę inwestycji infrastrukturalnych gmin; przyjmowanie zgłoszeń o zamiarze budowy oraz wykonywania robót i nakładanie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; przyjmowanie zgłoszeń o rozbiórce nieobjętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia lub zgłaszanie sprzeciwu w przedmiocie rozbiórki; nakładanie obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę i wydawania decyzji pozwolenia na rozbiórkę; określenie w decyzjach o pozwoleniu na budowę składowisk odpadów, wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, ochrony środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz sposobu i terminu rekultywacji terenu; sprawowanie formalnego nadzoru nad zadaniami powierzonymi z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej;

W ramach powiatowej administracji zespolonej – prowadzenie spraw państwowego terenowego organu nadzoru budowlanego: w zakresie przestrzegania i kontroli przepisów prawa budowlanego, wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, a w szczególności szczynanie postępowania wyjaśniającego w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej oraz wykonywanie innych zadań w tym zakresie174.

2.2.2.6. Rola powiatu w zakresie dróg i transportu zbiorowego

Problematykę z zakresu transportu zbiorowego i dróg publicznych regulują: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2017, poz. 128, tekst jednolity), Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2016, poz. 1440, tekst jednolity, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2016, poz. 1907, tekst jednolity) oraz Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych