Użycie siły wojskowej w czasie pokoju przez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej. Wybrane problemy ebook

Użycie siły wojskowej w czasie pokojuprzez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej

Wybrane problemy

Adam Tokarczyk

WARSZAWA

2020

Recenzenci:

prof. dr hab. inż. Waldemar Kitler, ASzWoj

dr Malwina Ewa Kołodziejczak, ASzWoj

Redakcja merytoryczna:

dr Zbigniew Moszumański

Opracowanie graficzne i projekt okładki:

Agencja Wydawnicza IDEAPRESS Anna Skowrońska

Copyright©Wydawnictwo Towarzystwa Wiedzy Obronnej, 2020

Copyright©Adam Tokarczyk, 2020

ISBN 978-83-944423-7-8 (miękka oprawa)

ISBN 978-83-68170-17-7 (pdf)

ISBN 978-83-68170-18-4 (epub)

ISBN 978-83-68170-19-1 (mobi)

Wydanie I

Wydawca:

Wydawnictwo Towarzystwa Wiedzy Obronnej

ul. 11 Listopada 17/19, 03-446 Warszawa

www.two.edu.pl

e-mail: [email protected]

Wydawnictwo Towarzystwa Wiedzy Obronnej znajduje się w wykazie wydawnictw publikujących recenzowane publikacje naukowe, sporządzonym przez MNiSzW: poz. 652, poziom I – 80 punktów.

Skład:

Agencja Wydawnicza IDEAPRESS

ul. Łukowska 1/149, 04-113 Warszawa

www.ideapress.pl

SPIS TREŚCI

Wstęp 5

1. Konstytucyjne wzorce użycia siły przez organy władzy publicznej 17

2. Użycie siły wojskowej w przestrzeni powietrznej 23

2.1. Reagowanie w przestrzeni powietrznej 23

2.2. Ochrona granicy powietrznej 24

2.3. Zwalczanie bezpilotowych statków powietrznych 28

3. Użycie siły wojskowej w ochronie żeglugi i portów morskich 31

4. Wsparcie Straży Granicznej 35

5. Wsparcie Policji 47

6. Działania antyterrorystyczne 53

7. Uprawnienia Żandarmerii Wojskowej oraz wojskowych organów porządkowych 59

7.1. Żandarmeria Wojskowa 59

7.2. Wojskowe organy porządkowe 60

8. Uprawnienia Sił Zbrojnych RP w stanach nadzwyczajnych 63

8.1. Stan wojenny 63

8.2. Stan wyjątkowy 66

8.3. Stan klęski żywiołowej 72

9. Użycie Sił Zbrojnych RP w sytuacjach kryzysowych 79

Zakończenie 85

Bibliografia 88

Załączniki 91

Wstęp

Podstawowym zadaniem sił zbrojnych w demokratycznym państwie prawa jest zapewnienie niepodzielności terytorium oraz ochrona jego niepodległości. Cele stojące przed wojskiem są nieodłącznie związane z najistotniejszym wyznacznikiem ciągłości państwa, jakim jest jego przetrwanie w obliczu zagrożeń zewnętrznych. We współczesnych państwach siły zbrojne, będące największą i najlepiej zorganizowaną, zasadniczą częścią organizacji państwowej, decydują o trwałości, stabilności i sile państwa, o jego suwerenności oraz o bezpieczeństwie narodowym i międzynarodowym.

Siły zbrojne w klasycznym ujęciu stanowią o suwerenności państwa1. Zakłada się, że siły zbrojne mogą być użyte do prowadzenia działań zbrojnych dopiero w sytuacji zbrojnej agresji obcego państwa i, odnośnie do zasady, nie mają prawa używać w czasie pokoju posiadanego uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego (siły wojskowej)2. Nawet w sytuacji obcej interwencji zbrojnej użycie wojska nie może nastąpić bez uzyskania decyzji podmiotów sprawujących cywilną kontrolę nad siłami zbrojnymi. Dopiero po podjęciu decyzji przez uprawniony organ w realiach określonego stanu faktyczno-prawnego, zostaje aktywowane prawo do używania uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego z zamiarem odparcia obcej agresji.

Oprócz tego, aktualnego w dzisiejszych czasach, założenia dopuszcza się możliwość wykonywania, w ściśle określonych uwarunkowaniach prawnych, pewnych zadań przez siły zbrojne w czasie pokoju, którym żadna inna służba porządkowa nie byłaby w stanie podołać. Ten aspekt funkcjonowania sił zbrojnych wymaga przyznania niezbędnych uprawnień żołnierzom do używania siły wojskowej, czyli posiadania uzbrojenia (w tym broni palnej) i środków przymusu bezpośredniego. Użycie sił zbrojnych w czasie pokoju wymaga również podjęcia decyzji przez właściwe organa administracji publicznej (sprawujące cywilną kontrolę nad wojskiem) i może to nastąpić tylko i wyłącznie w ściśle określonych przypadkach znajdujących oparcie w prawie powszechnie obowiązującym, zawężonym do prawodawstwa ustawowego.

Według art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Siły Zbrojne RP są przeznaczone przede wszystkim do ochrony niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienia bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic3. Nie tworząc zamkniętego katalogu, przepis ten umożliwia stworzenie podstaw prawnych do wykonywania zadań przez Siły Zbrojne RP także w czasie pokoju. Z pewnością na podstawie zastosowanej redakcji przepisu nie można wyinterpretować zakazu przypisywania Siłom Zbrojnym RP określonych zadań w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego.

Warto jednak zauważyć, że możliwość użycia Sił Zbrojnych RP w czasie pokoju do realizacji kompetencji o charakterze porządkowym (policyjnym) była kwestionowana przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, co zostało wyrażone w jego wniosku z dnia 27 września 2007 r. skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 122a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. 2019, poz. 1580) z art. 38, art. 31 ust. 3, art. 2, art. 26 oraz art. 30 Konstytucji RP4. Trybunał Konstytucyjny uniknął rozpatrzenia zarzutu w tym zakresie5, lecz sam ten wniosek pokazuje, że użycie Sił Zbrojnych RP w czasie pokoju powinno być zawsze traktowane jako rozwiązanie ostateczne i ewidentnie niezbędne do ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo państwa i dobro powszechne obywateli. Prawdopodobnie celowo Trybunał Konstytucyjny uniknął ustosunkowania się do stanowiska wnioskodawcy, już bowiem we wcześniejszym wyroku z dnia 7 marca 2000 r. K 26/98 uznał, że Siły Zbrojne RP odgrywają także istotną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, nadając jednocześnie temu udziałowi charakter pomocniczy6.

Abstrahując od odosobnionego poglądu Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, należy zauważyć, że art. 26 ust. 1 Konstytucji RP definiuje zakres kompetencji Sił Zbrojnych RP przez wskazanie określonej funkcji, jaką mają pełnić. Przynajmniej dwa elementy – ochrona niepodzielności terytorium (bez wskazania, że jest to ochrona jedynie przed zewnętrznymi źródłami zagrożenia) oraz zapewnienie bezpieczeństwa (bez rozróżnienia na bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne) – wyraźnie wskazują na możliwość konstruowania podstaw prawnych do realizacji określonych obowiązków przez Siły Zbrojne RP w czasie pokoju. Co więcej, obowiązki te nie są ograniczone jedynie do typowo militarnych zagrożeń, które godzą w niepodzielność terytorium i bezpieczeństwo państwa7. Obejmują również wsparcie pozostałych aspektów jego funkcjonowania, gdy inne, przeznaczone do tego podmioty, nie są w stanie go zapewnić na wymaganym poziomie. Nie bez znaczenia jest korelacja art. 26 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującego podstawową rolę Sił Zbrojnych RP, z art. 5 Konstytucji RP, definiującym zadania państwa polskiego. Zgodnie z tym przepisem, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolność oraz prawa człowieka i obywatela, a także bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W szczególności zdolność do zapewnienia bezpieczeństwa obywateli świadczy o istocie państwa8.

Z kolei, aby zapewnić bezpieczeństwo obywateli, państwo musi posiadać odpowiednie narzędzia, co stanowi podstawę do użycia w tym celu Sił Zbrojnych RP, także w czasie pokoju, skoro inne wyspecjalizowane służby nie mogą samodzielnie zapobiec lub zlikwidować zagrożenia. Mając określone zadania, państwo musi posiadać struktury zapewniające bezpieczeństwo obywateli i niepodzielność terytorium9. Z mocy art. 26 ust. 1, w związku z art. 5 Konstytucji RP, w wypełnianiu tych funkcji w czasie pokoju biorą udział właśnie struktury Sił Zbrojnych RP.

Wyjątkowość użycia Sił Zbrojnych RP w wymiarze wewnętrznym powoduje ten skutek, że udział żołnierzy w wykonywaniu zadań w czasie pokoju jest ściśle regulowany głównie w zakresie przesłanek i okoliczności użycia oraz zakresu i czasu działania oraz kompetencji stosownych organów10.

Przyjmując wynikające z tych przepisów rygorystyczne uwarunkowania formalno-prawne, należy się zgodzić z poglądem, że wszelkie zadania, które mogą być wykonywane w czasie pokoju, muszą wpisywać się w ochronę niepodzielności terytorium lub zapewnienie bezpieczeństwa. Słuszne jest też zawężanie możliwości działania wojska do tych zadań, które nie mogą być faktycznie wykonywane przez inne wyspecjalizowane służby. Należy oczekiwać, że Siły Zbrojne RP będą wkraczać do działania w sytuacjach szczególnie skomplikowanych i niebezpiecznych, których rozwiązanie przekracza możliwości (osobowe lub sprzętowe) wyspecjalizowanych służb, inspekcji i straży. W szczególności obejmuje to konieczność wykorzystania specjalistycznego sprzętu wojskowego (w tym w szczególności uzbrojenia), którego zakup przez inne resorty byłby niewspółmiernie wysoki w relacji do sporadycznego wykorzystania, aczkolwiek niezbędnego do ratowanie określonych dóbr (koszt-efekt).

Wspomniane postanowienia rangi konstytucyjnej znajdują doprecyzowanie w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy – na straży suwerenności i niepodległości Narodu Polskiego oraz jego bezpieczeństwa i pokoju stoją Siły Zbrojne RP. Ma to duże znaczenie dla roli Sił Zbrojnych RP w czasie pokoju. Należy zauważyć, że wymieniona w tym przepisie suwerenność państwa dotyczy zarówno jego aspektów zewnętrznych, jak i wewnętrznych11. W ślad za Konstytucją RP, w art. 3 ust. 2 ustawa ta wskazuje znacznie szerszy katalog zadań możliwych do wykonywania przez Siły Zbrojne RP niż tylko obrona państwa – „[…] mogą ponadto brać udział w zwalczaniu klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków, działaniach antyterrorystycznych i z zakresu ochrony mienia, akcjach poszukiwawczych oraz ratowania lub ochrony zdrowia i życia ludzkiego, oczyszczaniu terenów z materiałów wybuchowych i niebezpiecznych pochodzenia wojskowego oraz ich unieszkodliwianiu, a także w realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego”. O ile katalog ten nie jest całkiem spójny z art. 26 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak potwierdza, że rolą Sił Zbrojnych RP nie jest wyłącznie prowadzenie obrony na wypadek wojny. Stanowisko to potwierdza również doktryna, zaliczając do katalogu zadań Sił Zbrojnych RP w ramach ich funkcji wewnętrznej m.in.: ochronę ludności, zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, zabezpieczenie funkcjonowania organów władzy i administracji oraz ważnych instytucji publicznych, ochrona granicy państwowej oraz wsparcie działań służb specjalnych12.

Zmieniająca się sytuacja bezpieczeństwa na wschodniej flance Sojuszu Północnoatlantyckiego zwraca uwagę na te aspekty funkcjonowania państwa polskiego, które mogą być wyjątkowo wrażliwe na potencjalne i zakamuflowane, aczkolwiek wrogie działania potencjalnego przeciwnika. Szczególnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa powszechnego jest możliwa aranżacja działań mających na celu osłabienie struktur państwowych i destabilizacja panującego systemu, których charakter i intensywność nie będą uzasadniały wprowadzenia stanu wojennego i rozpoczęcia faktycznych przygotowań obronnych mających na celu odparcie realnej agresji. Prowadzenie wyniszczających społeczeństwo i państwo w ogólności działań „poniżej progu konfliktu zbrojnego” uniemożliwi również uruchomienie samoobrony w znaczeniu prawnomiędzynarodowym. Zarówno w ujęciu samoobrony realizowanej na podstawie art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych13, jak i sojuszniczej, kolektywnej samoobrony w rozumieniu art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, uzależniającego wsparcie sojusznicze od zaistnienia stanu zbrojnej napaści na jedną lub więcej stron NATO14, a więc w istocie od tych samych przesłanek co art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Przepisy te nie wyjaśniają, które działania mogą być kwalifikowane jako napaść. Nie ulega jednak wątpliwości, że chodzi o samoobronę państwa przed bezprawnym użyciem wobec niego siły, a nie przed innymi naruszeniami jego praw czy innymi formami naruszania tych praw15.

W obecnym stanie bezpieczeństwa w regionie istotnego znaczenia nabierają możliwości użycia Sił Zbrojnych RP do wsparcia (w skrajnych przypadkach zastąpienia) służb zapewniających bezpieczeństwo i porządek w czasie pokoju w sytuacjach, które mogą znacznie wykroczyć poza standardowe możliwości działania służb porządkowych (partnerów systemu niemilitarnego). Wydaje się, że na podstawie zaobserwowanych w ciągu ostatnich kilku lat prób destabilizacji państwa można wytypować obszary pozostające w zakresie odpowiedzialności służb cywilnych, w których może dojść do inicjacji działań potencjalnego przeciwnika, niemalże wpisujących się w ramy konfliktu zbrojnego, ale nim niebędące (przynajmniej w ocenie społeczności międzynarodowej). Przeciwnik (którym niekoniecznie musi być inne państwo) może wywoływać określone konflikty pozornie wskazujące na ich wewnętrzny charakter (narzucając określony, a niekorzystny dla państwa „zaatakowanego” reżim prawny), z zamiarem pozyskania czasu na uzyskanie przewagi taktycznej na potrzeby (nadal jeszcze skrywanej) większej operacji wojskowej i z długoterminowym celem stopniowego wyniszczania gospodarczo-militarnego państwa „zaatakowanego”16.

Z dużą pewnością można stwierdzić, że największe zagrożenie dotyczy granicy państwowej, żeglugi i portów morskich oraz ładu i porządku publicznego. Możliwość przeciwdziałania tego rodzaju niebezpieczeństwom jest kluczowa dla utrzymania integralności i stabilności państwowej. Łatwo można jednak zorientować się, że zintensyfikowanie wrogich działań o dużej skali i intensywności może być wręcz niemożliwe do opanowania przez przeznaczone do tego służby porządkowe. Co prawda Siły Zbrojne RP mogą brać udział w całym spektrum działań realizowanych w czasie pokoju, lecz możliwość faktycznego wykorzystania potencjału Sił Zbrojnych RP do wsparcia niemilitarnych partnerów (w tym w szczególności w zakresie użycia siły wojskowej) próbujących zwalczyć wymienione zagrożenia jest szczególnie istotna.

Zgodnie z Konstytucją RP, w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono trzy stany nadzwyczajne17 mające zastosowanie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, kiedy zwykle środki konstytucyjne nie są wystarczające. Służą one ochronie najwyższych konstytucyjnych wartości, tzn. niepodległości państwa, bezpieczeństwa powszechnego, nienaruszalności terytorium, ciągłości władzy, wolności oraz praw człowieka i obywatela. Przewidziane do zastosowania mechanizmy mają na celu odwrócenie lub zmniejszenie skutków tych zagrożeń. Już termin „stan nadzwyczajny” oznacza w państwie demokratycznym reżim prawny wprowadzany w razie wystąpienia szczególnego zagrożenia, którego usunięcie jest możliwe tylko przy pomocy środków o wyjątkowym charakterze18. Tymi środkami są m.in. Siły Zbrojne RP.

Z racji towarzyszącej tym stanom konieczności ograniczenia wolności i praw jednostki oraz wprowadzenia (przejściowego) zmian w konstytucyjnych zasadach sprawowania władzy, każdorazowo jest wymagane ścisłe przestrzeganie warunków wprowadzenia stanów nadzwyczajnych. Musi zatem zaistnieć sytuacja szczególnego zagrożenia tak poważna, że zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające do jej przeciwdziałania19. Każdy ze stanów jest wprowadzany na podstawie ustawy w drodze rozporządzenia podawanego do wiadomości publicznej. Ustawa określa też zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolność oraz prawa człowieka i obywatela20. Siły Zbrojne RP posiadają swoje wyraźnie określone ustawowo zadania do wykonania w realiach stanów nadzwyczajnych. W zależności od sytuacji ich rola jest mniejsza lub większa, ale zawsze może wymagać użycia uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego, choćby w samoobronie21. Niezależnie od wykonywania obowiązków określonych w konkretnych przepisach prawnych (i wynikających z nich literalnych ograniczeń w swobodzie działania), podczas użycia siły Siły Zbrojne RP będą zobligowane do zachowania wyjątkowej wstrzemięźliwości. W świetle właściwej dla stanów nadzwyczajnych zasady proporcjonalności, działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia22, co jest oczywiste. Zasada ta bowiem dotyczy w szczególności Sił Zbrojnych RP.

Celem niniejszej pracy jest kompleksowe przedstawienie aspektów prawnych dotyczących użycia uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego przez żołnierzy wykonujących zadania w ramach wsparcia układu pozamilitarnego w czasie pokoju. Skupienie w jednym miejscu wiedzy wynikającej z wielu aktów prawnych będzie pomocne zarówno dla żołnierzy wykonujących zadania, przełożonych służbowych stawiających rozkazy, jak również osób, do których obowiązków należy organizacja wsparcia układu pozamilitarnego przez Siły Zbrojne RP i zapewnienie jego pełnej efektywności.

Podział na rozdziały poświęcone poszczególnym rodzajom użycia Sił Zbrojnych RP na rzecz wsparcia układu pozamilitarnego umożliwi sprawne odnalezienie treści właściwych dla reżimu, w którego ramach Siły Zbrojne RP będą wykonywały zadania – bez konieczności przeszukiwania dość obszernych aktów prawnych. Krótki i zwięzły opis charakteru zadań wykonywanych w danym reżimie i ogólnych uwarunkowań dotyczących użycia Sił Zbrojnych RP umożliwi szybkie dopasowanie regulacji dotyczących użycia siły wojskowej do sytuacji faktycznej, w której żołnierze muszą wykonywać zadania, co czyni niniejszą pracę swoistym narzędziem zarówno na potrzeby szkoleniowe, jak i samego wykonywania zadań (w ujęciu planistycznym i wykonawczym).

Rozdział 1, poświęcony konstytucyjnym wzorcom użycia siły przez organy władzy publicznej, zawiera swoiste wytyczne Trybunału Konstytucyjnego niezbędne do zrozumienia charakteru ograniczeń towarzyszących używaniu broni i środków przymusu bezpośredniego w czasie pokoju przez funkcjonariuszy publicznych, ostatecznie odwzorowane w ustawie o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Rozdział 2 został poświęcony uprawnieniom żołnierzy w zakresie użycia siły wojskowej w przestrzeni powietrznej, czyli w wymiarze najtrudniejszym do reagowania. Rozdział 3 przedstawia sytuację Sił Zbrojnych RP wspierających Straż Graniczną w ochronie żeglugi i portów morskich. Z kolei rozdział 4 traktuje o wsparciu Straży Granicznej w ochronie granicy lądowej. Rozdział 5 zaś opisuje uprawnienia żołnierzy w czasie wspierania Policji, co może mieć miejsce na terytorium całego państwa, w tym również jako uzupełnienie działań przy granicy państwa. Rozdział 6 przybliża natomiast najnowsze regulacje prawne, czyli użycie wojska w działaniach antyterrorystycznych. Działania te będą miały małą skalę, ale mogą stanowić istotne uzupełnienie wsparcia partnerów pozamilitarnych z racji wyszkolenia i wyposażenia wyspecjalizowanych w zwalczaniu terroryzmu pododdziałów. Uzupełnieniem regulacji poświęconych użyciu środków przymusu bezpośredniego i broni palnej jest rozdział 7 dotyczący uprawnień Żandarmerii Wojskowej oraz wojskowych organów porządkowych. Funkcjonowanie Sił Zbrojnych RP w stanach nadzwyczajnych ujęto w osobnym rozdziale 8. Rozdział 9, poświęcony użyciu Sił Zbrojnych RP w sytuacjach kryzysowych, stanowi w zasadzie uzupełniające powielenie informacji dotyczących uprawnień żołnierzy wykonujących zadania w ramach stanu klęski żywiołowej.

Przedstawienie najważniejszych aspektów prawnych dotyczących użycia siły wojskowej ma również na celu pokazanie, jak trudne będzie właściwe przygotowanie żołnierzy do wykonywania zadań odbiegających od ich normalnego przeznaczenia, czyli obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawowym celem szkolenia żołnierzy Sił Zbrojnych RP jest bowiem prowadzenie działań zbrojnych w uwarunkowaniach wynikających z ograniczeń przyjętych w prawie międzynarodowym. Prawo to zostało skonstruowane na potrzeby sił zbrojnych i uwzględnia specyfikę ich działania, dzięki czemu jest stosunkowo łatwe do stosowania w realiach, dla których zostało przygotowane23.

Sytuacja diametralnie się zmienia, kiedy żołnierze wykonują zadania w czasie pokoju. W tych realiach każda czynność żołnierzy, zwłaszcza dotycząca użycia siły wojskowej, będzie musiała znaleźć wyraźną podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które zostało przygotowane dla służb wewnętrznych wykonujących zadania o charakterze porządkowym (policyjnym). W przeciwieństwie do funkcjonariuszy Policji lub Straży Granicznej, żołnierze Sił Zbrojnych RP nie są szkoleni do wykonywania tego typu zadań od samego początku swojej służby. Podstawowe nawyki żołnierskie oraz wpojone zasady taktyki również nie ułatwiają wywiązywania się ze specyficznych, niemalże policyjnych obowiązków, realizowanych w bezpośredniej styczności z osobami cywilnymi. Przedstawione w załącznikach wyciągi z przepisów uzmysławiają, jak dużo czasu trzeba będzie poświęcić na przygotowanie żołnierzy do działania operacyjnego w taki sposób, aby wszystkie zasady demokratycznego państwa prawa zostały zachowane, a zadanie zakończone sukcesem.