Ocena funkcjonalności systemu kontroli w Siłach Zbrojnych RP ebook

Wykaz najważniejszych skrótów

Akty prawne

Czasopisma wydawnictwa promulgacyjne

Inne

Wprowadzenie

Zagadnienie funkcjonalności systemu kontroli w siłach zbrojnych stanowi aktualną i ważną problematykę badawczą. Doniosłość tematyki wynika z faktu, że kontrola jest immanentną cechą każdego procesu zorganizowanego działania oraz stanowi integralny składnik funkcji zarządzania. Kontrola nie może stanowić funkcji samoistnej, ale jest wtórna w stosunku do innych działań, takich jak planowanie i wykonanie. Przez pojęcie „system” autorka rozumie uporządkowany, wewnętrznie spójny układ elementów, mających strukturę dostosowaną do istniejących warunków. W celu skutecznego wykonywania zadań kontrolnych w resorcie obrony narodowej został utworzony system kontroli, składający się z podmiotów realizujących czynności kontrolne.

Jako tezę pracy autorka przyjęła, że nie jest możliwe funkcjonowanie skutecznej i efektywnej kontroli, jeżeli w systemie, w jakim ona funkcjonuje, nie jest zapewnione sprzężenie zwrotne towarzyszące każdej ważnej decyzji.

Problematyka objęta tematem pracy stanowi próbę oceny funkcjonalności systemu kontroli w siłach zbrojnych. Zadania w niniejszej pracy sprowadzają się do:

Tak zakreślony tytuł pracy nie pozostaje bez wpływu na jej strukturę. Pracę podzielono na dwie części, które łącznie obejmują siedem rozdziałów. Pierwsza część pracy jest poświęcona zagadnieniom ogólnym i obejmuje rozdziały od pierwszego do trzeciego. Natomiast druga – rozdziały od czwartego do siódmego – przedstawia dwa obszary badawcze, w których poddano analizie czynniki determinujące sprawność działań kontrolnych, jak również zjawiska negatywne w funkcjonowaniu kontroli.

Rozdział pierwszy został poświęcony przedstawieniu zagadnienia kontroli wojskowej w ujęciu historycznym. Analiza historyczna była niezbędnym elementem w wyjaśnieniu etapów rozwoju kontroli wojskowej w siłach zbrojnych. Rozważania w zakresie kształtowania unormowań prawnych odnoszących się do kontroli obejmują okres stu lat, od 1918 do 2018 r.

W rozdziale drugim przedstawiono podstawowe zagadnienia teorii kontroli. Autorka prowadzi rozważania z uwzględnieniem odróżnienia pojęcia kontroli od pojęcia nadzoru. Definicja kontroli została omówiona w relacji do terminów pokrewnych, takich jak: rewizja, inspekcja, lustracja, kontroling, audyt. Analiza pojęcia kontroli wymagała również przeprowadzenia rozważań w odniesieniu do różnych jej rodzajów. W rozdziale tym przeprowadzono ponadto rozważania dotyczące celów, zadań i funkcji kontroli.

Czwarty rozdział pracy dotyczy analizy czynników determinujących sprawność działań kontrolnych. Przyjmuje się, że każde działanie kontrolne powinno być szczególnie starannie przemyślane i zorganizowane. Głównym celem tej części była próba wykazania tych warunków, które mają wpływ na przestrzeganie, określonej w art. 21 ustawy o kontroli w administracji rządowej, zasady sprawności działania. Rozdział został poświęcony szeroko rozumianemu warsztatowi kontrolerskiemu. Tylko prowadzenie postępowania kontrolnego na wysokim poziomie, przez kompetentne i przygotowane osoby zwiększa prawdopodobieństwo, że ustalenia kontroli będą niezawodne, a wnioski i zalecenia poważnie rozpatrywane i wdrażane.

W rozdziale piątym podjęta została problematyka negatywnych zjawisk w funkcjonowaniu kontroli. Rozważania dotyczące hipertrofii i atrofii kontroli stanowią szczególną materię, gdyż ich wystąpienie może przesądzać o braku skuteczności i efektywności działań kontrolnych, jak również traktują o kompetencji rozumianej jako zdolność i umiejętność wykonywania kontroli w aspekcie merytorycznym, organizacyjnym, technicznym. Chodzi o fachowość, profesjonalizm, znawstwo przedmiotu działalności kontrolnej wymagane od kontrolerów. Kontroler, aby mógł należycie wywiązywać się ze swoich obowiązków, musi mieć merytoryczną wiedzę w dziedzinie, którą analizuje i ocenia. W rozdziale poddano analizie zagadnienie autonomizacji oraz formalizmu w kontroli.

W rozdziale szóstym dokonano próby określenia mierników oceny działalności kontrolnej. Należy podkreślić, że kontrola, tak jak każda inna działalność, może i powinna podlegać ocenie. Istota oceny działalności kontrolnej daje odpowiedź na pytanie o walory, efekty, osiągnięcia oraz realizację celów stawianych przed kontrolą. Ocena taka może ponadto wskazywać niedomagania lub braki kontroli.

Rozdział siódmy dotyczy zagadnienia etyki w kontroli. Celem było zastanowienie się nad potrzebą kodyfikacji zasad etyki zawodowej kontrolerów. W związku z podjętym tematem konieczna była analiza podstawowych zasad etycznych w kontroli. Najczęściej wskazywane zasady to: obiektywizm, uczciwość, rzetelność, poufność, profesjonalizm, należyta staranność, bezstronność, niezależność, biegłość, ciągły rozwój zawodowy.

Wieloaspektowość problematyki związanej z analizą oceny funkcjonalności systemu kontroli w siłach zbrojnych wymagała zastosowania kilku metod badawczych. W pracy wykorzystano metodę wykładni językowej z uwzględnieniem wykładni systemowej (pionowej i poziomej), funkcjonalnej (intelektualnej i aksjologicznej) oraz celowościowej w ujęciu J. Wróblewskiego1. W ramach wykładni funkcjonalnej odniesiono się do metody historycznej i komparatystycznej.

Wykorzystanie w pracy metody historycznej pozwoliło przedstawić genezę i ewolucję kontroli w siłach zbrojnych, a także dokonać oceny zachodzących zmian legislacyjnych. W celu przeprowadzenia analizy przepisów aktów prawnych wykorzystano metodę dogmatyczną, która umożliwiła interpretację obowiązujących przepisów prawa opartą na zasadach logiki i postulatach racjonalnego prawodawcy.

W tym miejscu autorka wyraża podziękowanie wszystkim osobom, które przyczyniły się do powstania tej książki. Szczególne wyrazy wdzięczności wyraża swoim nauczycielom sztuki kontrolerskiej: płk. Zdzisławowi Cieciurze, płk. Januszowi Cieślakowi, płk. Marianowi Pindralowi oraz płk. Jackowi Samborskiemu, a także kontrolerom, którzy w trakcie wspólnej pracy w Departamencie Kontroli służyli wsparciem, wyrozumiałością, życzliwością i cennymi radami: płk. Jackowi Pruchnickiemu, płk. Mirosławowi Kiezikowi, płk. Cezaremu Janowskiemu, płk. Janowi Pęczkowskiemu, płk. Kazimierzowi Kozarskiemu, płk. Jackowi Ryckiewiczowi, komdr. Januszowi Hyjkowi, płk. Wojciechowi Kapysiowi, płk. Dariuszowi Kinastowi, płk. Krzysztofowi Łapajowi, płk. Michałowi Kozłowskiemu oraz Annie Bosek, jak również paniom Elżbiecie Oziębło i Marzenie Ferenc.

Wprowadzenie

Rozdział I

Zarys historii kontroli wojskowej w Siłach Zbrojnych RP

1. Uwagi ogólne

Jesteśmy świadkami ciągłego zainteresowania dziejami, dokonaniami i współczesnymi problemami polskich sił zbrojnych. Od historyków i autorów oczekuje się rzetelnego i wnikliwego obrazu nie tylko biografii wybitnych dowódców czy analitycznego opisu działań wojennych, ale także oceny pracy organów wojskowych, w tym powołanej w 1921 r. kontroli wojskowej1.

Misja kontroli wojskowej od początku jej historii w niepodległej Rzeczypospolitej przed dziewięćdziesięciu siedmiu laty polegała na wnikaniu w różne dziedziny działalności armii. Siły zbrojne stanowią specyficzną instytucję, która można określić mianem „państwa w państwie”2. Aby mogły pełnić swoje funkcje, dla których zostały powołane, wyposażono je w odpowiedniki najróżniejszych resortów. Wojsko posiada swój budżet, służbę porządkową, Żandarmerię Wojskową, wymiar sprawiedliwości, służbę zagraniczną reprezentowaną przez oficerów attaché, szkolnictwo wojskowe, wojskowe szpitale, instytuty naukowe, muzea, wydawnictwa. W dyspozycji sił zbrojnych pozostaje majątek, na który składa się sprzęt i uzbrojenie, budynki koszarowe, urzędowe i mieszkalne, drukarnie, archiwa, muzea czy biblioteki3. Ta wyjątkowa pozycja i uwarunkowania sprawiają, że zagadnienie kontroli odgrywa bardzo ważną rolę w funkcjonowaniu sił zbrojnych.

Na zasadność i cel pracy instytucji kontroli w siłach zbrojnych zwrócił już uwagę gen. por. Kazimierz Sosnkowski, który w pierwszych miesiącach istnienia niepodległego państwa polskiego podjął prace nad utworzeniem systemu inspekcji sprawności i gotowości bojowej, wyszkolenia, uzbrojenia i wyposażenia wojska oraz kontroli nad jego administracją i gospodarką. Jak trafnie podkreślił gen. por. Kazimierz Sosnkowski, „kontrola wprowadza ład, porządek i gospodarność”. Jako zwolennik silnej pozycji kontroli, będącej ważnym i potrzebnym weryfikatorem prawidłowości działalności sił zbrojnych jako łącznik pozwalający na szeroki zakres przedmiotowy i podmiotowy, wskazywał środki publiczne i własność państwową. Weryfikacja sprawowana przez organ kontroli powinna być profesjonalna i sprawiedliwa4.

Rozdział ukazuje historię funkcjonowania kontroli w siłach zbrojnych. Rozważania koncentrują się na analizie pierwszych aktów prawnych regulujących działalność kontrolną. Przedmiot rozważań stanowią także obecnie obowiązujące podstawy prawne funkcjonowania kontroli. Przeprowadzone badania nad istotą i znaczeniem kontroli w siłach zbrojnych w ujęciu historycznym stanowią materiał porównawczy dla obecnie obowiązującego systemu prawnego. Kontrola wojskowa w formie instytucjonalnej, w jakiej funkcjonuje do dzisiaj, w swym kształcie podstawowym została ustanowiona u progu niepodległości II Rzeczypospolitej Polskiej. Wódz Naczelny marszałek Polski Józef Piłsudski dekretem z 11 kwietnia 1921 r. o zadaniach i organizacji Kontroli Administracji Wojskowej utworzył Korpus Kontrolerów Wojskowych5. Szczególnie istotne wydaje się wskazanie przesłanek oraz warunków, w których doszło do ustanowienia pierwszych zasad kontroli wojska. Na przestrzeni XX w. stan normatywny regulujący problematykę kontroli w siłach zbrojnych wskutek zmian społecznych uległ zasadniczym przemianom. Czy wobec tego obecne rozwiązania prawne w sposób zadawalający normują system kontroli w siłach zbrojnych? Rozważania zostały przeprowadzone przy wykorzystaniu metody historycznej. Fakt powstania pierwszych regulacji prawnych z zakresu kontroli na początku XX w. zarówno zachęca, jak i obliguje do porównania ich z obecnie obowiązującymi. Dopiero na tle rozwoju historycznego możliwe jest udzielenie odpowiedzi na temat funkcjonalności system kontroli w siłach zbrojnych.

2. Zarys historyczny

Działalność kontrolna w siłach zbrojnych sięga okresu Polski odrodzonej. Odzyskanie niepodległości po okresie rozbiorów otworzyło wszystkie problemy prawnoustrojowe, w tym zagadnienie unormowania struktury i charakteru sił zbrojnych. W pierwszych miesiącach istnienia niepodległego państwa polskiego w grudniu 1918 r. utworzono Departament Gospodarczy Ministerstwa Spraw Wojskowych, w którym w grudniu 1919 r. znalazła się sekcja rachunkowo-kontrolna. Przy Ministerstwie Spraw Wojskowych podjęły także działalność trzy inspektoraty: artylerii, jazdy i piechoty Legionów, których celem była ocena sprawności i gotowości bojowej, wyszkolenia i uzbrojenia wojsk. Były one początkowo podporządkowane Naczelnemu Dowództwu Wojsk Polskich. Od początku tworzenia systemu kontroli wojskowej wyraźny był podział na kontrolę gospodarki wojska oraz kontrolę wyszkolenia, tzw. działalność inspekcyjną6.

Zadanie utworzenia w nowych warunkach systemu kontroli w armii zostało powierzone Ministrowi Spraw Wojskowych, a jednocześnie bliskiemu współpracownikowi marszałka Józefa Piłsudskiego – gen. Kazimierzowi Sosnkowskiemu. W 1918 r. głównym zadaniem władz było zapewnienie odrodzonemu państwu polskiemu trwałego bezpieczeństwa. Jednym z istotnych problemów było zapewnienie środków do realizacji tego zadania. Należało zorganizować armię w formie odpowiadającej potrzebom i możliwościom kraju oraz efektywnie wykorzystać skromne środki finansowe i materiałowe7.Minister Spraw Wojskowych w 1921 r. spowodował przyjazd do Polski kontrolera-generała I klasy armii francuskiej Ernesta Chappuis’a, który podjął się próby oceny gospodarki wojska oraz udzielenia konsultacji w zakresie tworzenia administracji wojskowej8. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że gen. Chappuis był jednym z autorów dekretu Naczelnego Wodza z 11 kwietnia 1921 r. o zadaniach i organizacji Kontroli Administracji Wojskowej, zawierającego pierwszą koncepcję organizacji i działalności kontroli w siłach zbrojnych9.

2.1. Kontrola gospodarki wojska w okresie międzywojennym

4 kwietnia 1919 r. Sejm Rzeczypospolitej podjął uchwałę umożliwiającą powoływanie specjalnych zespołów kontrolnych wysyłanych do instytucji wojskowych w celu zbadania zachodzących w nich zjawisk gospodarczych. 23 lipca 1919 r. Sejmowa Komisja Wojskowa uchwaliła regulamin Komisji Śledczej ds. Intendentury i Zaopatrywania Armii10. Podstawowym jej zadaniem była kontrola gospodarki wojska, w tym wydatkowania środków publicznych11. Komisję Śledczą ustawą z dnia 7 listopada 1919 r. przekształcono w Nadzwyczajną Komisję Rewizyjną, pozostawiając niezmienione zadania12. Zarówno Komisja Śledcza ds. Intendentury i Zaopatrywania Armii, jak i Nadzwyczajna Komisja Rewizyjna miały charakter cywilnej kontroli nad armią. Po utworzeniu Najwyższej Izby Kontroli Państwa (NIKP) na podstawie dekretu Naczelnika Państwa Józefa Piłsudskiego z dnia 7 lutego 1919 r.13 i powołaniu niezależnego organu kontroli państwowej, Komisja Rewizyjna zakończyła swoją działalność14.

Działalność kontrolna organu kontroli państwowej nie zawsze znajdowała pełną akceptację u kontrolowanych dowódców. W 1922 r. zastępca dowódcy Okręgu Korpusu nr VI we Lwowie gen. bryg. Mieczysław Linde odmówił przeprowadzenia kontroli przez NIKP, informując o tym Ministra Spraw Wojskowych. Fakt niewyrażania przez dowódców zgody na cywilną kontrolę argumentowano tym, że kontrolerzy nie znają przepisów oraz specyfiki wojska, formułują wnioski pokontrolne bez realnych możliwości ich wykonania15. Dało to podstawę do organizowania resortowej kontroli wojskowej, dostarczającej kierownictwu informacji o stanie gospodarki wojska.

15 sierpnia 1920 r. minister spraw wojskowych gen. por. Kazimierz Sosnkowski podpisał rozkaz ustanawiający Oddział Naczelnej Kontroli Wojskowej16. Głównym celem Oddziału było wszechstronne wykonywanie kontroli, stwierdzanie przyczyn i skutków nieprawidłowości oraz osób odpowiedzialnych i ich doraźne karanie, jak również usuwanie wad i braków.

11 kwietnia 1921 r. Naczelny Wódz marszałek Polski Józef Piłsudski oraz Minister Spraw Wojskowych gen. por. Kazimierz Sosnkowski podpisali dekret o zadaniach i organizacji Kontroli Administracji Wojskowej17, powołujący Korpus Kontrolerów Wojskowych. Data ta została uznana za dzień powstania kontroli wojskowej. W art. 1 dekretu zapisano, że Kontrola Administracji Wojskowej ma na celu ułatwić ministrowi utrzymanie w armii ładu, porządku i gospodarności. Dyspozycja art. 1 wskazuje, jak ważną rolę w zakresie funkcjonowania sił zbrojnych przyznano kontroli. O szczególnej pozycji kontroli świadczy także art. 12 dekretu, który mówi o usytuowaniu kontroli w strukturze sił zbrojnych. Pierwsza regulacja prawna zakładała bezpośrednią podległość Korpusu ministrowi oraz całkowitą niezależność od dowódców wojskowych18. Od członków Korpusu prawodawca wymagał wykształcenia akademickiego, określonego stażu w zawodzie i służby wojskowej, kultury, kwalifikacji i prawości życia. Mianowanie oficera poprzedzał obowiązkowy 6-miesięczny staż w charakterze aspiranta, pozytywna ocena specjalnej komórki kwalifikacyjnej oraz decyzja ministra spraw wojskowych19. W 1923 r. wprowadzono ponadto egzamin konkursowy. Zgodnie z postanowieniami dekretu zwierzchnią ogólną kontrolę administracji siły zbrojnej pełni w imieniu ministra spraw wojskowych Korpus Kontrolerów Wojskowych, uprawniony do wykonywania wszelkiego rodzaju zleceń, prac natury administracyjnej, gospodarczej, finansowej lub dyscyplinarnej.

Dekret w sposób szczegółowy regulował cele, zakres oraz kryteria kontroli. Za podstawowy cel kontroli uznano ułatwienie ministrowi utrzymania w siłach zbrojnych ładu, porządku i gospodarności. Do podstawowych zadań kontroli należało dokonywanie oceny planowania i wykonania budżetu z uwzględnieniem kryterium celowości i gospodarności, oceny stanu materiału wojennego i infrastruktury wojskowej oraz czuwanie nad przestrzeganiem prawa przez administrację wojskową. Za podstawową zasadę uznano fakt, że kontrola nie miała prawa ingerować w badaną działalność, w ten sposób nie ponosiła odpowiedzialności za kontrolowane elementy. Organ badał, stwierdzał stan faktyczny, oceniał, ale decyzje podejmował minister.

W art. 13 ustalono etat Korpusu Kontrolerów Wojskowych w liczbie 50 stanowisk, w tym 14 generalskich, 15 pułkownikowskich, 15 podpułkownikowskich i 6 majorowskich. W maju 1921 r. dodatkowo wprowadzono „Instrukcję o wykonywaniu kontroli Administracji Wojskowej”20, która określała tok i metodykę kontroli, obowiązki oficerów i osób kontrolowanych, a także postępowanie pokontrolne. Działalność Korpusu została oparta na przepisach pozwalających na prowadzenie skutecznej kontroli administracji wojskowej, w tym efektywne zaspokajanie potrzeb ministra w zakresie sprawowanego przez niego nadzoru nad gospodarka wojskową.

19 sierpnia 1921 r. premier Wincenty Witos i minister spraw wojskowych podpisali rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie statutu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wojskowych. Statut określał misce kontroli w resorcie spraw wojskowych. Pierwszym szefem Wojskowej Kontroli Generalnej i szefem Korpusu Kontrolerów został płk dr Roman Górecki. Podstawowymi komórkami Wojskowej Kontroli Generalnej były oddziały: Kontroli Zestawienia Budżetu, Kontroli Administracyjnej oraz Wydział Centralnej Księgowości. Niewątpliwym osiągnięciem kontroli w latach 1921–1939 było objęcie systematycznym badaniem wszystkich jednostek, instytucji wojskowych. Z przeprowadzanych kontroli sporządzano stosowne informacje do kompetentnych władz wojskowych, od których zależała realizacja wniosków pokontrolnych21.

Analiza pierwszych aktów prawnych regulujących system kontroli w siłach zbrojnych pozwala na stwierdzenie, że działalność Korpusu Kontrolerów Wojskowych została oparta na przepisach pozwalających kontrolować administrację wojskową z uwzględnieniem wszelkich obowiązujących norm prawnych, efektywnie, profesjonalnie i z zaspokojeniem potrzeb ministra spraw wojskowych w zakresie pełnienia przez niego nadzoru nad gospodarką wojska. Przepisy dekretu i instrukcji w sposób kompleksowy regulowały zagadnienia kontroli i stanowiły podstawy prawne do realizacji zadań Korpusu.

2.2. Kontrola inspekcyjna wojska w okresie międzywojennym

W pierwszych latach po odzyskaniu przez Polskę niepodległości budowa i rozwój armii sprawił, że nieodzowne stało się opracowanie regulaminów i instrukcji, mających na celu ujednolicenie pojęć i metod szkolenia wojska. Stworzenie podstaw jednolitej doktryny szkoleniowej skutkowo potrzebą powołania specjalnych organów kontroli, które sprawowałyby nadzór nad realizacją procesu szkolenia. W czerwcu 1919 r. przemianowano dotychczasowe Inspektoraty Artylerii i Jazdy na Generalne Inspektoraty. W sierpniu 1919 r. powołano jeszcze Generalny Inspektorat Piechoty. Ich celem była ocena sprawności i gotowości bojowej, wyszkolenia i uzbrojenia wojsk. Wszyscy generalni inspektorzy byli uznawani przez ministra za jego bezpośrednich doradców i ekspertów w zakresie rozwoju i użycia podstawowych rodzajów broni. Do ich zadań należała kontrola organizacji i poziomu wyszkolenia22. Inspektoraty te zostały rozformowane w marcu 1920 r.

Działania wojenne prowadzone w 1920 r. na froncie wschodnim spowodowały podział państwa na dwa obszary: frontowy i krajowy. Marszałek Polski Józef Piłsudski wydał odezwę nawołującą do ochotniczego wstępowania do wojska na czas trwającej wojny. W tym samym czasie Ministerstwo Spraw Wojskowych wydało rozkaz o formowaniu armii ochotniczej oraz instrukcję w sprawie przeprowadzenia werbunku23. Do kierowania całokształtem prac związanych z zaciągiem ministerstwo powołało 8 lipca 1920 r. Generalny Inspektorat Armii Ochotniczej pod dowództwem gen. broni Józefa Hallera. Jednym z zadań Inspektoratu było prowadzenie inspekcji ogólnej i szkolnej w obozach ochotniczych i formacjach zapasowych wystawiających oddziały ochotnicze24.

W związku z zakończeniem działań wojennych na froncie wschodnim pod koniec 1920 r., przystąpiono do demobilizacji armii oraz transformacji organizacyjnej wojska ze stopy wojennej na pokojową25. W kwietniu 1921 r. marszałek Polski Józef Piłsudski utworzył pięć Inspektoratów Armii, stacjonujących w Wilnie, Warszawie, Toruniu, Krakowie i we Lwowie. W związku z powołaniem Inspektorów Armii i powierzeniem im uprawnień inspekcyjnych w stosunku do wszystkich podległych im oddziałów, do końca 1921 r. nie funkcjonowały wyodrębnione fachowe organy inspekcji. W listopadzie 1921 r. zostało utworzone stanowisko generalnego inspektora artylerii, a w grudniu – generalnego inspektora kawalerii. Objęli je gen. broni Józef Haller i gen. broni Tadeusz Rozwadowski. Inspektorzy ci sprawowali stały nadzór nad sprawnością i gotowością bojową swoich broni w całym wojsku. W 1925 r. ustanowiono inspektorat fortyfikacji, w zakres którego wchodziło kontrolowanie przebiegu prac w dziedzinie fortyfikacji na terenie całego kraju oraz śledzenie postępu naukowego i wiedzy fortyfikacyjnej z określeniem własnej doktryny26.

Powrót do władzy w maju 1926 r. marszałka Polski Józefa Piłsudskiego zapoczątkował zmiany strukturalne naczelnych władz wojskowych w Polsce. Dekretem Prezydenta RP z 6 sierpnia 1926 r. ustanowiono funkcję Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, którą objął sam marszałek Polski Piłsudski27. W myśl dekretu w okresie pokoju siłami zbrojnymi dowodził minister spraw wojskowych. Inspektor Generalny SZ był stałym zastępcą ministra we wszystkich sprawach dotyczących przygotowania sił zbrojnych i państwa do obrony na wypadek wojny. W czasie wojny Inspektor Generalny był przewidziany na Naczelnego Wodza. Do zadań Generalnego Inspektora należało m.in. prowadzenie kontroli i inspekcji wyszkolenia wojsk.

Z dniem 1 września 1939 r. w organizacji naczelnych władz wojskowych zaszły znaczące zmiany. Ogłoszono mobilizację, a Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych powołano na Naczelnego Wodza. Przewartościowaniu uległy również zasady oceniania wojska. Jak trafnie podkreślili Piotr Siliniewicz i Robert Leśniak: „Weryfikatorem ocen z inspekcji wojsk stawianych w okresie pokoju stał się nieprzyjaciel, a wyniki kontroli zapisywane do tej pory w opasłych sprawozdaniach zapisywane były w meldunkach z pól bitew z załączonymi listami poległych, rannych i zaginionych”28. W okresie od 1939 do 1944 r. działalność kontrolno-inspekcyjna w siłach zbrojnych prowadzona była w zasadzie doraźnie, bez funkcjonowania instytucjonalnych struktur kontrolnych.

2.3. Kontrola gospodarki wojska w latach 1946–1990

Rozkazem organizacyjnym Naczelnego Dowódcy WP nr 029/Org. z dnia 6 lutego 1946 r. została utworzona Główna Kontrola Wojskowa (GKW)29, podlegająca bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, która działała na prawach departamentu30. Na organizację GKW składało się Szefostwo, Sekcja Ogólna Kontroli Wojskowej, Sekcja Kontroli Budżetu i Zamierzeń Wydatkowych oraz Kancelaria Ogólna. Obowiązujący etat obejmował 1 stanowisko generalskie, 23 oficerskie, 6 szeregowców oraz 6 pracowników cywilnych. Jako podstawowe zadanie GKW wskazano ocenianie organizacji i użycia środków osobowych, materiałowych i finansowych, będących w dyspozycji wojska. Każdy rok budżetowy zamykano sprawozdaniem z działalności GKW, w którym zawarte były uwagi i wnioski o stanie administracji i gospodarki wojska31.

Ważnym momentem w działalności GKW było podporządkowanie jej 1 lutego 1950 r. Głównemu Kwatermistrzowi Wojska Polskiego. Powstały wówczas trzy wydziały: Organizacji Kontroli, Kontroli Faktycznej oraz Kontroli Następnej32. Radykalne zmiany organizacyjno-funkcjonalne wojskowego etatowego organu kontroli nastąpiły w 1957 r., kiedy została powołana Najwyższa Izba Kontroli33. Podobnie jak w państwie, również na odcinku gospodarczym wojska przystąpiono do organizowania profesjonalnej instytucjonalnej kontroli w resorcie obrony narodowej34. W dniu 1 czerwca 1958 r. na mocy rozkazu Ministra Obrony Narodowej35 w urzędzie ponownie utworzono Główną Kontrolę Wojskową. Zasadniczym celem utworzenia centralnego organu kontroli gospodarczej było usprawnienie działalności jednostek organizacyjnych sił zbrojnych w zakresie gospodarowania posiadanymi zasobami materiałowo-finansowymi. Tryb oraz zasady prowadzenia postępowania kontrolnego zostały określone w zarządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie zakresu i trybu działania Głównej Kontroli Wojskowej36. W ramach GKW wyodrębniono Oddział Organizacji, Planowania i Analizy Pokontrolnej oraz Oddział Kontroli.

Realizując zadanie, jakim było opracowanie efektywnego modelu kontroli w resorcie, w centralnych organach zaopatrzenia oraz na szczeblu okręgów wojskowych i rodzajów sił zbrojnych powołano rewidentów (materiałowych służb technicznych i szkolenia, finansowych, kwatermistrzowskich, szkolenia i sprzętu kulturalno-oświatowego). Zadaniem rewidentów było badanie legalności wszystkich operacji gospodarczych i finansowych oraz celowości wykorzystania środków materiałowych i finansowych. Powołane organy rewizji objęły sprawdzeniem wszystkie obszary gospodarki wojska. Rozproszenie poszczególnych rewidentów znacznie utrudniało koordynację działań kontrolnych. Skonstruowany system nie pozwalał na kompleksowe badanie całokształtu gospodarki wojska oraz skutkował zwiększeniem częstotliwości kontroli. Doszło do zjawiska hipertrofii kontroli, polegającej na nadmiernej rozbudowie systemu i aparatu kontroli, wyrażającej się zarówno w liczbie kontrolerów, jak i aktywności działalności kontrolnej37. Było to powodem niezadowolenia dowódców, których nadmierna liczba kontroli poważnie absorbowała oraz utrudniała im normalny tok pracy38. W 1965 r. podjęto decyzję o integracji wszystkich organów rewizji. Na podstawie rozkazu Ministra Obrony Narodowej z 1 marca 1965 r.39 stworzono jednolite organy rewizji na szczeblu okręgów wojskowych rodzajów sił zbrojnych.

Etatowe organy kontroli gospodarczej w Siłach Zbrojnych funkcjonowały do 1990 r. w postaci Głównej Kontroli Wojskowej jako instytucji centralnej MON oraz kontroli gospodarczych okręgów wojskowych i rodzajów sił zbrojnych. W 1990 r. w ramach restrukturyzacji sił zbrojnych, polegającej głównie na zmniejszeniu stanu osobowego armii, dokonano także zmian organizacyjnych w organach kontroli gospodarczej. Na bazie komórek kontroli gospodarczej na szczeblu okręgów wojskowych i rodzajów sił zbrojnych zostały sformowane trzy Delegatury Głównej Kontroli Wojskowej z siedzibami w Warszawie, Bydgoszczy i Wrocławiu40. To rozwiązanie pozwoliło zmniejszyć stan etatowy organów kontroli gospodarczej wojska z 230 do 150 stanowisk, w tym Głównej Kontroli Wojskowej – 40 i delegatur – 110.

2.4. Kontrola wyszkolenia wojsk w latach 1946–1990

Początki funkcjonowania kontroli wojsk w zakresie wyszkolenia po zakończeniu II wojny światowej określono w rozkazie dowódcy I Armii Wojska Polskiego z 5 lipca 1944 r. Zgodnie z tym rozkazem utworzono Oddział Inspekcji, będący pierwszą komórką kontrolną umieszczoną w Głównym Sztabie Formowania. Podstawowym zadaniem nowo utworzonej komórki było prowadzenie działalności instruktorsko-kontrolnej w zakresie gotowości i zdolności bojowej wojsk oraz szkolenia dowództw, sztabów i jednostek wojskowych, zgodnie z ustaleniami programów szkolenia41.

Po zakończeniu działań wojennych rozpoczęto proces przechodzenia ze struktur wojennych na pokojowe. W ramach tych przeobrażeń w połowie 1945 r. powstało Ministerstwo Obrony Narodowej. W ramach nowo tworzonego ministerstwa nie wyodrębniono instytucjonalnej struktury kontroli. Zagadnieniem kontroli wyszkolenia zajmował się Sztab Generalny WP, będący w naczelnych władzach Wojska Polskiego. W ramach struktur Sztabu Generalnego utworzono Wydział Inspekcji, któremu przypisano funkcje kontrolne. Rozkazem Naczelnego Dowódcy WP42 w miejsce rozformowanego Wydziału Inspekcji utworzono Oddział Wyszkolenia Bojowego. W ramach kolejnych zmian strukturalno-organizacyjnych 7 lutego 1950 r. wprowadzono instytucję Głównego Inspektoratu Wyszkolenia Bojowego. Była to pierwsza komórka kontrolna przeznaczona do spraw wyszkolenia bojowego wojsk i tym samym data ta została uznana za dzień powstania Inspekcji w Wojsku Polskim43.

W 1953 r. rozkazem Ministra Obrony Narodowej44 Zarząd Inspekcji Wyszkolenia Bojowego funkcjonujący w ramach Głównego Inspektoratu został samodzielną strukturą organizacyjną. Prowadzone kontrole wyszkolenia bojowego wojsk wykazały potrzebę utworzenia jednolitej i wyspecjalizowanej w tym zakresie jednostki organizacyjnej. W lutym 1966 r. powołano do życia samodzielny organ kontrolny o nazwie Inspekcja Sił Zbrojnych. Tak ukształtowany samodzielny organ kontrolny był przeznaczony do wszechstronnego sprawdzania całokształtu życia jednostek wojskowych w czasie pokoju oraz szkolenia wpływającego na ich przygotowanie do wykonywania zadań wojennych45. Instytucja ta funkcjonowała aż do 1993 r. 1 kwietnia 1993 r. utworzono Zespół Inspekcji Wojska Polskiego, będący instytucją centralną Ministerstwa Obrony Narodowej46. W 1996 r. rozformowano Zespół Inspekcji WP, a jego zadania zostały przejęte przez utworzony w urzędzie Ministra Obrony Narodowej Departament Kontroli47.

3. Departament Kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej

W latach 90. kontrola podlegała różnym przeobrażeniom, będącym efektem przemian geopolitycznych. Był to czas zasadniczych przemian ustrojowych w Polsce, odejścia ustroju totalitarnego na rzecz państwa demokratycznego. W tym okresie nastąpiła także transformacja sił zbrojnych, która doprowadziła do znacznego zmniejszenia stanu ilościowego armii. Nowością było także użycie sił zbrojnych w bezpośrednich akcjach militarnych, w tym zapobiegania i zwalczania światowego terroryzmu. Najistotniejsze zmiany w strukturach kontrolnych armii nastąpiły na początku 1990 r. W ramach podjętej na szeroką skalę restrukturyzacji sił zbrojnych – polegającej głównie na radykalnym zmniejszeniu stanu osobowego – dokonano szeregu zmian organizacyjnych, również w organach kontroli. Ważne zmiany w kontroli wojskowej zostały zapoczątkowane w 1992 r. w ramach przeformowywania Ministerstwa Obrony Narodowej z centralnego organu dowodzenia i administrowania siłami zbrojnymi w urząd administracji. Na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej48 utworzono Departament Kontroli, zaliczony do organów wykonawczych ministerstwa. Departament Kontroli sformowano w marcu 1993 r. na bazie Głównej Kontroli Wojskowej. W wyniku rozformowania w 1996 r. Zespołu Inspekcji Departament Kontroli przejął dodatkowo zadania związane z badaniem zagadnień stanu gotowości bojowej i wyszkolenia.

Działalność Departamentu Kontroli w kształcie nadanym mu w 1996 r. była uwarunkowana nowymi zadaniami wynikającymi ze zmian w strukturze resortu obrony narodowej. Jako etatowy organ kontroli, podporządkowany bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, został komórką właściwą w zakresie wypracowywania zasad planowania, organizowania, prowadzenia i koordynowania działalności kontrolnej w całym resorcie. Zadaniem Departamentu było dostarczenie ministrowi informacji o zdolności bojowej wojsk, stopniu przygotowania jednostek do działania w strukturach NATO oraz o gospodarowaniu majątkiem wojska i wykorzystywaniu przydzielonego budżetu49.

Kolejny etap zmian w resortowym organie kontroli wojskowej został zapoczątkowany w 2000 r. Opracowując nową strukturę organizacyjną Ministerstwa Obrony Narodowej, zakładano, że ma ona zapewnić wykonanie nałożonych na Departament Kontroli zadań wynikających z aktów prawnych, w tym głównie z ustawy o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej50. Od marca 2000 r. w Departamencie Kontroli występowało łącznie 69 stanowisk, w tym 2 zaszeregowane do stopnia generała, 13 pułkowników, 45 podpułkowników, 2 majorów, 2 podoficerów oraz 5 pracowników wojska.

Poważna zmiana organizacyjna nastąpiła w 2007 r., w ramach której dokonano tzw. ucywilnienia Urzędu Ministra Obrony Narodowej. Zgodnie z decyzją ministra51 liczba członków korpusu służby cywilnej w komórce kontroli nie mogła być mniejsza niż 50 proc. W tej sytuacji wprowadzony z początkiem 2007 r. etat Departamentu przewidywał łącznie 57 stanowisk, w tym 29 dla żołnierzy zawodowych oraz 28 dla pracowników wojska. Struktura organizacyjna Departamentu Kontroli przewidywała zadania w dwóch zasadniczych pionach: oceny zdolności bojowej i oceny gospodarki wojska. Utworzono trzy zespoły: Zespół Planowania, Koordynacji i Analiz, Zespół Kontroli Gospodarki Wojska i Zespół Kontroli Zdolności Bojowej. Dwa pierwsze zespoły – o wysokim stopniu ucywilnienia – zajmowały się odpowiednio planowaniem i koordynowaniem działalności kontrolnej, a także analizowaniem jej wyników oraz przeprowadzaniem kontroli gospodarki wojska. Trzeci zespół, składający się wyłącznie ze stanowisk wojskowych, zajmował się przeprowadzaniem kontroli zdolności bojowej wojsk na wszystkich szczeblach dowodzenia, na wzór dawnej Inspekcji Sił Zbrojnych52.

W strukturze Departamentu Kontroli nie dokonywano większych zmian przez 10 lat. W 2016 r. kierownictwo Departamentu zrezygnowało ze struktury zespołowej i wprowadziło tzw. strukturę płaską. Kierowano się zasadą ograniczania stanowisk funkcyjnych na rzecz stanowisk inspektorskich, dążąc do jak największej liczby kontrolerów.

W 2018 r. powrócono do struktury wydziałowej, rozbudowując ją do sześciu wydziałów przy niezmienionym stanie osobowym. Organizacja Departamentu Kontroli przedstawia się następująco: Wydział Kontroli Zdolności Operacyjnych Sił Zbrojnych, Wydział Kontroli Sprzętu Wojskowego, Wydział Kontroli Gospodarki, Wydział Kontroli Jednostek Nadzorowanych, Wydział Audytu Wewnętrznego, Wydział Koordynacji Kontroli oraz Zespół Radców Prawnych.

Drugim ważnym ogniwem instytucjonalnym organów kontroli funkcjonującym w resorcie obrony narodowej są Delegatury Departamentu Kontroli. Jako jednostki organizacyjne resortu podlegające Ministrowi Obrony Narodowej, zostały podporządkowane bezpośrednio dyrektorowi Departamentu Kontroli. Delegatury zostały sformowane w 1990 r. jako jednostki wojskowej centralnej dyspozycji grupy I podporządkowane Głównej Kontroli Wojskowej. Do 2001 r. funkcjonował tzw. etat zbiorczy delegatur liczący 110 stanowisk. W dniu 1 kwietnia 2001 r. utworzono cztery delegatury o jednolitej strukturze, każda po 25 stanowisk: w Warszawie, Krakowie, Bydgoszczy i Wrocławiu, które realizowały głównie kontrole gospodarki wojskowych jednostek budżetowych. Obecnie funkcjonują trzy delegatury Departamentu Kontroli: w Warszawie, Wrocławiu i Bydgoszczy, realizujące zadania związane głównie z prowadzeniem oceny jednostek resortu obrony narodowej w kontroli gospodarczo-finansowej.

4. Podstawy prawne funkcjonowania kontroli w siłach zbrojnych

Rezultatem utworzenia w 1996 r. Departamentu Kontroli w Urzędzie Ministra Obrony była pilna potrzeba opracowania jednolitych zasad działalności kontrolnej w siłach zbrojnych. Potrzeba ta wynikała z faktu przejęcia przez Departament – obok kontroli gospodarki wojska – zadań, przypisanych dotąd Zespołowi Inspekcji Wojska Polskiego, w zakresie kontroli gotowości bojowej i wyszkolenia. Kontrola wojskowa obejmowała zatem dwa główne obszary: gospodarkę wojska oraz wyszkolenie53.

Zasady prowadzenia działalności kontrolnej w resorcie obrony narodowej zostały uregulowane w decyzji nr 191/MON Ministra Obrony Narodowej54 z 12 października 1999 r. Zmieniający się stan faktyczny i prawny funkcjonowania sił zbrojnych, ciągła reorganizacja struktur i zadań powodowały, że przepisy decyzji się dezaktualizowały. W dniu 2 kwietnia 2007 r. weszła w życie nowa decyzja nr 41/MON w sprawie działalności kontrolnej w resorcie obrony narodowej55