PRZYGOTOWANIE I UŻYCIE SIŁ ZBROJNYCH Pakiet 2 książki ebook

Użycie siły wojskowej w czasie pokojuprzez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej

Wybrane problemy

Adam Tokarczyk

WARSZAWA

2020

Recenzenci:

prof. dr hab. inż. Waldemar Kitler, ASzWoj

dr Malwina Ewa Kołodziejczak, ASzWoj

Redakcja merytoryczna:

dr Zbigniew Moszumański

Opracowanie graficzne i projekt okładki:

Agencja Wydawnicza IDEAPRESS Anna Skowrońska

Copyright©Wydawnictwo Towarzystwa Wiedzy Obronnej, 2020

Copyright©Adam Tokarczyk, 2020

Wydanie I

Wydawca:

Wydawnictwo Towarzystwa Wiedzy Obronnej

ul. 11 Listopada 17/19, 03-446 Warszawa

www.two.edu.pl

e-mail: [email protected]

Wydawnictwo Towarzystwa Wiedzy Obronnej znajduje się w wykazie wydawnictw publikujących recenzowane publikacje naukowe, sporządzonym przez MNiSzW: poz. 652, poziom I – 80 punktów.

Skład:

Agencja Wydawnicza IDEAPRESS

ul. Łukowska 1/149, 04-113 Warszawa

www.ideapress.pl

SPIS TREŚCI

Wstęp

1. Konstytucyjne wzorce użycia siły przez organy władzy publicznej

2. Użycie siły wojskowej w przestrzeni powietrznej

2.1. Reagowanie w przestrzeni powietrznej

2.2. Ochrona granicy powietrznej

2.3. Zwalczanie bezpilotowych statków powietrznych

3. Użycie siły wojskowej w ochronie żeglugi i portów morskich

4. Wsparcie Straży Granicznej

5. Wsparcie Policji

6. Działania antyterrorystyczne

7. Uprawnienia Żandarmerii Wojskowej oraz wojskowych organów porządkowych

7.1. Żandarmeria Wojskowa

7.2. Wojskowe organy porządkowe

8. Uprawnienia Sił Zbrojnych RP w stanach nadzwyczajnych

8.1. Stan wojenny

8.2. Stan wyjątkowy

8.3. Stan klęski żywiołowej

9. Użycie Sił Zbrojnych RP w sytuacjach kryzysowych

Zakończenie

Bibliografia

Załączniki

Wstęp

Podstawowym zadaniem sił zbrojnych w demokratycznym państwie prawa jest zapewnienie niepodzielności terytorium oraz ochrona jego niepodległości. Cele stojące przed wojskiem są nieodłącznie związane z najistotniejszym wyznacznikiem ciągłości państwa, jakim jest jego przetrwanie w obliczu zagrożeń zewnętrznych. We współczesnych państwach siły zbrojne, będące największą i najlepiej zorganizowaną, zasadniczą częścią organizacji państwowej, decydują o trwałości, stabilności i sile państwa, o jego suwerenności oraz o bezpieczeństwie narodowym i międzynarodowym.

Siły zbrojne w klasycznym ujęciu stanowią o suwerenności państwa1. Zakłada się, że siły zbrojne mogą być użyte do prowadzenia działań zbrojnych dopiero w sytuacji zbrojnej agresji obcego państwa i, odnośnie do zasady, nie mają prawa używać w czasie pokoju posiadanego uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego (siły wojskowej)2. Nawet w sytuacji obcej interwencji zbrojnej użycie wojska nie może nastąpić bez uzyskania decyzji podmiotów sprawujących cywilną kontrolę nad siłami zbrojnymi. Dopiero po podjęciu decyzji przez uprawniony organ w realiach określonego stanu faktyczno-prawnego, zostaje aktywowane prawo do używania uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego z zamiarem odparcia obcej agresji.

Oprócz tego, aktualnego w dzisiejszych czasach, założenia dopuszcza się możliwość wykonywania, w ściśle określonych uwarunkowaniach prawnych, pewnych zadań przez siły zbrojne w czasie pokoju, którym żadna inna służba porządkowa nie byłaby w stanie podołać. Ten aspekt funkcjonowania sił zbrojnych wymaga przyznania niezbędnych uprawnień żołnierzom do używania siły wojskowej, czyli posiadania uzbrojenia (w tym broni palnej) i środków przymusu bezpośredniego. Użycie sił zbrojnych w czasie pokoju wymaga również podjęcia decyzji przez właściwe organa administracji publicznej (sprawujące cywilną kontrolę nad wojskiem) i może to nastąpić tylko i wyłącznie w ściśle określonych przypadkach znajdujących oparcie w prawie powszechnie obowiązującym, zawężonym do prawodawstwa ustawowego.

Według art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Siły Zbrojne RP są przeznaczone przede wszystkim do ochrony niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienia bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic3. Nie tworząc zamkniętego katalogu, przepis ten umożliwia stworzenie podstaw prawnych do wykonywania zadań przez Siły Zbrojne RP także w czasie pokoju. Z pewnością na podstawie zastosowanej redakcji przepisu nie można wyinterpretować zakazu przypisywania Siłom Zbrojnym RP określonych zadań w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego.

Warto jednak zauważyć, że możliwość użycia Sił Zbrojnych RP w czasie pokoju do realizacji kompetencji o charakterze porządkowym (policyjnym) była kwestionowana przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, co zostało wyrażone w jego wniosku z dnia 27 września 2007 r. skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 122a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. 2019, poz. 1580) z art. 38, art. 31 ust. 3, art. 2, art. 26 oraz art. 30 Konstytucji RP4. Trybunał Konstytucyjny uniknął rozpatrzenia zarzutu w tym zakresie5, lecz sam ten wniosek pokazuje, że użycie Sił Zbrojnych RP w czasie pokoju powinno być zawsze traktowane jako rozwiązanie ostateczne i ewidentnie niezbędne do ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo państwa i dobro powszechne obywateli. Prawdopodobnie celowo Trybunał Konstytucyjny uniknął ustosunkowania się do stanowiska wnioskodawcy, już bowiem we wcześniejszym wyroku z dnia 7 marca 2000 r. K 26/98 uznał, że Siły Zbrojne RP odgrywają także istotną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, nadając jednocześnie temu udziałowi charakter pomocniczy6.

Abstrahując od odosobnionego poglądu Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, należy zauważyć, że art. 26 ust. 1 Konstytucji RP definiuje zakres kompetencji Sił Zbrojnych RP przez wskazanie określonej funkcji, jaką mają pełnić. Przynajmniej dwa elementy – ochrona niepodzielności terytorium (bez wskazania, że jest to ochrona jedynie przed zewnętrznymi źródłami zagrożenia) oraz zapewnienie bezpieczeństwa (bez rozróżnienia na bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne) – wyraźnie wskazują na możliwość konstruowania podstaw prawnych do realizacji określonych obowiązków przez Siły Zbrojne RP w czasie pokoju. Co więcej, obowiązki te nie są ograniczone jedynie do typowo militarnych zagrożeń, które godzą w niepodzielność terytorium i bezpieczeństwo państwa7. Obejmują również wsparcie pozostałych aspektów jego funkcjonowania, gdy inne, przeznaczone do tego podmioty, nie są w stanie go zapewnić na wymaganym poziomie. Nie bez znaczenia jest korelacja art. 26 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującego podstawową rolę Sił Zbrojnych RP, z art. 5 Konstytucji RP, definiującym zadania państwa polskiego. Zgodnie z tym przepisem, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolność oraz prawa człowieka i obywatela, a także bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W szczególności zdolność do zapewnienia bezpieczeństwa obywateli świadczy o istocie państwa8.

Z kolei, aby zapewnić bezpieczeństwo obywateli, państwo musi posiadać odpowiednie narzędzia, co stanowi podstawę do użycia w tym celu Sił Zbrojnych RP, także w czasie pokoju, skoro inne wyspecjalizowane służby nie mogą samodzielnie zapobiec lub zlikwidować zagrożenia. Mając określone zadania, państwo musi posiadać struktury zapewniające bezpieczeństwo obywateli i niepodzielność terytorium9. Z mocy art. 26 ust. 1, w związku z art. 5 Konstytucji RP, w wypełnianiu tych funkcji w czasie pokoju biorą udział właśnie struktury Sił Zbrojnych RP.

Wyjątkowość użycia Sił Zbrojnych RP w wymiarze wewnętrznym powoduje ten skutek, że udział żołnierzy w wykonywaniu zadań w czasie pokoju jest ściśle regulowany głównie w zakresie przesłanek i okoliczności użycia oraz zakresu i czasu działania oraz kompetencji stosownych organów10.

Przyjmując wynikające z tych przepisów rygorystyczne uwarunkowania formalno-prawne, należy się zgodzić z poglądem, że wszelkie zadania, które mogą być wykonywane w czasie pokoju, muszą wpisywać się w ochronę niepodzielności terytorium lub zapewnienie bezpieczeństwa. Słuszne jest też zawężanie możliwości działania wojska do tych zadań, które nie mogą być faktycznie wykonywane przez inne wyspecjalizowane służby. Należy oczekiwać, że Siły Zbrojne RP będą wkraczać do działania w sytuacjach szczególnie skomplikowanych i niebezpiecznych, których rozwiązanie przekracza możliwości (osobowe lub sprzętowe) wyspecjalizowanych służb, inspekcji i straży. W szczególności obejmuje to konieczność wykorzystania specjalistycznego sprzętu wojskowego (w tym w szczególności uzbrojenia), którego zakup przez inne resorty byłby niewspółmiernie wysoki w relacji do sporadycznego wykorzystania, aczkolwiek niezbędnego do ratowanie określonych dóbr (koszt-efekt).

Wspomniane postanowienia rangi konstytucyjnej znajdują doprecyzowanie w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy – na straży suwerenności i niepodległości Narodu Polskiego oraz jego bezpieczeństwa i pokoju stoją Siły Zbrojne RP. Ma to duże znaczenie dla roli Sił Zbrojnych RP w czasie pokoju. Należy zauważyć, że wymieniona w tym przepisie suwerenność państwa dotyczy zarówno jego aspektów zewnętrznych, jak i wewnętrznych11. W ślad za Konstytucją RP, w art. 3 ust. 2 ustawa ta wskazuje znacznie szerszy katalog zadań możliwych do wykonywania przez Siły Zbrojne RP niż tylko obrona państwa – „[…] mogą ponadto brać udział w zwalczaniu klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków, działaniach antyterrorystycznych i z zakresu ochrony mienia, akcjach poszukiwawczych oraz ratowania lub ochrony zdrowia i życia ludzkiego, oczyszczaniu terenów z materiałów wybuchowych i niebezpiecznych pochodzenia wojskowego oraz ich unieszkodliwianiu, a także w realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego”. O ile katalog ten nie jest całkiem spójny z art. 26 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak potwierdza, że rolą Sił Zbrojnych RP nie jest wyłącznie prowadzenie obrony na wypadek wojny. Stanowisko to potwierdza również doktryna, zaliczając do katalogu zadań Sił Zbrojnych RP w ramach ich funkcji wewnętrznej m.in.: ochronę ludności, zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, zabezpieczenie funkcjonowania organów władzy i administracji oraz ważnych instytucji publicznych, ochrona granicy państwowej oraz wsparcie działań służb specjalnych12.

Zmieniająca się sytuacja bezpieczeństwa na wschodniej flance Sojuszu Północnoatlantyckiego zwraca uwagę na te aspekty funkcjonowania państwa polskiego, które mogą być wyjątkowo wrażliwe na potencjalne i zakamuflowane, aczkolwiek wrogie działania potencjalnego przeciwnika. Szczególnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa powszechnego jest możliwa aranżacja działań mających na celu osłabienie struktur państwowych i destabilizacja panującego systemu, których charakter i intensywność nie będą uzasadniały wprowadzenia stanu wojennego i rozpoczęcia faktycznych przygotowań obronnych mających na celu odparcie realnej agresji. Prowadzenie wyniszczających społeczeństwo i państwo w ogólności działań „poniżej progu konfliktu zbrojnego” uniemożliwi również uruchomienie samoobrony w znaczeniu prawnomiędzynarodowym. Zarówno w ujęciu samoobrony realizowanej na podstawie art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych13, jak i sojuszniczej, kolektywnej samoobrony w rozumieniu art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, uzależniającego wsparcie sojusznicze od zaistnienia stanu zbrojnej napaści na jedną lub więcej stron NATO14, a więc w istocie od tych samych przesłanek co art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Przepisy te nie wyjaśniają, które działania mogą być kwalifikowane jako napaść. Nie ulega jednak wątpliwości, że chodzi o samoobronę państwa przed bezprawnym użyciem wobec niego siły, a nie przed innymi naruszeniami jego praw czy innymi formami naruszania tych praw15.

W obecnym stanie bezpieczeństwa w regionie istotnego znaczenia nabierają możliwości użycia Sił Zbrojnych RP do wsparcia (w skrajnych przypadkach zastąpienia) służb zapewniających bezpieczeństwo i porządek w czasie pokoju w sytuacjach, które mogą znacznie wykroczyć poza standardowe możliwości działania służb porządkowych (partnerów systemu niemilitarnego). Wydaje się, że na podstawie zaobserwowanych w ciągu ostatnich kilku lat prób destabilizacji państwa można wytypować obszary pozostające w zakresie odpowiedzialności służb cywilnych, w których może dojść do inicjacji działań potencjalnego przeciwnika, niemalże wpisujących się w ramy konfliktu zbrojnego, ale nim niebędące (przynajmniej w ocenie społeczności międzynarodowej). Przeciwnik (którym niekoniecznie musi być inne państwo) może wywoływać określone konflikty pozornie wskazujące na ich wewnętrzny charakter (narzucając określony, a niekorzystny dla państwa „zaatakowanego” reżim prawny), z zamiarem pozyskania czasu na uzyskanie przewagi taktycznej na potrzeby (nadal jeszcze skrywanej) większej operacji wojskowej i z długoterminowym celem stopniowego wyniszczania gospodarczo-militarnego państwa „zaatakowanego”16.

Z dużą pewnością można stwierdzić, że największe zagrożenie dotyczy granicy państwowej, żeglugi i portów morskich oraz ładu i porządku publicznego. Możliwość przeciwdziałania tego rodzaju niebezpieczeństwom jest kluczowa dla utrzymania integralności i stabilności państwowej. Łatwo można jednak zorientować się, że zintensyfikowanie wrogich działań o dużej skali i intensywności może być wręcz niemożliwe do opanowania przez przeznaczone do tego służby porządkowe. Co prawda Siły Zbrojne RP mogą brać udział w całym spektrum działań realizowanych w czasie pokoju, lecz możliwość faktycznego wykorzystania potencjału Sił Zbrojnych RP do wsparcia niemilitarnych partnerów (w tym w szczególności w zakresie użycia siły wojskowej) próbujących zwalczyć wymienione zagrożenia jest szczególnie istotna.

Zgodnie z Konstytucją RP, w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono trzy stany nadzwyczajne17 mające zastosowanie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, kiedy zwykle środki konstytucyjne nie są wystarczające. Służą one ochronie najwyższych konstytucyjnych wartości, tzn. niepodległości państwa, bezpieczeństwa powszechnego, nienaruszalności terytorium, ciągłości władzy, wolności oraz praw człowieka i obywatela. Przewidziane do zastosowania mechanizmy mają na celu odwrócenie lub zmniejszenie skutków tych zagrożeń. Już termin „stan nadzwyczajny” oznacza w państwie demokratycznym reżim prawny wprowadzany w razie wystąpienia szczególnego zagrożenia, którego usunięcie jest możliwe tylko przy pomocy środków o wyjątkowym charakterze18. Tymi środkami są m.in. Siły Zbrojne RP.

Z racji towarzyszącej tym stanom konieczności ograniczenia wolności i praw jednostki oraz wprowadzenia (przejściowego) zmian w konstytucyjnych zasadach sprawowania władzy, każdorazowo jest wymagane ścisłe przestrzeganie warunków wprowadzenia stanów nadzwyczajnych. Musi zatem zaistnieć sytuacja szczególnego zagrożenia tak poważna, że zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające do jej przeciwdziałania19. Każdy ze stanów jest wprowadzany na podstawie ustawy w drodze rozporządzenia podawanego do wiadomości publicznej. Ustawa określa też zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolność oraz prawa człowieka i obywatela20. Siły Zbrojne RP posiadają swoje wyraźnie określone ustawowo zadania do wykonania w realiach stanów nadzwyczajnych. W zależności od sytuacji ich rola jest mniejsza lub większa, ale zawsze może wymagać użycia uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego, choćby w samoobronie21. Niezależnie od wykonywania obowiązków określonych w konkretnych przepisach prawnych (i wynikających z nich literalnych ograniczeń w swobodzie działania), podczas użycia siły Siły Zbrojne RP będą zobligowane do zachowania wyjątkowej wstrzemięźliwości. W świetle właściwej dla stanów nadzwyczajnych zasady proporcjonalności, działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia22, co jest oczywiste. Zasada ta bowiem dotyczy w szczególności Sił Zbrojnych RP.

Celem niniejszej pracy jest kompleksowe przedstawienie aspektów prawnych dotyczących użycia uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego przez żołnierzy wykonujących zadania w ramach wsparcia układu pozamilitarnego w czasie pokoju. Skupienie w jednym miejscu wiedzy wynikającej z wielu aktów prawnych będzie pomocne zarówno dla żołnierzy wykonujących zadania, przełożonych służbowych stawiających rozkazy, jak również osób, do których obowiązków należy organizacja wsparcia układu pozamilitarnego przez Siły Zbrojne RP i zapewnienie jego pełnej efektywności.

Podział na rozdziały poświęcone poszczególnym rodzajom użycia Sił Zbrojnych RP na rzecz wsparcia układu pozamilitarnego umożliwi sprawne odnalezienie treści właściwych dla reżimu, w którego ramach Siły Zbrojne RP będą wykonywały zadania – bez konieczności przeszukiwania dość obszernych aktów prawnych. Krótki i zwięzły opis charakteru zadań wykonywanych w danym reżimie i ogólnych uwarunkowań dotyczących użycia Sił Zbrojnych RP umożliwi szybkie dopasowanie regulacji dotyczących użycia siły wojskowej do sytuacji faktycznej, w której żołnierze muszą wykonywać zadania, co czyni niniejszą pracę swoistym narzędziem zarówno na potrzeby szkoleniowe, jak i samego wykonywania zadań (w ujęciu planistycznym i wykonawczym).

Rozdział 1, poświęcony konstytucyjnym wzorcom użycia siły przez organy władzy publicznej, zawiera swoiste wytyczne Trybunału Konstytucyjnego niezbędne do zrozumienia charakteru ograniczeń towarzyszących używaniu broni i środków przymusu bezpośredniego w czasie pokoju przez funkcjonariuszy publicznych, ostatecznie odwzorowane w ustawie o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Rozdział 2 został poświęcony uprawnieniom żołnierzy w zakresie użycia siły wojskowej w przestrzeni powietrznej, czyli w wymiarze najtrudniejszym do reagowania. Rozdział 3 przedstawia sytuację Sił Zbrojnych RP wspierających Straż Graniczną w ochronie żeglugi i portów morskich. Z kolei rozdział 4 traktuje o wsparciu Straży Granicznej w ochronie granicy lądowej. Rozdział 5 zaś opisuje uprawnienia żołnierzy w czasie wspierania Policji, co może mieć miejsce na terytorium całego państwa, w tym również jako uzupełnienie działań przy granicy państwa. Rozdział 6 przybliża natomiast najnowsze regulacje prawne, czyli użycie wojska w działaniach antyterrorystycznych. Działania te będą miały małą skalę, ale mogą stanowić istotne uzupełnienie wsparcia partnerów pozamilitarnych z racji wyszkolenia i wyposażenia wyspecjalizowanych w zwalczaniu terroryzmu pododdziałów. Uzupełnieniem regulacji poświęconych użyciu środków przymusu bezpośredniego i broni palnej jest rozdział 7 dotyczący uprawnień Żandarmerii Wojskowej oraz wojskowych organów porządkowych. Funkcjonowanie Sił Zbrojnych RP w stanach nadzwyczajnych ujęto w osobnym rozdziale 8. Rozdział 9, poświęcony użyciu Sił Zbrojnych RP w sytuacjach kryzysowych, stanowi w zasadzie uzupełniające powielenie informacji dotyczących uprawnień żołnierzy wykonujących zadania w ramach stanu klęski żywiołowej.

Przedstawienie najważniejszych aspektów prawnych dotyczących użycia siły wojskowej ma również na celu pokazanie, jak trudne będzie właściwe przygotowanie żołnierzy do wykonywania zadań odbiegających od ich normalnego przeznaczenia, czyli obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawowym celem szkolenia żołnierzy Sił Zbrojnych RP jest bowiem prowadzenie działań zbrojnych w uwarunkowaniach wynikających z ograniczeń przyjętych w prawie międzynarodowym. Prawo to zostało skonstruowane na potrzeby sił zbrojnych i uwzględnia specyfikę ich działania, dzięki czemu jest stosunkowo łatwe do stosowania w realiach, dla których zostało przygotowane23.

Sytuacja diametralnie się zmienia, kiedy żołnierze wykonują zadania w czasie pokoju. W tych realiach każda czynność żołnierzy, zwłaszcza dotycząca użycia siły wojskowej, będzie musiała znaleźć wyraźną podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które zostało przygotowane dla służb wewnętrznych wykonujących zadania o charakterze porządkowym (policyjnym). W przeciwieństwie do funkcjonariuszy Policji lub Straży Granicznej, żołnierze Sił Zbrojnych RP nie są szkoleni do wykonywania tego typu zadań od samego początku swojej służby. Podstawowe nawyki żołnierskie oraz wpojone zasady taktyki również nie ułatwiają wywiązywania się ze specyficznych, niemalże policyjnych obowiązków, realizowanych w bezpośredniej styczności z osobami cywilnymi. Przedstawione w załącznikach wyciągi z przepisów uzmysławiają, jak dużo czasu trzeba będzie poświęcić na przygotowanie żołnierzy do działania operacyjnego w taki sposób, aby wszystkie zasady demokratycznego państwa prawa zostały zachowane, a zadanie zakończone sukcesem.

1. Konstytucyjne wzorce użycia siły przez organy władzy publicznej

Podstawowym aktem prawnym kształtującym zasady użycia siły wojskowej w czasie pokoju jest Konstytucja RP, która definiuje zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawa i odzwierciedla standardy ochrony praw człowieka wynikające z uregulowań międzynarodowych1. W obowiązującym systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej jest to podstawowe źródło praw oraz obowiązków człowieka i obywatela, a także władzy publicznej. Wszelkie ustawy, rozporządzenia oraz inne akty normatywne muszą pozostawać w zgodności z konstytucyjnymi regulacjami, a w kwestiach kluczowych z punktu widzenia jednostki funkcjonującej w społeczeństwie obywatelskim – nawet z zasadami, które niekoniecznie da się wywieść z litery prawa, a bardziej z ducha Konstytucji RP.

W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, dotyczących ingerencji w jedne z najwyższych wartości demokratycznego państwa prawa, jakimi są prawo do życia, nietykalności i wolności osobistej, z Konstytucji RP wynika rygorystyczny wymóg zamieszczenia regulacji ograniczających te wartości wyłącznie w ustawie i na dodatek w sposób kompleksowy, wyczerpujący daną materię. Wymóg ten wynika z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tymi przepisami, każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak nietrudno zauważyć, regulacje te są wynikiem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do umów międzynarodowych, spajających wspólnotę narodów wokół najwyższych wartości, jakimi są właśnie zapewnienie bezpieczeństwa osobistego i powszechnego człowieka.

Wymienione normy prawne Konstytucji RP powodują, że wszelkie regulacje dotyczące uprawnienia do użycia siły (przemocy) przez żołnierzy Wojska Polskiego muszą być kompleksowo ujęte w akcie prawnym rangi ustawy. W wyroku z dnia 10 marca 2010 r. U 5/07 Trybunał Konstytucyjny wykluczył jakąkolwiek możliwość ustalania zasad użycia broni i środków przymusu bezpośredniego w akcie prawnym niższego rzędu (konkretnie kwestionując możliwość zastosowania rozporządzeń), akcentując wymóg zamieszczania w ustawie wszystkich podstawowych elementów norm prawnych, szczególnie w zakresie materii regulującej istotę funkcjonowania jednostki w społeczeństwie demokratycznym, zwłaszcza w sferze relacji pomiędzy jednostką a władzą publiczną. Jeżeli państwo dostrzega konieczność ingerencji w te wartości przez ich ograniczenie, to wszelkie zasady i tryb działania władzy publicznej (co obejmuje również prawo do użycia siły przez wyspecjalizowane i przeznaczone do tego instytucje) muszą być kompleksowo ujęte w ustawie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że możliwość użycia broni palnej2 wobec osoby fizycznej najdalej ingeruje w konstytucyjnie chronioną wolność osobistą, a nawet nietykalność osobistą, dlatego wymaga szczególnie precyzyjnego uregulowania na poziomie ustawowym.Trybunał Konstytucyjny wydał też postanowienie z dnia 30 listopada 2010 r. S 5/10, wskazując Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej na konieczność podjęcia stosownych działań legislacyjnych zmierzających do przeniesienia przedmiotowej problematyki z rozporządzeń bezpośrednio do ustaw.

W przedmiotowym obszarze szczególnie istotny jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 2012 r. K 10/11 poświęcony uprawnieniom służb mundurowych (Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Celnej, a także Państwowej Straży Łowieckiej), który wyeliminował z systemu prawnego praktycznie wszystkie dotychczasowe uprawnienia do użycia siły przez funkcjonariuszy publicznych. Zasadniczym motywem tak mocnej ingerencji w uprawnienia służb mundurowych były nie tylko argumenty przywołane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2010 r. U 5/07. W tym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny jeszcze bardziej rygorystycznie potraktował zasady użycia broni palnej, wskazując, że nie tylko samo uprawnienie do jej użycia jest materią ustawową, ale również tryb postępowania w przypadku konieczności jej użycia wymaga precyzyjnego i kompleksowego określenia w ustawie. To samo odnosiło się do środków przymusu bezpośredniego. Skutkiem tego orzeczenia dotychczasowe przepisy utraciły moc prawną, a w ich miejsce pojawiła się ustawa o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. K 11/12 Trybunał Konstytucyjny wyeliminował z obrotu prawnego delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń w kwestiach stosowania broni palnej i środków przymusu bezpośredniego przez Biuro Ochrony Rządu oraz Służbę Więzienną, uznając za niekonstytucyjne ostatnie funkcjonujące przepisy w zakresie użycia broni palnej i środków przymusu bezpośredniego. Rozpatrywanie sprawy K 11/12 zbiegło się z procesem legislacyjnym ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej.

Wychodząc naprzeciw wnioskom wynikającym z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, prawodawca wprowadził do ustawy ogólne wytyczne oddziałujące na używanie przemocy przez uprawnionych funkcjonariuszy publicznych3.

Środków przymusu bezpośredniego można użyć lub wykorzystać je w sposób niezbędny do osiągnięcia celów, proporcjonalnie do stopnia zagrożenia, wybierając środek o możliwe najmniejszej dolegliwości. Natomiast broni palnej używa się lub wykorzystuje się ją wyłącznie, jeżeli użycie lub wykorzystanie środków przymusu bezpośredniego:

W kolejnym przepisie zawarto pozostałe wskazówki odnośnie do używania siły:

Ustawa o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej wprowadziła ponadto rozróżnienie pomiędzy użyciem środków przymusu bezpośredniego i broni palnej od ich wykorzystania.

Użyciem środka przymusu bezpośredniego jest jego zastosowanie wobec osoby, podczas gdy wykorzystaniem jest jego zastosowanie:

Użyciem broni palnej jest danie strzału w kierunku osoby z zastosowanie amunicji penetracyjnej, a wykorzystaniem – danie strzału z zastosowaniem amunicji penetracyjnej w kierunku zwierzęcia, przedmiotu lub w innym kierunku niestwarzającym zagrożenia dla osoby.

Orzeczeniem, w którym najdokładniej przeanalizowano możliwości użycia siły wojskowej przez Siły Zbrojne RP w czasie pokoju, jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2008 r. K 44/07, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 122a Prawa lotniczego. Celem tego przepisu było stworzenie regulacji prawnych, które umożliwiłyby reagowanie na potencjalne zagrożenie atakiem terrorystycznym z powietrza, jaki miał miejsce w Stanach Zjednoczonych dnia 11 września 2001 r. Prawodawca wziął pod uwagę, że istotą działań terrorystycznych jest to, że są one zazwyczaj skierowane przeciwko osobom niemającym bezpośredniego wpływu na realizację zakładanych celów zamachowców, a warunkiem ich skuteczności jest osiągnięcie znacznego efektu psychologicznego (motyw zastraszenia) oraz potencjalnie dużego wydźwięku społecznego i medialnego. Państwo uznało, że musi w takich sytuacjach przeciwdziałać nie zagrożeniu określonemu i aktualnemu, ale możliwemu (potencjalnemu) i nieznanemu. Oceniając zgodność z Konstytucją RP tego przepisu, Trybunał Konstytucyjny nie uznał jednak, że sytuacja bezpieczeństwa pogorszona nowymi, coraz bardziej brutalnymi atakami terrorystycznymi uzasadnia obniżanie standardów ochrony praw człowieka oraz praw i wolności obywatelskich w celu ochrony bezpieczeństwa publicznego. Podkreślono, że zgodnie z art. 38 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia, jakkolwiek prawo to nie ma charakteru absolutnego. We wcześniejszych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny dopuszczał już ograniczenie prawnej ochrony życia, jeżeli było to niezbędne ze względu na konieczność ochrony lub realizacji innych wartości, praw czy wolności konstytucyjnych.

Prawodawstwo powszechne zawiera akceptowalne unormowania dopuszczające działania mogące skutkować odebraniem życia i to nie tylko dla bezpośredniego ratowania życia własnego czy cudzego, ale też w innych sytuacjach. Trybunał Konstytucyjny uznał, że unormowania te nie mogą jednak dowolnie poświęcać życia osób będących ofiarami aktu terrorystycznego, jednocześnie stanowczo stwierdzając, że nie można wartościować życia ludzkiego, a samo nadanie sobie przez państwo prawa do zabijania takich osób (nawet w celu obrony życia większej grupy osób) jest zaprzeczeniem tego prawa. Co ciekawe, w uzasadnieniu tego wyroku uznano, że wyeliminowanie zaskarżonego przepisu z systemu prawnego nie znaczy, że nie istnieją żadne instrumenty prawne pozwalające na reagowanie na stany zagrożenia charakterystyczne dla tych opisanych w dyspozycji zakwestionowanej normy. Jako przykład wskazano instytucję stanu wyższej konieczności oraz – w wypadku gdy na pokładzie statku powietrznego znajdują się wyłącznie zamachowcy – obrony koniecznej. Tym samym Trybunał Konstytucyjny, eliminując z obrotu prawnego przepis zezwalający na podjęcie decyzji o kinetycznym oddziaływaniu, którego skutkiem mogą być straty w osobach postronnych (również ofiarach ataku terrorystycznego – zakładnikach), uznał, że właściwy organ państwowy nadal może podjąć decyzję o ich unicestwieniu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności konkretnej sytuacji, przyjmując na siebie odpowiedzialność za podjętą decyzję. Zdaniem składu orzekającego – prawo może wyjątkowo depenalizować skutki takiego działania, uznając brak winy osoby piastującej organ władzy państwowej, nie może natomiast legalizować (wyłączać bezprawności) działania polegającego na celowym pozbawieniu życia niewinnych osób, przez określenie formalnoprawnych przesłanek jego prawidłowości. W świetle tego stwierdzenia, po wnikliwej analizie istoty i ewentualnej konieczności wartościowania życia ludzkiego we wskazanych sytuacjach, można dojść do wniosku, że Trybunał Konstytucyjny faktycznie potwierdził realną możliwość (a nawet konieczność) wartościowania życia ludzkiego, mimo że w dużej mierze teza przeciwna spowodowała uznanie niekonstytucyjności omawianego przepisu. W efekcie niezrozumiała jest szeroka argumentacja ukierunkowana na wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego w głównej mierze z powodu ochrony prawa do życia jednostki będącej ofiarą zamachu terrorystycznego. Należy się zgodzić z Trybunałem Konstytucyjnym co do tego, że przepis art. 122a Prawa lotniczego musiał być uznany za niezgodny z Konstytucją RP również z wielu innych, słusznych powodów. Trzeba uznać również, za słuszną argumentację dotyczącą konieczności ochrony życia ludzkiego w ekstremalnych sytuacjach, jakimi są niewątpliwie akty terroryzmu. Wydaje się jednak, że można było pozostawić margines swobody dla prawodawcy do zastąpienia tej instytucji nowym przepisem, który osiągałby cel założony przez twórców art. 122a Prawa lotniczego, ale w sposób zgodny z normami demokratycznego państwa prawa (a przynajmniej w sposób możliwy do zaakceptowania w świetle tych norm).

Jak sami sędziowie, w istocie i może trochę w sposób niezamierzony, przyznali (zaprzeczając do pewnego stopnia swoim tezom), życie ludzkie można wartościować. Dzieje się to w świetle prawa każdego dnia, a potwierdzają to chociażby instytucje prawa karnego wspomniane w wyroku – obrona konieczna i stan wyższej konieczności. Tymczasem efekt tego orzeczenia był druzgocący dla kolejnej regulacji zawierającej prawo do zestrzelenia statku powietrznego – art. 18b ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. 2019, poz. 1776). W efekcie państwu polskiemu odebrano możliwość skutecznego reagowania kinetycznego w obronie własnych obywateli w sytuacjach, które niewątpliwie tego wymagają.

2. Użycie siły wojskowej w przestrzeni powietrznej

2.1. Reagowanie w przestrzeni powietrznej

Jednym z elementów akcentowania suwerenności państwa jest możliwość kontrolowania przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium. W przypadku cywilnych statków powietrznych warunki wykonywania przelotów są ustalane nie tylko w prawie wewnętrznym, ale również w prawie międzynarodowym. Od czasów ataków terrorystycznych z wykorzystaniem cywilnych pasażerskich samolotów w Stanach Zjednoczonych Ameryki w dniu 11 września 2001 r., przestrzeń powietrzna zaczęła być postrzegana jako bardzo newralgiczna dla bezpieczeństwa państwa i obywateli. Nie budziło nigdy niczyjej wątpliwości, że już nawet sama bliska obecność wojskowych statków powietrznych państw obcych (niezwiązanych sojuszami politycznymi lub wojskowymi) może stanowić realne zagrożenie, ale od tego czasu takie samo zagrożenie zaczęło być przypisywane cywilnym statkom powietrznym, na dodatek tym, które całość planowanego lotu mogą wykonać we własnej przestrzeni powietrznej. Również państwo polskie podjęło próbę przeciwdziałania potencjalnym zagrożeniom mogącym wyniknąć z tak trudnej do zapewnienia skutecznej ochrony przestrzeni powietrznej.

Ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004, nr 172, poz. 1805) spróbowano stworzyć spójny system ochrony przestrzeni powietrznej na bazie Sił Zbrojnych RP. Przede wszystkim dokonano zmian w ustawie o ochronie granicy państwowej oraz Prawie lotniczym. Najbardziej radykalne rozwiązanie przewidziano w tej ostatniej, wprowadzając w art. 122a możliwość zniszczenia cywilnego statku powietrznego z pasażerami na pokładzie. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wymagały tego względy bezpieczeństwa państwa i organ dowodzenia obroną powietrzną, uwzględniając w szczególności informacje przekazane przez państwowy organ zarządzania ruchem lotniczym, stwierdził, że cywilny statek powietrzny był użyty do działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza, statek ten mógł być zniszczony na zasadach określonych w przepisach ustawy o ochronie granicy państwowej. Za ochronę granicy państwowej w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej odpowiadał Minister Obrony Narodowej, ale jego zadania mieli też wykonywać dowódcy wojskowi.

Możliwość ta obowiązywała do dnia 3 października 2008 r., tzn. do czasu uchylenia tego przepisu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2008 r. K 44/07, stwierdzającym niezgodność art. 122a Prawa lotniczego z art. 2, art. 30 i art. 38 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP1.

2.2. Ochrona granicy powietrznej

Od momentu utraty mocy obowiązującej przez przepis art. 122a Prawa lotniczego, w obrocie prawnym pozostały jedynie możliwości oddziaływania w przestrzeni powietrznej na podstawie przepisów ustawy o ochronie granicy państwowej – w wersji również ustalonej ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw, ale następnie zmodyfikowaną na skutek sygnalizowania przez Trybunał Konstytucyjny potrzeby podjęcia inicjatywy ustawodawczej w sprawie dopuszczalności (a właściwie jej braku) zniszczenia obcego cywilnego statku powietrznego2. Co do zasady, w każdej sytuacji wskazanej w ustawie o ochronie granicy państwowej decyzję o zastosowaniu środków wymienionych w poszczególnych przepisach podejmuje Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych3. Należy jednak pamiętać, że w sytuacji gdy obcy wojskowy statek powietrzny atakuje statek przechwytujący, decyzję o jego zniszczeniu podejmuje dowódca statku przechwytującego4. Takie same uprawnienia posiada dowódca statku przechwytującego w przypadku utraty łączności z organem dowodzenia obroną powietrzną5, w sytuacji gdy obcy wojskowy statek powietrzny dokonuje zbrojnej napaści lub agresji przeciwko obiektom położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub wyraźnie i uparcie manewruje na pozycję dogodną do ataku przeciwko statkowi przechwytującemu6.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 18b ust. 1 ustawy o ochronie granicy państwowej, obcy wojskowy statek powietrzny, który przekroczył granicę państwową albo wykonuje lot w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej bez zezwolenia7 lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia, oraz obcy cywilny statek powietrzny, który przekroczył granicę państwową niezgodnie z przepisami Prawa lotniczego lub umowami międzynarodowymi, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, może być wezwany przez państwowy organ zarządzania ruchem lotniczym do:

W przypadku niezastosowania się do któregokolwiek z tych wezwań i poleceń, obcy statek powietrzny może być przechwycony8 przez wojskowy statek powietrzny, o czym stanowi art. 18b ust. 2 ustawy.

Ustawa wskazuje (w art. 18b ust. 2a), że w przypadku obcego wojskowego statku powietrznego, może on być:

Jako wynik poglądów wyrażonych w uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2008 r. K 44/07 postanowiono w art. 18b ust. 2b zdefiniować, na potrzeby reagowania w przestrzeni powietrznej, atak o charakterze terrorystycznym. Za taki atak uznaje się czyn popełniony w celu:

Jeżeli chodzi o możliwości kinetycznego oddziaływania na obcy cywilny statek powietrzny, to zawężono je do sytuacji, w której nie będzie żadnych osób na pokładzie lub znajdować się tam będą wyłącznie osoby zamierzające użyć tego statku powietrznego jako środka ataku o charakterze terrorystycznym. Dopiero w takich okolicznościach statek ten może być zniszczony, na zasadzie odpowiedniego stosowania postanowień wynikających z art. 18b ust. 2a ustawy. Pojawia się tutaj poważna wątpliwość co do zasadności wyraźnego wskazywania w ustawie warunków zestrzelenia obcego samolotu cywilnego, który może zostać wykorzystany jako środek ataku terrorystycznego.

Ujawnianie ustalenia, że może zostać zestrzelony wyłącznie obcy cywilny statek, „[…] który nie posiada żadnych osób na pokładzie lub na pokładzie, którego znajdują się wyłącznie osoby zamierzające użyć tego statku powietrznego jako środka ataku o charakterze terrorystycznym”, może skutecznie zniweczyć plany kinetycznej akcji wobec takiego statku powietrznego, po przekazaniu przez terrorystów informacji, że na pokładzie znajdują się osoby inne niż terroryści, czyli zakładnicy (potencjalne ofiary). Wówczas bowiem odpowiednie zastosowanie przepisu art. 18b ust. 2a nie będzie mogło mieć miejsca. Byłoby to działanie niezgodne z prawem, skoro nie zostały spełnione przesłanki wymagane do wydania decyzji o zniszczeniu statku. W tym kontekście można postawić tezę, że o ile nowelizacja przepisów była wynikiem interwencji Trybunału Konstytucyjnego i zmierzała do uwzględnienia postulatów wynikających z uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2008 r. K 44/07, to jednak prawodawca zdecydował się na wprowadzenie poważniejszych ograniczeń niż wynikające bezpośrednio z wyroku. Ograniczeń, które utrudnią podejmowanie decyzji w ramach stanu wyższej konieczności, skoro prawo powszechnie obowiązujące wyraźnie zabroniło kinetycznego oddziaływania w sytuacji znajdywania się na pokładzie osób cywilnych – potencjalnych ofiar ataku terrorystycznego.

Należy zaznaczyć, że w aktualnie obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości oddziaływania siłowego w stosunku do państwowego (własnego) statku powietrznego, nawet w okolicznościach wskazanych w art. 18b ust. 2b ustawy o ochronie granicy państwowej.

2.3. Zwalczanie bezpilotowych statków powietrznych

Prawo lotnicze dopuszcza loty bezzałogowych statków powietrznych (BSP) w polskiej przestrzeni powietrznej9. Wzrastająca liczba przypadków wykorzystywania przedmiotowych urządzeń do lotów obserwacyjnych nad ważnymi obiektami oraz wynikające z tego zagrożenie spowodowały wprowadzenie do obrotu prawnego regulacji poświęconych zniszczeniu (unieruchomieniu, przejęciu kontroli nad ich lotem) bezzałogowych statków powietrznych. Coraz większe zaniepokojenie budzi również penetracja granicy państwowej za pomocą tego typu latających urządzeń (różnej wielkości, stopnia skomplikowania i wyposażenia). Mocą art. 39 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz.U. 2019, poz. 796), wprowadzono do Prawa lotniczego art. 126a poświęcony w całości zniszczeniu bezzałogowych statków powietrznych (unieruchomieniu, przejęciu kontroli nad ich lotem).

Zgodnie z art. 126a ust. 1 Prawa lotniczego, bezzałogowy statek powietrzny, w tym model latający, może zostać zniszczony, unieruchomiony albo nad jego lotem może zostać przejęta kontrola, w przypadku gdy:

Zgodnie z art. 126a ust. 2 Prawa lotniczego, do zniszczenia lub unieruchomienia bezzałogowego statku powietrznego albo przejęcia kontroli nad jego lotem w przypadku, o którym mowa w:

Na mocy tych przepisów żołnierze Żandarmerii Wojskowej mają prawo do użycia lub wykorzystania broni palnej przez umożliwienie zniszczenia lub unieruchomienia bezzałogowego statku powietrznego w przypadkach, gdy przebieg lotu lub działanie tego statku powietrznego:

Przyznanie Żandarmerii Wojskowej przedmiotowych uprawnień wynika z założenia, że będzie ona najczęściej wykorzystywana do wsparcia Policji w celu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a przede wszystkim jest do tego typu czynności przygotowana.

Z kolei w przypadku gdy bezzałogowy statek powietrzny wykonuje lot w przestrzeni powietrznej, w której części wprowadzono ograniczenia lotów albo znajdującej się nad terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w której lot statku powietrznego jest zakazany od poziomu terenu do określonej wysokości, uprawnienie do jego zniszczenia, unieruchomienia lub przejęcia nad nim kontroli będzie przysługiwać żołnierzom Sił Zbrojnych RP. Nie ma tutaj zawężenia do żołnierzy Żandarmerii Wojskowej.

W tym zakresie pojawia się istotne zagadnienie, tzn. o jakich odrębnych przepisach jest mowa w przypadku żołnierzy Sił Zbrojnych RP, jeżeli chodzi o potencjalne zniszczenie bezzałogowego statku powietrznego. Żandarmeria Wojskowa, jako organ o charakterze policyjnym, posiada właściwe sobie zasady użycia siły wojskowej, które przynajmniej w sposób odpowiedni mogą być w tym aspekcie stosowane. Jest też oczywiste, że aby bezzałogowy statek powietrzny mógł zostać zniszczony w trakcie wykonywania lotu, konieczne jest kinetyczne oddziaływanie na obiekt (przynajmniej do czasu, w którym Siły Zbrojne RP uzyskają zdolność przejmowania kontroli nad lotem wszelkich bezzałogowych statków powietrznych). Analiza wszystkich przepisów dotyczących możliwości samodzielnego użycia siły wojskowej przez żołnierzy musi prowadzić do wniosku, że tymi odrębnymi przepisami może być jedynie art. 3 ust. 2a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Brak jest innych przepisów, które mogłyby znaleźć, nawet odpowiednio, zastosowanie w procesie oddziaływania na bezzałogowy statek powietrzny. Sytuacja ta rodzi wiele wątpliwości. Siły Zbrojne RP uzyskały bardzo szerokie i ogólnie sformułowane uprawnienie, którego skutkiem mogą być straty w mieniu, a w skrajnych przypadkach może dojść do pozbawienia życia lub zdrowia osób postronnych.

3. Użycie siły wojskowej w ochronie żeglugi i portów morskich

Podobne trudności w zakresie zapewnienia należytego poziomu ochrony, jak w przypadku przestrzeni powietrznej, są charakterystyczne dla ważnych instalacji rozmieszczonych na linii brzegowej. Podstawą wykorzystania możliwości zapewnianych przez dostęp do morza jest utrzymanie zdolności do zabezpieczenia funkcjonowania portów morskich i zapewnienie ochrony żeglugi – zarówno z ekonomicznego punktu widzenia (dywersyfikacja dostaw surowców niezbędnych do przetrwania populacji), jak i w aspekcie bezpieczeństwa (transport żołnierzy sił sojuszniczych oraz zaopatrzenia w uzbrojenie, amunicję, materiały wojenne).

Podstawową formacją odpowiedzialną za ochronę statków, obiektów portowych i portów oraz związanej z nimi infrastruktury w zagrożeniach o charakterze terrorystycznym jest Straż Graniczna. Niemniej jednak również i w tym przypadku prawodawca przewidział możliwość udzielenia wsparcia przez Siły Zbrojne RP. Jak stanowi art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 2008 r. o ochronie żeglugi i portów morskich (Dz.U. 2019, poz. 692 z późn. zm.) w celu zapobieżenia, ograniczenia lub usunięcia poważnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego statkom, obiektom portowym i portom oraz związanej z nimi infrastrukturze, powstałego na skutek użycia statku lub obiektu pływającego jako środka ataku terrorystycznego, w przypadku gdy siły i środki Straży Granicznej przewidziane w ustawie o Straży Granicznej są niewystarczające lub mogą okazać się niewystarczające, Minister Obrony Narodowej może wydać decyzję o zastosowaniu na polskich obszarach morskich niezbędnych środków do zatopienia tego statku lub obiektu pływającego włącznie. Wskazane rozwiązanie ma, co prawda, ograniczony zakres, służy bowiem zapobieżeniu niebezpieczeństwa grożącego statkom, obiektom portowym i portom oraz związanej z nimi infrastruktury, powstałemu na skutek użycia statku lub obiektu pływającego jako środka ataku terrorystycznego, ale może mieć kluczowe znaczenie dla utrzymania zdolności do przyjmowania transportów morskich o strategicznym dla państwa polskiego znaczeniu, jak również utrzymania funkcjonalności instalacji obsługujących te transporty.

Szczegółowe zasady współdziałania w tych sprawach pomiędzy Ministrem Obrony Narodowej i organami resortu spraw wewnętrznych i administracji reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2010 r. w sprawie trybu postępowania i sposobu współdziałania organów w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu grożącemu statkom, obiektom portowym i portom oraz związanej z nimi infrastrukturze, powstałego na skutek użycia statku lub obiektu pływającego jako środka ataku terrorystycznego (Dz.U. 2015, poz. 1139). Zgodnie z tym rozporządzeniem Minister Obrony Narodowej może wydać decyzję o zastosowaniu na polskich obszarach morskich niezbędnych środków do zatopienia tego statku lub obiektu pływającego włącznie – na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zawiadomieniu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej o wyczerpaniu przez Straż Graniczną środków przewidzianych w ustawie o Straży Granicznej. Wydaje się, że użyte słowo „wyczerpaniu” może rodzić pewne wątpliwości w praktyce, zwłaszcza że przynajmniej obecnie Straż Graniczna w zasadzie w ogóle nie dysponuje możliwościami poważnego i kinetycznego oddziaływania na jednostki pływające. O powziętej decyzji Minister Obrony Narodowej powiadamia niezwłocznie Prezesa Rady Ministrów.

Samo wykonanie decyzji należy do Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych, który wydaje stosowny rozkaz, podporządkowanym mu do tego celu siłom i środkom, o zastosowaniu niezbędnych środków w celu zapobieżenia, ograniczenia lub usunięcia niebezpieczeństwa w przedmiotowym zakresie. Dowódca ten jest uprawniony do współdziałania z jednostkami pływającymi Straży Granicznej w celu wykonania zadań wynikających z decyzji. Ponadto Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych jest zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw zagranicznych, szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dyrektorów właściwych urzędów morskich oraz właściwych pod względem terytorialnym organów administracji rządowej w zakresie niezbędnym do zorganizowania współdziałania organów chroniących obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej.

Jako dość problematyczny należy potraktować nakaz sformułowany w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym podczas stosowania niezbędnych środków w stosunku do statków morskich w celu zapobieżenia, ograniczenia lub usunięcia przedmiotowego niebezpieczeństwa uwzględnia się zasady wynikające z ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. 2019, poz. 147 z późn. zm), tym bardziej że zasady ujęte w tej ustawie nie okazały się wystarczające dla samodzielnego wywiązania się Straży Granicznej z przedmiotowego zadania, podobnie jak ww. „wyczerpane” środki wynikające z tej ustawy.

Niezależnie od konieczności zastosowania zasad właściwych dla działania Straży Granicznej, stosowanie niezbędnych środków przez Siły Zbrojne RP powinno następować w sposób:

Ograniczeń zawartych w pkt 2 i 3 nie stosuje się w przypadku otrzymania wiadomości o obecności na statku lub obiekcie pływającym urządzenia wybuchowego oraz o zamiarze niezwłocznego wykorzystania tego statku lub obiektu pływającego jako środka ataku terrorystycznego.

Trudno nie zauważyć, że regulacje wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich zdają się kolidować (przynajmniej do pewnego stopnia) z poglądami wyrażonymi przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach dotyczących używania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej (uzbrojenia). Niemniej jednak przepisy tej ustawy, jak również rozporządzenia wykonawczego są obecnie prawem powszechnie obowiązującym i muszą być przez Siły Zbrojne RP stosowane, jeżeli zajdzie taka konieczność.

4. Wsparcie Straży Granicznej

Zwalczanie zagrożeń terrorystycznych na akwenach wodnych nie jest jedynym polem współdziałania między Siłami Zbrojnymi RP a Strażą Graniczną. Rozpatrywanie różnych negatywnych wariantów mogących mieć miejsce na obrzeżach Rzeczypospolitej Polskiej doprowadziło do zwrócenia uwagi na możliwe niebezpieczeństwa (zwłaszcza te o większej skali) mogące zaistnieć w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej.

Z pewnością podstawowym ogniwem działań ochronnych jest Straż Graniczna. Niestety, jako formacja typu graniczno-migracyjnego o uprawnieniach policyjnych posiada ona wyposażenie adekwatne do wykonywanych zadań o niezbyt dużej skali (w tym nienoszących znamion mniejszej lub większej powszechności), a zakres i sposób wyszkolenia funkcjonariuszy jest ukierunkowany na osiąganie jasno sprecyzowanych celów, do których została ona powołana. Podstawowe uzbrojenie funkcjonariuszy jest przeznaczone do ochrony osobistej. Również infrastruktura placówek Straży Granicznej oraz posiadany sprzęt i wyposażenie zostały dostosowane do potrzeb w zakresie wykonywania zadań ustawowych, a nie działań o charakterze obronnym. Wszystkie te uwarunkowania (zarówno będące wynikiem analizy zewnętrznej sytuacji państwa sąsiedniego, jak i wewnętrznych ograniczeń) spowodowały przedefiniowanie potencjalnych zagrożeń w zakresie usytuowania formacji Straży Granicznej w systemie bezpieczeństwa państwa oraz podjęcie działań, które w przyszłości mogą służyć wzmocnieniu tego systemu na terenach przygranicznych oraz mają na celu zapewnienie wsparcia Straży Granicznej w przypadku ewentualnej eskalacji zewnętrznych konfliktów czy działalności grup dywersyjnych obejmującej terytorium bezpośrednio graniczące z Polską. Nie można przy tym wykluczyć wystąpienia takiej skali zagrożeń, która będzie powodowała konieczność podjęcia działań o charakterze przede wszystkim obronnym, które wykraczają poza właściwość Straży Granicznej.

Konieczność zapewnienia skutecznego wsparcia Straży Granicznej przez Siły Zbrojne RP spowodowała nowelizację odpowiednich przepisów prawnych ustawą z dnia 9 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015, poz. 1336). Wraz z wejściem w życie tej ustawy (10 października 2015 r.) zostały wprowadzone rozwiązania doprecyzowujące zasady współdziałania z Siłami Zbrojnymi RP w przypadku wystąpienia zagrożeń, do których zwalczania Straż Graniczna nie jest przygotowywana, ewentualnie zagrożeń o takim nasileniu, że przeciwdziałanie im w ogóle wykraczałoby poza kompetencje Straży Granicznej. Rozwiązanie to niewątpliwie zapewnia wzmocnienie systemu bezpieczeństwa państwa na wypadek jego zagrożenia bez konieczności ponoszenia dodatkowych nakładów na sprzęt oraz wyszkolenie w tym zakresie1. W przepisach tych uregulowano trzy przypadki (formy) współdziałania.

W pierwszym przypadku2 oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP mogą być użyte do pomocy Straży Granicznej, jeżeli użycie sił Straży Granicznej okaże się niewystarczające lub uzasadnia to stopień zagrożenia w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej, a w szczególności:

Żołnierzom oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP, kierowanych do pomocy Straży Granicznej, będą przysługiwały, w zakresie niezbędnym do wykonywania ich zadań, niektóre uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej określone w art. 11 ust. 1 pkt 2, 4–5a, 5b lit. a i b, 6, 7, 7a i 103 oraz art. 234 ustawy o Straży Granicznej, wykorzystywane na zasadach i w trybie określonym dla funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Ze względu na konieczność używania przez Siły Zbrojne RP uzbrojenia i środków przymusu bezpośredniego podczas realizacji wsparcia Straży Granicznej, zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 23 ustawy o Straży Granicznej, który odsyła do enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Tym samym zasady użycia siły wojskowej w sytuacjach opisanych w art. 11b ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zostały znacznie ograniczone w stosunku do normalnej charakterystyki właściwej dla użycia siły przez kombatantów w rozumieniu prawa międzynarodowego. Taki sposób uregulowania prawa do używania siły przez służby porządkowe (i wspierające je Siły Zbrojne RP) wynika z przyjętego założenia5, że wszelkie ograniczenia wolności i praw konstytucyjnych:

W sposób oczywisty znacznie zawęża to możliwości skutecznego działania Sił Zbrojnych RP, które w zasadzie nie będą mogły stosować wszelkich swoich możliwości w celu zorganizowania skutecznego przeciwdziałania negatywnej sytuacji i jego przeprowadzenia. Zgodnie z ww. art. 23 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej Siły Zbrojne RP, udzielając wsparcia, będą mogły użyć środków przymusu bezpośredniego lub wykorzystać je w przypadkach wskazanych w art. 11 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej. Użycie (wykorzystanie) środków przymusu bezpośredniego w innych sytuacjach niż wynikające z tego przepisu jest niedopuszczalne.

Nie dość, że nastąpiło ograniczenie przypadków, w których jest możliwe użycie środków przymusu bezpośredniego, to na dodatek ustawowo wskazano rodzaje środków przymusu bezpośredniego, których użycie w sytuacji wskazanej w art. 11 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej jest dozwolone, powodując dalsze osłabianie udzielanego wsparcia. Katalog dopuszczalnych prawnie środków przymusu bezpośredniego obejmuje środki wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 1–7, pkt 9–11, pkt 12 lit. a, c i d, pkt 13 i 16–20 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej6.

Co istotne, podobnie jak funkcjonariusze Straży Granicznej, żołnierze Sił Zbrojnych RP przy udzielaniu im wsparcia będą mogli użyć broni palnej lub wykorzystać ją także w ściśle określonych przypadkach wynikających z ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, tzn. wskazanych w art. 45 pkt 1–3 i pkt 4 lit. a i b oraz w art. 47. Art. 45 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej wskazuje przypadki uzasadniające użycie broni palnej7, podczas gdy art. 47 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej wskazuje działania, w których jest dozwolone wykorzystanie broni palnej. Użycie lub wykorzystanie broni palnej w innych przypadkach jest niedopuszczalne.

Już samo przytoczenie przepisów o wyjątkowo kazuistycznej konstrukcji (będącej wynikiem konieczności zagwarantowania standardów poszanowania konstytucyjnych praw i wolności) pokazuje, jak trudne może być uzyskanie przez Straż Graniczną realnego i efektywnego wsparcia Sił Zbrojnych RP. Wydaje się, że efektywności nie podniesie też stwierdzenie zawarte w art. 11b ust. 6 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym użycie oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP ma być odpowiednie do stopnia zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej. Stopień zagrożenia określa organ koordynujący działania podejmowane przez oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP na podstawie przewidywanego rozwoju sytuacji, w tym zagrożenia popełnieniem przestępstwa o charakterze terrorystycznym, oraz z uwzględnieniem aktualnego poziomu dostępności sił i środków pozostających w dyspozycji Straży Granicznej8.

Kolejnym, istotnym z punktu widzenia zasad użycia siły przez żołnierzy Sił Zbrojnych RP, skutkiem obowiązku stosowania regulacji właściwych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej jest to, że użycie środków przymusu bezpośredniego i broni palnej oraz ich wykorzystanie, a także dokumentowanie tego użycia i wykorzystania odbywa się na zasadach określonych w ustawie o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, o czym stanowi art. 23 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

Podobnie jak ustawowe warunki użycia siły przez służby porządkowe wprowadzają pewien niezbędny mechanizm bezpieczeństwa przed spowodowaniem nieakceptowalnych skutków wynikających z użycia tej siły, również udzielenie pomocy przez Siły Zbrojne RP może nastąpić po spełnieniu ustawowo określonej procedury uruchamiania ich użycia. W omawianych przypadkach udzielenie pomocy będzie następowało na podstawie postanowienia Prezydenta RP wydanego na wniosek Prezesa Rady Ministrów. W przypadkach niecierpiących zwłoki, decyzję o użyciu oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP będzie podejmował Minister Obrony Narodowej, na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych określający zakres i formę pomocy, zawiadamiając o niej niezwłocznie Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów. Prezydent RP w takim przypadku niezwłocznie wyda postanowienie o zatwierdzeniu lub uchyleniu decyzji Ministra Obrony Narodowej. Procedura ta zapewnia, że Siły Zbrojne RP nie zostaną dowolnie użyte, co mogłoby nastąpić z uszczerbkiem dla zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawa i dobra obywateli.

Po wydaniu przez Prezydenta RP postanowienia o użyciu oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP, Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych ustala niezwłocznie:

Również w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych Minister Obrony Narodowej wyznacza dowódcę oddziału (pododdziału) Sił Zbrojnych RP, który ma być użyty do wsparcia Straży Granicznej.

Stosownie do art. 11b ust. 8 ustawy o Straży Granicznej, organem koordynującym działania podejmowane przez Straż Graniczną oraz oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP jest:

Koordynacja działań podejmowanych przez Straż Graniczną we współdziałaniu z Siłami Zbrojnymi RP następuje w porozumieniu z Dowódcą Operacyjnym Rodzajów Sił Zbrojnych – oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP pozostają bowiem w systemie dowodzenia Sił Zbrojnych RP10.

Kwestie organizacyjne oraz koordynacyjne w ramach tego wsparcia określa szczegółowo rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 października 2015 r. w sprawie użycia sił Straży Granicznej oraz oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznej oraz w strefie nadgranicznej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia koordynacja działań podejmowanych przez Straż Graniczną i Siły Zbrojne RP polega na tym, że właściwy organ koordynujący (przedstawiciel Straży Granicznej) i Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych ustalają:

Z mocy § 4–7 ww. rozporządzenia, organizacja działań w ramach współdziałania należy do właściwych dowódców – Straży Granicznej oraz Sił Zbrojnych RP, co obejmuje również wymianę informacji11 oraz wsparcie logistyczne.

Ustawą z dnia 9 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, obok ww. przepisów dotyczących udzielania przez Siły Zbrojne RP pomocy Straży Granicznej, został wprowadzony drugi przypadek wsparcia, który stanowi podstawę do prowadzenia samodzielnych działań przez oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej. Takie rozwiązanie ma być stosowane w przypadku, gdy Straż Graniczna nie będzie dysponowała możliwościami skutecznego przeciwdziałania zagrożeniu bądź dokonaniu przestępstwa lub będzie uzasadniał to rodzaj zagrożenia.