MagdalenaLukas
takiese
Uzyskaj dostęp do tej i ponad 250000 książek od 14,99 zł miesięcznie
- Wydawca: Krytyka Polityczna
- Kategoria: Poradniki•Przewodniki
- Język: polski
- Rok wydania: 2010
Sauna, Ikea, ABBA i państwo opiekuńcze. I jeszcze mroczny Szekspir kina – Ingmar Bergman. Socjal jak w dobrym socjalizmie, zarobki jak... nie wiadomo gdzie. A poza tym lasy i jeziora, zimno, ciemno, wolny seks i drogi alkohol. Słowo „Szwecja” niesie mnóstwo skojarzeń i stereotypów, ale w Polsce wciąż wiemy o tym kraju mało. Skandynawski dobrobyt wydaje nam się tworem z innej planety – pociągającym, lecz nie do zdobycia.
Czy Szwecja to raj na ziemi? Od kilku dziesięcioleci model szwedzki stanowi wyzwanie, zagadkę, wzór do naśladowania – dla niektórych też źródło strachu przed „nowym totalitaryzmem”. Dlaczego państwo o wysokich podatkach ma jedną z najbardziej konkurencyjnych gospodarek świata? Czy szwedzkie kobiety rzeczywiście są równouprawnione? Dlaczego liberalne społeczeństwo ma narodowy Kościół? Czy wszyscy Szwedzi mają lewicowe poglądy? Czy sprzedaż alkoholu „na kartki” to już totalitaryzm czy tylko racjonalna kontrola społeczna? Do czego potrzeba biurokratom społeczeństwa obywatelskiego? I po co to małe państwo wydaje taki majątek na pomoc reszcie świata?
W Przewodniku nieturystycznym pokazujemy model szwedzki jako spójną całość. Piórem autorek i autorów Krytyki Politycznej, ekspertów polskich i szwedzkich (w tym zmarłego niedawno Stiega Larssona) rozważamy, co przyniósł on Szwedom i czy pragną go nadal. I wreszcie – czy to dobry pomysł na urządzenie świata, Europy, Polski? O Japonii zapomnieliśmy, Irlandia zbankrutowała, a może da się zbudować nad Wisłą drugą Szwecję?
Ebooka przeczytasz w aplikacjach Legimi na:
Liczba stron: 428
Odsłuch ebooka (TTS) dostepny w abonamencie „ebooki+audiobooki bez limitu” w aplikacjach Legimi na:
3,9 (23 oceny)
Oceny przyznawane są przez użytkowników Legimi, systemów bibliotecznych i innych serwisów partnerskich. Przyznawanie ocen premiowane jest punktami Klubu Mola Książkowego.
Legimi nie weryfikuje, czy opinie pochodzą od konsumentów, którzy nabyli lub czytali/słuchali daną pozycję, ale usuwa fałszywe opinie, jeśli je wykryje.
Sortuj według:
Popularność
Podobne
Szwecja. Przewodnik nieturystyczny
Warszawa 2010
Copyright by Wydawnictwo Krytyki Politycznej, 2010
Wydanie I
ISBN 978–83–61006–88–6
Projekt graficzny i łamanie: xdr
Projekt okładki: Twożywo
Redakcja merytoryczna i wybór tekstów: Zespół KP
Korekta: Anna Sidorek
Wydawnictwo Krytyki Politycznej
ul. Nowy Świat 63
00–042 Warszawa
www.krytykapolityczna.pl
Skład wersji elektronicznej:
Virtualo Sp. z o.o.
WSTĘP
Kraj-raj?
Kinga Dunin
Mówiąc o szwedzkim modelu państwa, zazwyczaj mamy na myśli względną równość ekonomiczną i rozmaite społeczne rozwiązania, które jej służą – wysokie podatki, rozbudowane państwo opiekuńcze, potężne związki zawodowe, zabezpieczenia socjalne od kołyski po grób. Wśród pozytywnych skojarzeń znajduje się też bogactwo, rozwój, wolność obyczajowa. Zdaniem wielu, pod tym ostatnim względem Szwedzi wyprzedzili niemal wszystkie społeczeństwa Zachodu – trudno dziś w to uwierzyć, ale filmy Ingmara Bergmana w latach 50. pokazywano m.in. w amerykańskich… kinach samochodowych. I nie były to dyskusyjne kluby filmowe dla zmotoryzowanych. Mit „seksualnego wyzwolenia” przez wiele lat dominował w wyobrażeniach na temat tego kraju. Dla jednych stanowiło to powód do zazdrości, dla innych niezdrowej ekscytacji lub zgorszenia, rzadko jednak do pogłębionej refleksji dotyczącej podstaw aksjologicznych.
Szwecja. Przewodnik nieturystyczny pozwoli czytelnikom dowiedzieć się i sprawdzić, jak dalece sama Szwecja realizuje swój model, a zwłaszcza leżące u jego źródeł wartości. Pozwoli też odpowiedzieć na pytanie, ile jest prawdy w obiegowej tezie, że model szwedzki zbankrutował i można już mówić o nim jedynie w czasie przeszłym. Pogląd ten rozpowszechniony jest szczególnie w naszym kraju – już od początku transformacji ustrojowej mogliśmy usłyszeć od licznych autorytetów, że pomysł naśladowania modelu szwedzkiego to nie tylko bajkowa utopia, ale wręcz prosta droga do samobójstwa. Szwedzka gospodarka miała się bowiem rychło załamać pod ciężarem rozrośniętej biurokracji, a skandynawski model – odejść w niebyt, uwalniając wreszcie stłamszoną ponoć inicjatywę prywatną. Co miało z kolei dowieść, że w dobie globalizacji żadne „socjalistyczne eksperymenty” nie mają szans powodzenia. Minęło prawie dwadzieścia lat, państwo socjalne – pomimo wielu zmian – wciąż trwa, a Szwedzi ani nie wprowadzili podatku liniowego, ani nie umierają z głodu.
Stwierdzenie, że w Szwecji żyje się lepiej niż w Polsce, na pewno nie kończy dyskusji o wadach i zaletach tego modelu czy o sensowności powoływania się na niego w naszym kraju, dobrze jednak, żeby rozważania te dotyczyły rzeczywistości i faktów, a nie jedynie wyobrażeń. Fakty mają jednak takie oblicze, jakie chcemy zobaczyć. Dla lewicowych krytyków Szwecja nie spełnia wielu z dawnych obietnic – osłabia zabezpieczenia socjalne, nie do końca poradziła sobie z równością kobiet i nie zawsze radzi sobie z problemem emigrantów. Uległa tym samym tendencjom neoliberalnym, zachowała – w zmienionej, choć odświeżonej formie – konserwatywne jądro społecznego porządku i hierarchii, wewnętrzną solidarność okupiła zamknięciem i wykluczeniem radykalnej inności, ksenofobią i rasizmem. Prawicowi krytycy uznają z kolei, że wszelkie kłopoty są świadectwem upadku systemu, który immanentnie skażony był nieracjonalnością, bowiem doskonale racjonalny jest jedynie wolny rynek. Biurokracja, mówią, jest nie tylko niewydolna i nieefektywna, nie tylko tłamsi przedsiębiorczość, ale prowadzi do powszechnego zniewolenia. Szwecjalizm, jak to kiedyś ujęli autorzy „Frondy”, to projekt niemal totalitarny – państwo to narzędzie wszechobecnej kontroli, której celem jest podporządkowanie całego życia, zwłaszcza prywatnego, ideologii lewicowego liberalizmu. Realiści natomiast wskażą na procesy zachodzące w globalnym świecie, z którymi system szwedzki musi się liczyć. Ich argumenty rodzą pytanie: czy socjaldemokratyczne państwo opiekuńcze można zbudować w tylko jednym lub kilku krajach, czy jego funkcjonowanie uzależnione jest od otoczenia? A jeśli tak, to w jakim zakresie? Chodzi nie tylko o powszechny „wyścig do dołu” i globalną walkę innych państw o zatrzymanie kapitału – przez cięcia podatków i kosztów pracy. Tu jeszcze od biedy można powalczyć – Skandynawowie bronią się wydajnością i innowacyjnością w gospodarce. Kwestią kluczową – również dla lewicy – jest to, czy model państwa dobrobytu faktycznie jest „samowystarczalny”, czy może opiera się na wypchnięciu jego kosztów na zewnątrz. Podobnie jak eksportuje się na zewnątrz klientów prostytutek. Mówiąc krótko: czy ludzka twarz „kapitalizmu Ikei” jest możliwa np. bez wyzysku pracowników w fabrykach Trzeciego Świata? Czy zakaz korzystania z usług prostytutek nie zapełnia jedynie promów do Polski? Czy zatem model szwedzki daje się pomyśleć w skali globalnej, czy może z definicji ograniczony jest do niewielkiej wysepki?
Kolejna kwestia to pytanie o warunki społeczno-kulturowe, które muszą być spełnione, aby model taki mógł funkcjonować. Czy „baza” szwedzkiego welfare state może zaistnieć bez kulturowej „nadbudowy” egalitaryzmu, protestanckiego etosu pracy? Co jest pierwsze – jajko czy kura? Czy wystarczy wprowadzić podobne rozwiązania prawne i instytucjonalne, czy wymaga to przemodelowania wspólnoty, której one dotyczą? I czy ona w ogóle da się modelować? Szwedzki folkhemmet (dom ludu) jest wspólnotą tworzoną na szerokich podstawach, znacznie bardziej otwartą niż, powiedzmy, „naród polski”, ale także nieobywającą się bez wykluczeń i silnej kontroli społecznej. Niektórzy twierdzą wręcz, że Szwecja to państwo policyjne w wersji user friendly. Ale czy liberalną różnorodność, duży zakres swobód jednostkowych dla wszystkich i równość da się osiągnąć bez silnej interwencji państwa? Interwencji w gospodarkę, porządek publiczny, życie prywatne?
Mamy nadzieję, że nasza książka nie tylko przybliży czytelniczkom i czytelnikom Szwecję, ale też stanie się impulsem do poważnej debaty o Polsce. Na pewno bowiem nie jest tak, że żyjemy w najlepszym z możliwych światów.
PAŃSTWO I GOSPODARKA
Model szwedzki ma się dobrze
Steven Saxonberg
Szwecja jest raczej małym krajem z niespełna dziewięciomilionową populacją. Osiągnęła jednak międzynarodową sławę ze względu na swoją politykę społeczno-ekonomiczną. Wiele już napisano o „modelu szwedzkim” – jedni autorzy go oklaskują, a inni lekceważą. Już w latach 30. XX wieku jeden z nich chwalił Szwecję za odnalezienie „drogi pośredniej” między faszyzmem i komunizmem1. Gdy zagrożenie faszyzmem zniknęło, Szwecja uznawana była przez wielu za przykład kraju, który znalazł wart naśladowania demokratyczny kompromis pomiędzy nieograniczonym wolnorynkowym kapitalizmem (z jego społecznymi bolączkami) a bezpieczeństwem socjalnym stagnacyjnych komunistycznych dyktatur. Ponad dekadę przed tym, jak socjolog Anthony Giddens spopularyzował wyrażenie „trzecia droga”, szwedzki minister finansów Kjell-Olof Feldt oświadczył, że socjaldemokraci szwedzcy rozwijają trzecią drogę, która jest alternatywą dla kapitalizmu i państwowego socjalizmu.
Model, który łączy efektywność kapitalistycznych rynków (unikając ich społecznych bolączek) i utrzymuje bezpieczeństwo socjalne reżimów komunistycznych, może się wydawać idealnym rozwiązaniem dla tych postkomunistycznych rządów, które obawiają się, że prywatyzacja i restrukturyzacja doprowadzą do masowego bezrobocia i masowego ubóstwa.
Zamiast „socjalizmu z ludzką twarzą” Dubčeka, Szwecja proponuje „kapitalizm z ludzką twarzą”. Gdy Szwecja we wczesnych latach 70. XX wieku znajdowała się u szczytu swego rozwoju, nawet jej najbardziej zagorzali krytycy przyznawali, że „doskonale” zarządza swoją gospodarką2.
Jeżeli więc Szwecja tak dobrze radziła sobie pod względem gospodarczym; jeżeli odniosła sukces w ograniczeniu ubóstwa, bezrobocia i poważnych nierówności ekonomicznych; jeżeli udało się jej zbudować nowoczesną gospodarkę nastawioną na eksport; jeżeli osiągnęła więcej niż inne kraje na drodze ku równości kobiet i mężczyzn, dlaczego kraje postkomunistyczne nie obrały Szwecji za wzór? Jedna z nasuwających się odpowiedzi mówi, że rządy transformacyjne napotykały dużo większe ograniczenia finansowe w porównaniu z państwami z dobrze ugruntowaną i właściwie funkcjonującą gospodarką rynkową. Mimo to można było podjąć debatę o tym, czego można się nauczyć na szwedzkich doświadczeniach i które z rozwiązań modelu szwedzkiego mogłyby zostać zaadaptowane do polskich warunków. Nie stało się tak ze względu na szeroko rozpowszechniony pogląd, że model szwedzki załamał się w latach 90. XX wieku i dlatego nie może już służyć za wzór.
Artykuł ten zaczyna się od rozważenia tego, czym był w rzeczywistości model szwedzki. Następnie opisuje niektóre ze zmian szwedzkiej polityki społecznej w celu stwierdzenia, czy rzeczywiście się ona załamała, czy raczej została zreformowana. Na koniec omówione zostaną przyczyny zmian tej polityki. Czy socjaldemokraci zaczęli wdrażać zmiany ze względu na to, że stary model przestał funkcjonować, czy może stało się tak z powodów ideologicznych – takich jak rosnąca hegemonia poglądów liberalno-rynkowych? Odpowiedź na to pytanie może skłonić nas do ponownej oceny modelu szwedzkiego i tego, czego można się nauczyć z jego doświadczeń.
Czym był model szwedzki?
Różni autorzy patrzyli na ten model z różnych perspektyw i w zależności od tego, którą przyjęli, podkreślali różne aspekty polityki społeczno-ekonomicznej Szwecji. Po raz pierwszy na eksperyment szwedzki zwrócił uwagę Marquis W. Childs w książce Sweden in the Middle Way (Szwecja: droga pośrednia). Książka koncentruje się na ruchu spółdzielczości konsumenckiej, który służy za przykład demokratycznej alternatywy dla kapitalizmu, komunizmu i faszyzmu. Wspomina też jednak o współpracy między socjalistami, kapitalistami i monarchią.
Ekonomiści i historycy gospodarki podkreślali współdziałanie między pracą i kapitałem, centralizację negocjacji między związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców i wagę planu Rehna-Meidnera3. Idea tego planu była taka, że związkowcy zgadzali się popierać szybką restrukturyzację i nie przeciwstawiali się zwolnieniom. Za pomocą negocjacji na szczeblu centralnym uzgodniono politykę płacową, która gwarantowała równe płace za taką samą pracę niezależnie od zyskowności poszczególnych przedsiębiorstw. W rezultacie najbardziej efektywne firmy płaciły płace niższe niż wolnorynkowe i mogły się rozwijać jeszcze szybciej, a firmy najsłabsze płaciły płace wyższe niż wolnorynkowe, co prowadziło je szybciej do bankructwa. Pracownicy zmuszani byli tym samym do większej elastyczności i do poszukiwania pracy w firmach bardziej efektywnych. Takie rozwiązania sprawiły, że przemysł szwedzki rozwijał się i unowocześniał szybciej niż w warunkach wolnorynkowych. Spowodowało to też powstawanie nowych miejsc pracy ze względu na wzmocnienie rynku eksportowego, ponieważ firmy szwedzkie szybciej od zagranicznych konkurentów wdrażały nowe technologie.
Rządy socjaldemokratyczne uruchamiały aktywną politykę w celu ułatwienia akceptacji dla elastycznych rozwiązań na rynku pracy. Wprowadzano programy dla bezrobotnych poprawiające ich pozycję na rynku pracy i ułatwiające znalezienie atrakcyjnej posady (w czasie poszukiwania pracy otrzymują oni hojne zasiłki łagodzące związany z utratą posady spadek poziomu życia). Dopóki rząd zapewnia niskie bezrobocie i wysokie zasiłki, związki nie mają powodu przeciwstawiać się restrukturyzacji przemysłu i następującym w jego wyniku zwolnieniom. Dlatego też w Szwecji nie ma tradycji słynnych przywódców związkowych w rodzaju Arthura Scargilla4, którzy bronili przestarzałych gałęzi przemysłu w celu zachowania miejsc pracy.
Podczas gdy ekonomiści podkreślali ekonomiczne aspekty modelu Rehna-Meidnera, politologowie koncentrowali się na innej stronie współpracy między pracą i kapitałem – na korporatyzmie lub „neokorporatyzmie”5.
Wyjątkową cechą modelu szwedzkiego z tego punktu widzenia jest to, że współpraca między kapitałem i pracą wykraczała daleko poza scentralizowane umowy zbiorowe dotyczące płac i warunków pracy. Przynajmniej do połowy lat 80. XX wieku wielu reprezentantów obu stron zasiadało w różnych radach podejmujących decyzje dotyczące wdrażania polityki państwa. Przykładowo, reprezentanci związków i głównej organizacji pracodawców tworzyli Krajową Radę Pracy, odpowiedzialną za implementację aktywnej polityki rynku pracy, włączając w to prowadzenie biur zatrudnienia6. Czasami do ciał tego rodzaju należeli także przedstawiciele innych organizacji – np. rada zarządzająca telewizji szwedzkiej składała się z reprezentantów Kościoła szwedzkiego, związku dziennikarzy, partii politycznych oraz pracodawców.
Zagadnienia korporatyzmu, współpracy między pracą i kapitałem, model Rehna-Meidnera i spółdzielczość konsumencka są interesujące i pokazują pewne wyjątkowe strony szwedzkiego społeczeństwa, niemniej Szwecja jest najbardziej znana ze swojej polityki społecznej, i na niej właśnie koncentruje się ten artykuł. Oczywiście, wszystkie wymienione obszary wpływają na politykę społeczną, ale ograniczoność miejsca nie pozwala na szczegółową analizę każdego z tych tematów.
Główna konkluzja wynikająca z dyskursu o szwedzkiej polityce społecznej jest taka, że socjaldemokraci mogli zdobyć poparcie dla swoich programów dzięki rozwijaniu świadczeń powszechnych. Badania porównawcze pokazują, że świadczenia skierowane wyłącznie do ubogich [means-tested] stygmatyzują swoich odbiorców. Klasa średnia i zamożniejsi obywatele obwiniają świadczeniobiorców za sytuację, w jakiej się znaleźli, i uznają ich za leniwych, żyjących z socjalu „obiboków”, którzy nic nie robią, by znaleźć „prawdziwą pracę”. Państwowa polityka społeczna, której środkiem są świadczenia powszechne, opiera się na zasadzie obywatelstwa socjalnego. Mówiąc zwięźle, prawo do opieki zdrowotnej mam nie dlatego, że jestem bogaty i mam pieniądze, ale dlatego, że jestem chory. Mam prawo do opieki zdrowotnej, przyzwoitego mieszkania, odpowiedniego dochodu itd. – tak jak mam prawo do głosowania w wyborach ze względu na to jedynie, że jestem obywatelem. Polityka społeczna oparta na zasadzie obywatelstwa zdaje się mieć dużo większe poparcie w porównaniu z polityką społeczną skierowaną wyłącznie do ubogich, ponieważ obywatele uważają, że mają prawo do świadczeń pieniężnych i usług społecznych. Gdy biedni i bezrobotni otrzymują zasiłki dopiero po sprawdzeniu, czy są wystarczająco ubodzy, wyborcy z klasy średniej opierają się przed płaceniem wysokich podatków na zasiłki dla tych stygmatyzowanych „ofiar życiowych”. Dobrze prosperująca klasa średnia zakłada, że zawsze będzie się jej powodzić, a więc nie otrzyma nic w zamian za płacone podatki. Gdy jednak chodzi o dzieci, klasa średnia czuje się „uprawniona” do zasiłków wychowawczych [parental leave benefits]. Osoby z tej klasy nie są wygranymi, którzy płacą podatki na przegranych, są raczej wygranymi, którzy ponownie wygrywają, dostając to, co im się należy za zasługi. W taki sposób programy powszechnych świadczeń mogą zdobyć poparcie tej grupy, a programy świadczeń selektywnych jej pogardę. W konsekwencji wyborcy w Skandynawii głosują na partie socjaldemokratyczne i są gotowi płacić wysokie podatki, ponieważ wierzą, że coś za nie dostaną. Z kolei wyborcy w krajach liberalno-rynkowych, takich jak USA, mniej chętnie głosują na lewicowych polityków, gdyż sądzą, że nie będą mieli żadnych korzyści z płacenia wyższych podatków7.
Badania empiryczne państwowej polityki społecznej pokazują, że model uniwersalistyczny generuje poparcie klasy średniej, która też chętniej wspiera ubogich. Kraje realizujące ten model mają większy zakres redystrybucji niż kraje modelu liberalnego, a także oferują o wiele hojniejsze wsparcie dla ubogich i najbardziej potrzebujących. W konsekwencji tylko 4,9 proc. ludności w Szwecji żyje poniżej linii ubóstwa, podczas gdy w USA jest to 17,9 proc., a w Wielkiej Brytanii – 13,2 proc.8
Wyjaśnia to nie tylko różnicę między krajami liberalnymi a socjaldemokratycznymi, ale także sytuację wewnątrz poszczególnych krajów. Badania sondażowe pokazują, że również wśród obywateli krajów skandynawskich programy powszechne są bardziej popularne od selektywnych. Dlatego też nawet wśród krajów skandynawskich programy powszechne są raczej hojne, podczas gdy selektywne – o wiele skromniejsze pod względem poziomu zabezpieczenia9.
W praktyce jednak nie wszystkie transfery w Szwecji mają całkowicie powszechny charakter. W teorii uprawnienie do świadczeń powszechnych nabywa się niezależnie od dochodu. Gøsta Esping-Andersen używał w swoich badaniach wskaźnika „dekomodyfikacji”, tj. zakresu, w jakim dochód zatrudnionych nie zależy od pracy. W tym ujęciu świadczenia są bardziej powszechne, jeżeli podnoszą poziom dekomodyfikacji10. Wyższy poziom tego wskaźnika uzyskuje się, jeżeli świadczenia pieniężne mają taką samą wysokość. W rzeczywistości większość świadczeń w Szwecji ma charakter ubezpieczenia społecznego działającego zgodnie z „zasadą utraconego dochodu”11. Szwedzi otrzymują dzisiaj, do pewnego progu, 80 proc. utraconych dochodów, jeżeli nie mogą podjąć pracy z powodu bezrobocia, choroby lub urlopu rodzicielskiego. Szwedzkie ubezpieczenie społeczne jest jednak instytucją państwową i powszechną w tym sensie, że takie same zasady obowiązują wszystkich obywateli niezależnie od profesji i miejsca zatrudnienia, dlatego niektórzy nazywają ten model „półpowszechnym”12.
Co się zmieniło w latach 90.?
Podczas ostatniej dekady dyskurs o polityce społecznej w Europie Zachodniej został zdominowany przez dyskusję o retrenchment13. Zapoczątkowali ją Thatcher i Reagan, inicjując radykalne cięcia w wydatkach publicznych. Uwaga komentatorów i badaczy koncentrowała się tu głównie na świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego. Jedną z powszechnie proponowanych konkluzji tej debaty było wskazanie, że retrenchment był największy w krajach anglosaskich ze względu na to, że dominowały tam stygmatyzujące programy świadczeń selektywnych, które nie miały wielu zwolenników. Dużo trudniej było dokonać cięć w programach świadczeń powszechnych, które cieszyły się szerokim poparciem w klasie średniej.
Autorzy ci mieli rację, zauważając, że cięcia w państwowej polityce społecznej Szwecji były bardzo umiarkowane w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi lub Wielką Brytanią. Główne świadczenia z ubezpieczenia społecznego zostały obniżone z 90 proc. dochodu (do pewnego progu) do 75 proc., a potem podwyższone do 80 proc. Zmniejszyły się więc, ale nieznacznie, co trudno uznać za dowód na śmierć modelu szwedzkiego.
W niektórych przypadkach zmiany były bardziej skomplikowane. Przykładowo, ubezpieczenie chorobowe pokrywało również 80 proc. płacy, ale w 1992 wprowadzono jeden dzień oczekiwania [free day] znany w Szwecji jako karensdag. Oznacza to, że przez pierwszy dzień pozostawania w domu nie otrzymuje się żadnego świadczenia. Jest to wyraźnie krok do tyłu, powodujący obniżanie poziomu życia. Badania pokazują, że rozwiązanie to zmniejszyło krótkoterminową absencję, ale wzrosa liczba chorób trwających dłużej. Ludzie chorzy, którzy wcześniej zostaliby w domu, teraz idą do pracy, żeby zmniejszyć stratę dochodu. W rezultacie wzrasta prawdopodobieństwo, że staną się bardziej chorzy i zarażą swoich kolegów. Inne powszechnie stosowane sposoby unikania utraty dochodu to branie dni urlopowych albo dni na opiekę nad chorym dzieckiem (uprawnia to do pełnego dochodu). W obu przypadkach reforma przyniosła negatywne skutki dla świadczeniobiorców. Inne elementy reformy ubezpieczenia chorobowego trudniej zaklasyfikować jako retrenchment. Obecnie pracodawcy płacą za pierwsze trzy tygodnie choroby pracownika, a w planach jest zmniejszenie tego okresu do dwóch tygodni14. Z jednej strony stwarza to bodźce do poprawy warunków pracy, ponieważ zdrowsi pracownicy oznaczają oszczędności dla zatrudniającego. Z drugiej strony może to pogorszyć sytuację tych, którzy już mają problemy zdrowotne, ponieważ pracodawcy niechętnie zatrudniają ludzi, którzy często chorują. Reforma ta uczyniła instytucję karensdag jeszcze mniej uzasadnioną z punktu widzenia oszczędności funduszy ubezpieczenia społecznego, bo i tak za wszystko płacą pracodawcy. Nie dotyczy to oczywiście zatrudnienia w sektorze publicznym, ale oszczędności i tak są niewielkie.
Kolejnym niejednoznacznym przykładem jest reforma emerytalna. Popierający reformę twierdzą, że będzie ona korzystna dla klasy pracującej, ponieważ każdy kolejny rok pracy zwiększa całkowitą wysokość emerytury, a w poprzednim systemie była ona kalkulowana na podstawie dziesięciu lat z największymi dochodami (o ile staż pracy wynosił trzydzieści lat). Niektórzy naukowcy utrzymują, że rezultaty reformy trudno przewidzieć, ale przyznają, że prawdopodobnie emerytury wielu osób będą wyższe, gdyż zostały powiązane z rynkiem papierów wartościowych, a ich ceny mocno wzrastają w długim okresie. Większość Szwedów doświadcza jednak reformy emerytalnej jako pogorszenia swojej sytuacji. Wcześniej każdy wiedział, jaką będzie miał emeryturę, a jej wysokość była zagwarantowana na wysokim poziomie. Teraz emerytury zależne są od dynamiki wzrostu gospodarczego, rynku kapitałowego i inflacji, a nikt nie wie, jak będą się kształtowały w przyszłości. Ogólnie rzecz biorąc, panuje odczucie, że celem reformy jest oszczędzanie pieniędzy, co oznacza niższe emerytury.
Podczas gdy poziom świadczeń z ubezpieczeń społecznych ogólnie, ale umiarkowanie, obniżył się, to polityka rodzinna stała się bardziej hojna w ostatniej dekadzie. Koszt opieki dziennej nad dziećmi obniżył się, gdy rząd wprowadził ograniczenie maksymalnej wysokości opłat za te usługi. Innym usprawnieniem opieki dziennej jest to, że rodzice mają teraz prawo do tych usług w wymiarze co najmniej piętnastu godzin w tygodniu nawet wtedy, gdy są bezrobotni albo przebywają na urlopie rodzicielskim na inne dziecko. Powodem tego jest ochrona dzieci przed nagłym zerwaniem kontaktów społecznych, które nawiązały w instytucjach opieki dziennej.
Inne zmiany w polityce rodzinnej to wzrost liczby miesięcy płatnego urlopu rodzicielskiego z dwunastu do trzynastu i wprowadzenie miesiąca ojcowskiego, zarezerwowanego wyłącznie dla ojca. Oznacza to, że wszyscy ojcowie mają bodźce do pozostania w domu ze swoimi dziećmi przynajmniej na miesiąc, ponieważ jeżeli tego nie zrobią, stracą przysługujący za ten miesiąc zasiłek wychowawczy. Gdy liczba miesięcy urlopu rodzicielskiego wzrosła do trzynastu, zwiększono też liczbę miesięcy ojcowskich do dwóch15.
Jeżeli ktoś spojrzy tylko na ubezpieczenia społeczne i politykę rodzinną, stwierdzi wówczas, że pewne zmiany zaszły, ale podstawy modelu szwedzkiego nie zostały naruszone. Inna konkluzja może być taka, że zmiany te nie były zbyt radykalne, a chociaż oznaczały cięcia w niektórych obszarach, to w innych następowała poprawa. W dyskusjach tych pomija się jednak to, że największe ograniczenia nie dotyczyły poziomu świadczeń socjalnych, ale usług społecznych. W latach 90. XX wieku nastąpiły poważne cięcia w sektorze publicznym, a szczególnie w obszarach usług zdrowotnych, ochrony zdrowia psychicznego i opieki dla ludzi starszych, ponieważ liczba zatrudnionych przez władze miejskie i gminne zmniejszyła się z prawie 1,3 mln w 1990 do mniej niż 1,1 mln w 199816.
Przykładowo, odsetek osób starszych potrzebujących opieki, które otrzymywały pomoc domową od władz miejskich, zmniejszył się z 46 proc. w 1990 roku do 33 proc. w 199917. W dodatku realna wartość opłat wzrosła tak, że „w końcu lat 90. przeciętnie jedna na sześć osób potrzebujących pomocy w wieku 75 lat i więcej zrezygnowała z niej ze względu na koszty”18. W rzeczywistości odsetek osób starszych otrzymujących pomoc domową zmniejszył się z 15,5 proc. w 1990 roku do 8,4 proc. w 199719. Jedno z badań pokazało, że 41 proc. władz miejskich wycofało się ze świadczenia pewnych usług pomocy domowej dla osób starszych mieszkających samodzielnie20. Dodatkowo ponad połowa miast zmieniła strukturę tej pomocy – 58 proc. przestało dostarczać pomocy w gotowaniu, 22 proc. – w spacerach, a 17 proc. – w wyjściach do sklepu.
Zmiany te dotknęły również dzieci. Liczba nauczycieli na 100 uczniów zmniejszyła się z 9,4 proc. w 1991 do 7,6 proc. w 199921, co doprowadziło do skarg na przeludnione klasy w większych miastach. Spadła nawet jakość opieki nad dziećmi, mimo tak dużego nacisku na politykę rodzinną. Liczba dzieci otrzymujących opiekę dzienną lub po szkole wzrosła z 532 tys. do 720 tys. między rokiem 1990 i 1999, ale liczba dzieci na zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu znacząco wzrosła22. W przedszkolach wskaźnik ten wzrósł w tym czasie z 4,2 do 5,4. W opiece poszkolnej wzrost ten był nawet bardziej dramatyczny – z 8,3 dzieci na zatrudnionego opiekuna do 17,523.
Największe cięcia nastąpiły prawdopodobnie w sektorze opieki zdrowotnej. Różne są w tym zakresie szacunki, ale przynajmniej 60 tys. miejsc pracy zostało zlikwidowanych, a największe redukcje dotyczyły pielęgniarek i personelu pomocniczego24. Liczba lekarzy jednak wzrosła. Wykres 1 przedstawia ogólny spadek zatrudnienia w sektorze zdrowotnym. Dostęp do opieki zdrowotnej zmniejszył się, szczególnie w mniejszych miastach, ponieważ wiele małych szpitali lokalnych i przychodni zostało zamkniętych. Liczba łóżek w stacjonarnej opiece medycznej zmniejszyła się o 50 proc. w latach 199025. Wykres 2 pokazuje, że spadek dostępności łóżek był największy w opiece psychiatrycznej i w szpitalach.
WYKRES 1: ZMIANY W ZATRUDNIENIU W SEKTORZE OPIEKI ZDROWOTNEJ
Źródło: Socialstyrelsen, Halso-och sjukvardsstatistik arsbok 2002, http://www.sos.se//FULLTEXT/46/2002-46-1/2002-46-1.htm, s. 130, 140.
Reformy decentralizujące i deinstytucjonalizujące opiekę nad osobami niepełnosprawnymi i chorymi psychicznie prowadzą również do cięć, ponieważ władz lokalnych nie stać na zapewnienie opieki dla wszystkich potrzebujących. „Ewaluacja reform w zakresie niepełnosprawności i psychiatrii pokazuje, że mniej osób korzysta z usług, niż tego oczekiwano”26. W rzeczywistości tylko około połowy z tych, którzy mieli z nich korzystać, miała dostęp do tych usług.
WYKRES 2: ZMIANY W LICZBIE OŚRODKÓW ZDROWIA I LICZBIE ŁÓŻEK
Źródło: Socialstyrelsen, Halso-och sjukvardsstatistik arsbok 2002, dz. cyt., s. 132, 133, 138.
Badania opinii publicznej pokazują, że obywatele są raczej krytycznie nastawieni do cięć. W jednym z sondaży przeprowadzonym w zachodniej Szwecji w 1999 roku 28 proc. respondentów czuło, że jakość usług publicznych, z których korzystali w ciągu poprzednich dwóch–trzech lat, obniżyła się, a tylko 4 proc. stwierdziło, że się poprawiła (67 proc. utrzymywało, że nic się nie zmieniło)27. Tymczasem 47 proc. utrzymywało, że jakość tych usług pogorszyła się, a tylko 3 proc. uznało, że się poprawiła (50 proc. wybrało odpowiedź, że nie uległa zmianie). Różnice w odsetkach uważających, że jakość usług publicznych się pogorszyła, może być spowodowana tym, że nie każdy respondent korzystał z nich w ciągu ostatnich dwóch–trzech lat, co oznacza, że odpowiedzieli oni, iż jakość tych usług, z których korzystali osobiście, nie zmieniła się. Z powodu cięć w usługach publicznych gazety zamieszczają coraz więcej wiadomości o protestach przeciwko obniżaniu jakości, zamykaniu szpitali, instytucji dla umysłowo chorych i innych28.
W kolejnym badaniu Lennart Nillson pokazał, że zadowolenie z jakości prawie wszystkich usług publicznych zmniejszało się w latach 90. XX wieku29. Wyjątkiem były usługi biblioteczne i projekty związane z ochroną środowiska. Istotne jest jednak, że wzrastające niezadowolenie z usług publicznych nie powinno być uznane za wskaźnik załamywania się modelu szwedzkiego. Z 25 kategorii usług, jakie uwzględniono w tym badaniu, Szwedzi byli życzliwie nastawieni do wszystkich poza „możliwością znalezienia pracy”. W ciągu trzech lat (1993, 1996 i 1999) Szwedzi oceniali dość negatywnie jakość opieki dla osób starszych i usług socjalnych30. W kolejnym artykule Nillson dodaje, że od 1996 do 2000 zadowolenie z ośrodków zdrowia zmniejszyło się z +49 do +37 punktów (na skali –100 do +100), podczas gdy zadowolenie z ośrodków zdrowia dla dzieci zmniejszyło się z +33 do +12, a ze szkół podstawowych – z +27 do +1331. Szwedzi są więc nadal zadowoleni z tych usług , choć zmniejszył się poziom tego zadowolenia.
Reforma podatkowa i kryzys gospodarczy
Dotąd argumentowałem, że szwedzki model opiekuńczości pozostał zasadniczo nienaruszony. Świadczenia socjalne są wciąż relatywnie hojne, chociaż ich poziom nieznacznie się obniżył. Cięcia w sektorze usług społecznych były jednak dużo większe i spowodowały, że wyborcy stawali się coraz bardziej niezadowoleni z systemu. W konsekwencji socjaldemokraci stracili sporą część poparcia, a wzrosła popularność Partii Lewicy (przed 1989 Partia Eurokomunistyczna). Podczas gdy socjaldemokraci otrzymali 45,3 proc. głosów w wyborach 1994 i 36,4 proc. cztery lata później, Partia Lewicy uzyskała odpowiednio 6,2 proc. i 12,0 proc.32. Poza tym wzrosła liczba osób niebiorących udziału w wyborach, ponieważ wyborcy socjaldemokratyczni o skłonnościach bardziej lewicowych nie chcą głosować na swoją partię, która w porównaniu z latami 80. idzie bardziej na prawo, a boją się też głosować na byłych komunistów i ostatecznie zostają w domu. Należy jednak zauważyć, że obecnie Socjaldemokratyczna Partia Pracy znów przesunęła się na lewo od czasu flirtu z nurtem liberalno-rynkowym na początku lat 90.
Pozostaje pytanie, dlaczego socjaldemokraci zainicjowali cięcia w sferze społecznej. W wiedzy potocznej utrzymuje się przekonanie, że Szwecja „żyła ponad stan”. Przynajmniej na pierwszy rzut oka wydaje się jednak, że przed reformami podatkowymi przeprowadzonymi w latach 90. gospodarka szwedzka i finanse publiczne miały się całkiem dobrze. Latem 1990 roku bezrobocie wynosiło 1,1 proc., nadwyżkę zanotowano zarówno w budżecie centralnym, jak i w funduszach ubezpieczeniowych33. Krótko po reformie podatkowej przemysł budowlany znalazł się w kryzysie, cztery z pięciu największych banków zbankrutowały, stopa bezrobocia błyskawicznie wzrosła do 8 proc., a nadwyżka budżetowa zamieniła się w największy po greckim deficyt w Europie34.
Logicznie rzecz biorąc, należałoby zacząć analizę kryzysu gospodarczego od liberalno-rynkowej reformy podatkowej. Hegemonia poglądów neoliberalnych stała się jednak tak absolutna, że nawet w szwedzkim dyskursie traktowano jako dziwaków ludzi, którzy sugerowali istnienie związku między obniżaniem podatków a kryzysem gospodarczym. Jeżeli widzisz, że ktoś biegnie za kimś na ulicy i zadaje mu cios nożem, a ten pada martwy, niekoniecznie świadczy to o tym, że śmierć nastąpiła w wyniku pchnięcia nożem. Być może spowodował ją atak serca, który zdarzył się dokładnie w tym samym momencie. Mogło być nawet tak, że cios nożem nie byłby śmiertelny, gdyby nie równoczesny atak serca. Wciąż jednak niezbyt dziwne byłoby zachowanie policji, która wszczynając dochodzenie na temat przyczyn tej śmierci, przyjęłaby, że jej powodem było pchnięcie nożem. Z jakichś powodów politycy, dziennikarze i intelektualiści patrzą na kryzys gospodarki szwedzkiej przez neoliberalne okulary, które sprawiają, że nie są zdolni zobaczyć związku między pchnięciem nożem a śmiercią.
Ten artykuł zmierza w przeciwnym kierunku i odrzuca te okulary. Punktem wyjścia analizy jest hipoteza o winie reformy podatkowej. Może wydawać się to bardzo radykalne, ale trzeba pamiętać, że nawet najbardziej liberalno-rynkowi ekonomiści w Szwecji niechętnie przyznają, że obniżanie podatków było bezpośrednią przyczyną kryzysu gospodarczego. Nie krytykują oni samej idei cięć w podatkach i wydatkach publicznych, ale przyznają, że czas i sposób ich wprowadzenia nie były właściwe. Czas nie był dogodny przede wszystkim ze względu na to, że większość świata zachodniego wchodziła wówczas w recesję. Oznaczało to, że popyt na szwedzkie towary się zmniejszał, a więc cięcia w sektorze publicznym nastąpiły, gdy firmy szwedzkie zaczynały raczej zwalniać, niż zatrudniać nowych pracowników.
Ponadto działania reformatorskie podejmowano w złej kolejności35. Kilka lat wcześniej, w roku 1985, rząd socjaldemokratyczny dokonał deregulacji rynków finansowych i kapitałowych. W rezultacie inwestorzy i korporacje szwedzkie zaczęli wycofywać pieniądze z rynku narodowego i inwestować je w mocniejsze waluty. Gdy rząd obniżył podatki, proces ten jeszcze się nasilił, w wyniku czego rząd został zmuszony do przeprowadzenia radykalnej dewaluacji korony. Według tej argumentacji działania należało podjąć w odwrotnej kolejności. Najpierw obniżyć podatki, aby uczynić inwestowanie w Szwecji bardziej atrakcyjnym, a dopiero potem dokonać deregulacji rynków kapitałowych i finansowych.
W rzeczywistości reforma podatkowa była bardziej skomplikowana i miała więcej wad. Po pierwsze deregulacja rynków kapitałowych i finansowych z lat 80. doprowadziła do fali spekulacji na rynku mieszkaniowym. Zniesienie ograniczeń na praktyki bankowe w zakresie pożyczek znacznie ułatwiło zaciąganie kredytów. Gazety donosiły, że nawet bezrobotni mogli brać duże kredyty na zakup mieszkań. W konsekwencji ceny mieszkań błyskawicznie wzrosły. Wzrost cen wydał się nie mieć ograniczeń, ponieważ łatwo było pożyczyć wystarczającą sumę na zakup mieszkania czy domu. Pożyczanie pieniędzy było korzystne ze względu na to, że stopy procentowe i inflacja były wysokie, a kredyty mieszkaniowe w znacznym stopniu subsydiowane. Dlatego też realna stopa oprocentowania kredytów hipotecznych była dużo niższa od inflacji i oficjalnych stóp procentowych. Oznaczało to, że pożyczający pieniądze miał z tego zysk36. Ingemar Ståhl i Kurt Wickman stwierdzili, że realne stopy procentowe dla małych właścicieli domów wzrosły z –1,5 proc. w 1985 do +7,1 proc. w 199237. Reforma podatkowa radykalnie zmieniła sytuację. Po to, żeby sfinansować obniżkę podatków, poddano cięciom niektóre subsydia, w tym mieszkaniowe. Dodatkowo rząd zmienił swoje priorytety monetarne i uznał walkę z inflacją za ważniejszą od ograniczania bezrobocia. Ponadto zdecydował się na powiązanie korony z ECU. W rezultacie, gdy zniknęły subsydia mieszkaniowe, inflacja znacznie się zmniejszyła38.
Nic dziwnego, że reforma podatkowa spowodowała pęknięcie spekulacyjnej bańki. Niemal w ciągu jednej nocy załamał się rynek mieszkaniowy. Ceny mieszkań spadły, popyt na budowę nowych budynków prawie całkowicie zniknął, a sytuacja finansowa pożyczkobiorców sprawiła, że wielu przestało spłacać swoje kredyty. Bezrobocie w przemyśle budowlanym gwałtownie wzrosło z 2 proc. w 1990 do blisko 30 proc. w 199339.
W 1991 kryzys gospodarczy i utrata wiary tradycyjnych wyborców socjaldemokratycznych, którzy już „nie rozpoznawali swojej partii”, wyniosła do władzy centroprawicowy rząd po raz pierwszy od 1982 i dopiero po raz trzeci od 1932. Nowy rząd i liberalna partia socjaldemokratyczna uzgodniły, że kamieniem węgielnym polityki gospodarczej ma być utrzymywanie stabilnej korony. Bank centralny miał za zadanie skupować korony zawsze wtedy, gdy było to konieczne dla utrzymania na nie popytu. Inwestorzy zauważyli jednak, że załamanie rynku mieszkaniowego radykalnie osłabiło gospodarkę szwedzką, co zniechęcało ich do inwestowania w Szwecji czy do trzymania koron. W konsekwencji zaczęło się drenowanie waluty szwedzkiej przez międzynarodowych spekulantów, którzy zaczęli liczyć na dewaluację. Rząd i bank centralny stoczyły z nimi przegraną bitwę. Ostatecznie rząd się poddał, ale dopiero po tym, jak wydał miliardy dolarów na próżno i pozwolił, aby krótkoterminowe stopy procentowe osiągnęły pamiętny poziom 500 proc.!
O ile pierwotne reformy osłabiły system bankowy, o tyle wysiłki w celu ochrony szwedzkiej waluty doprowadziły go na krawędź całkowitego załamania. Wielu pożyczkobiorców z klasy niższej i średniej zbankrutowało, gdy zmniejszyła się inflacja, a subsydia mieszkaniowe zostały obcięte. Wstrząs, w wyniku którego podniosły się stopy procentowe, doprowadził do bankructwa wielu z nawet najbardziej wypłacalnych kredytobiorców. W krótkim okresie zbankrutowały cztery z pięciu szwedzkich banków. Zmusiło to liberalno-rynkowy rząd centroprawicowy do znacjonalizowania kilku banków, aby zapobiec totalnemu chaosowi na rynku finansowym, potem zostały one sprzedane sektorowi prywatnemu. Oczywiście w efekcie deficyt budżetu wzrósł jeszcze bardziej. Były minister finansów Kjell-Olof Feldt stwierdził, że do momentu sprzedaży banku Nordbanken kryzys bankowy kosztował Szwedów 60 miliardów koron (około 30 miliardów złotych po obecnym kursie)40.
Trudno obliczyć, ile dokładnie rząd szwedzki wydał, próbując ratować koronę i banki, ale jest jasne, że działania te o wiele bardziej przyczyniły się do deficytu budżetowego niż wydatki generowane przez przeciążone państwo opiekuńcze. Niektórzy ekonomiści szacują, że na obronę narodowej waluty wyrzucono w błoto 30 miliardów koron (około 15 miliardów złotych po obecnym kursie)41. W następstwie tego nadwyżka budżetowa zmieniła się w deficyt rzędu 110 miliardów koron. Załamanie sektora bankowego kosztowało nawet więcej. Prawdziwsze niż klisza mówiąca o Szwedach „żyjących ponad stan” wydaje się twierdzenie, że to reformatorzy liberalno-rynkowi wydawali więcej, niż mieli, a wszystko po to, żeby uratować bardzo nieudaną obniżkę podatków i monetarystyczną politykę finansową.
Doprowadziłoby to do ruiny nawet najzdrowszą gospodarkę, ale kolejne działania w połączeniu z cięciami podatków były jak gaszenie ognia benzyną. Liberalno-rynkowy zwrot opierał się również na wierze w to, że powinno się decentralizować usługi społeczne, i przekazywano władzom lokalnym instytucje (w tym szkoły) uprzednio prowadzone przez państwo. Wzrosły więc kompetencje i wydatki samorządów, ale jednocześnie zakazano im podwyższać podatki42. Już wcześniej za dużą część usług społecznych odpowiadały szwedzkie samorządy, ale po reformach aż trzy czwarte wszystkich pracowników sektora publicznego było zatrudnionych przez władze miejskie i gminne43.
Zakaz podwyższania podatków lokalnych uzasadniono ochroną „dynamizujących” skutków cięć podatków centralnych, które to skutki mogłyby zniknąć, gdyby władze lokalne podniosły krańcową stopę podatkową o tyle, o ile obniżył ją rząd centralny. Ostatecznie obniżka podatków nie byłaby wówczas żadną obniżką, ale raczej przekazaniem władzy. Dlatego rząd socjaldemokratyczny uchwalił całkowity zakaz podnoszenia podatków lokalnych. Było to posunięcie tak radykalne, że władze Sztokholmu znalazły się w kryzysie koalicyjnym, gdy zakazano im wprowadzenia opłat od samochodów z przeznaczeniem na ochronę środowiska, a była to część umowy socjaldemokratów z Partią Zielonych. Socjaldemokraci zawarli kolejną koalicję, tym razem z liberałami i konserwatystami. Postawiono na budowę autostrad, a nie na ochronę środowiska. Zakaz podnoszenia podatków lokalnych objął więc nawet podatki ekologiczne, zmuszające producentów i konsumentów do pokrywania kosztów społecznych związanych z ich działalnością, spowodował zerwanie współpracy socjaldemokratów z innymi ugrupowaniami lewicowymi i zmusił ich do współpracy z centroprawicą.
Poza reperkusjami politycznymi (socjaldemokraci ponownie „nie poznawali swojej partii”) obniżka podatków rozpoczęła gospodarczą spiralę upadku. Ze względu na to, że koszty prowadzenia państwowych instytucji przekazanych władzom lokalnym okazały się wyższe niż rekompensaty otrzymywane przez nie od rządu, a władze lokalne nie mogły podnosić podatków, nastąpiły cięcia w usługach społecznych. To jednak wciąż rząd centralny wypłacał ubezpieczenia społeczne, co jeszcze bardziej pogłębiało sprzeczności. Oznaczało to, że jeżeli władze lokalne zwolniły pracownika, który dostawał wynagrodzenie 100 tys. koron miesięcznie, to gdy dodamy składki na ubezpieczenie społeczne (ponieważ zatrudniający płacił składkę w całości), płynące stąd oszczędności wynosiły około 145 tys. koron. Rząd centralny musiał wypłacać zasiłki z tytułu ubezpieczenia od bezrobocia na poziomie 90 proc. płacy, co w tym przypadku wynosiło 90 tys. koron. W ten sposób społeczeństwo oszczędzało na tym zwolnieniu jedynie 55 tys. koron (145 tys. minus 90 tys.), a władze lokalne – 145 tys. koron. Wynika stąd, że władze lokalne były silniej motywowane do zwalniania pracowników w porównaniu z rządem centralnym, gdyż koszt zwolnień przerzucany był na ten ostatni.
To z kolei napędzało spiralę: im więcej bezrobotnych, tym mniejsza baza podatkowa władz lokalnych. Im mniejsza baza podatkowa, tym więcej ludzi musiało zostać zwolnionych, co znowu ją zmniejszało i powodowało konieczność następnych zwolnień. Spirala upadku była silnie wzmacniana tym, że bezrobocie i tak gwałtownie rosło ze względu na załamanie mieszkalnictwa, budownictwa i sektora bankowego. Niezamierzonym skutkiem reformy podatkowej wprowadzonej na poziomie narodowym było więc to, że władze lokalne zmuszone były do zwolnienia wielu pracowników sektora publicznego.
Przykład ten pokazuje, jak organizacja państwa szwedzkiego przyczyniła się do tego, że cięcia w sektorze usług były większe niż w ubezpieczeniach społecznych. Władze lokalne są odpowiedzialne za większość usług publicznych, a państwo odpowiada za ubezpieczenia społeczne, dlatego władze lokalne nie biorą pod uwagę kosztów ubezpieczenia od bezrobocia tych, których zwalniają.
Organizacja państwa szwedzkiego sprzyja większym cięciom w sektorze lokalnych usług publicznych niż w ubezpieczeniach społecznych również z innych powodów. Najważniejszym z nich jest równoczesność wyborów centralnych i lokalnych. Oznacza to, że w kampanii wyborczej dominują sprawy ogólnokrajowe. Ze względu na to, że poparcie dla usług publicznych jest wysokie, żaden rząd nie chce być obwiniany o pogorszenie ich stanu. Jedno z badań pokazało, że wyborcy chętniej głosują przeciwko rządowi, gdy uznają, że nastąpiło pogorszenie w zakresie usług publicznych, niż wtedy, gdy uważają, że pogorszyła się ich sytuacja materialna44. Jeżeli rząd ogłasza zmniejszenie poziomu państwowej opieki, natychmiast zostaje potępiony. Jeżeli jednak władze lokalne zamierzają zamknąć szpital, wyborcy są mniej skłonni obwiniać o to rząd centralny.
Dlatego w szwedzkim systemie wyborczym jest mniej prawdopodobne, że władze lokalne zostaną ukarane przez wyborców za zamknięcie szpitala – w porównaniu z tymi systemami, gdzie wybory krajowe i lokalne odbywają się w innym czasie (np. w Niemczech). Przeważająca większość wyborców nie jest świadoma spraw lokalnych i głosują oni tak jak w wyborach krajowych. W czasie wyborów media bardziej koncentrują się na kwestiach ogólnokrajowych niż na lokalnych. Ponadto rządy krajowe były od 1932 roku zdominowane przez socjaldemokratów (poza latami 1976–1982 i 1991–1994), niemniej w wielu miejscach władzę lokalną sprawowały koalicje centroprawicowe. Tym samym wyborcy biorący pod uwagę lokalne cięcia w usługach, mogli głosować przeciwko centroprawicy, co oznacza, ni mniej, ni więcej, że w pewnych sytuacjach socjaldemokraci zyskiwali na tym, że zmuszają władze lokalne do trudnych wyborów finansowych.
Innym czynnikiem sprzyjającym cięciom w usługach jest to, że są one mniej widoczne niż cięcia w ubezpieczeniach społecznych. Gdy rząd ogłosi, że cięcia w zakresie tych ostatnich spowodują obniżenie świadczeń z 90 proc. do 75 proc. płacy, każdy zda sobie sprawę z tego, co to znaczy i że kiedyś jego również to dotknie. Jeżeli zaś zamknięty zostanie lokalny szpital, w krótkim okresie wpłynie to na sytuację jedynie lokalnych mieszkańców. Oczywiście skumulowanie się takich lokalnych działań będzie miało krajowe reperkusje, ale jest to powolniejszy i dłuższy proces niż cięcia w ubezpieczeniach społecznych.
Nie należy traktować tej analizy jako gloryfikacji modelu szwedzkiego. Należy przyznać, że istnieją pewne problemy. Inflacja jest tu wyższa niż w krajach ościennych, co skutkuje ciągłą presją na koronę45. Może być to jednak spowodowane nie tyle szwedzką polityką pełnego zatrudnienia, ile porzuceniem tej polityki przez jej sąsiadów i uznaniem tam za priorytet celów monetarnych, a nie walki z bezrobociem. Według tego argumentu polityka pełnego zatrudnienia będzie się lepiej sprawdzać na poziomie europejskim niż krajowym. Można utrzymywać, że w niektórych obszarach wolność wyboru konsumentów powinna być większa – było to zresztą w późniejszych latach 90. celem kolejnych reform, które nie naruszały jednak podstaw modelu szwedzkiego46. Zdaniem niektórych zbyt mało zrobiono dla wyeliminowania nierówności płci, jednak późniejsze reformy szły właśnie w tym kierunku. Jeszcze inny zarzut dotyczy wykluczenia społecznego imigrantów na rynku pracy. Można nawet podnosić argument, że kolejki oczekujących na niektóre zabiegi chirurgiczne są zbyt długie, ale który z krajów uprzemysłowionych nie przechodzi obecnie kryzysu służby zdrowia? Mimo tej krytyki dowody wskazują na to, że kryzys gospodarczy początku lat 90. nie był spowodowany nadmiernymi wydatkami socjalnymi, ale nadmiernymi obniżkami podatków, które nie zostały sfinansowane, dobrze skoordynowane i właściwie zaplanowane. To właśnie te działania były nożem, którym uderzono w szwedzkie państwo opiekuńcze. Być może miało ono drobne kłopoty zdrowotne, ale niezależnie od programów społecznych i wysokości wydatków socjalnych nóż cięć podatkowych obaliłby nawet najzdrowsze państwo opiekuńcze.
Czy model szwedzki jest martwy?
Pozostało pytanie, czy model szwedzki zmarł zasztyletowany przez neoliberałów. Z pewnością pozostały mu blizny po tym ataku. Poziom wielu usług społecznych obniżył się. Sam model pozostał jednak żywy i ma się dobrze. Szwecja wciąż ma najbardziej hojne programy socjalne na świecie. Stopa bezrobocia jest niższa niż w większości krajów uprzemysłowionych47, wskaźniki zatrudnienia są wyższe, inflacja jest niższa od średniej europejskiej i wahała się w granicach 0–1 proc. w latach 1996–2000, wzrosła do 2 proc. w latach 2001–200248. Kondycja finansów państwa należy do najlepszych na świecie. W tym samym czasie liberalne USA mają olbrzymi deficyt (odkąd Bush Junior zaczął uprawiać „ekonomię wudu”, którą tak bardzo krytykował ongiś jego ojciec49). Z kolei konserwatywne Niemcy i Francja mają problemy z utrzymaniem deficytu na poziomie kryteriów z Maastricht, które same narzuciły reszcie Europy. Szwecja miała w latach 1998–2002 nadwyżkę budżetową, chociaż w roku 2003 wystąpił niewielki deficyt50. Wskaźniki bezrobocia obniżyły się od czasu recesji z początku lat 90. i są niższe niż średnia europejska. W 2002 było to 4 proc., a w latach 2003 i 2004 prognozowano nieznaczny wzrost tego wskaźnika do 4,5 proc.
Jest to wciąż więcej niż przed reformą podatkową z początku lat 90., ale na tle innych państw europejskich jest to bardzo dobry wynik. Przemysł jest w dobrej kondycji, Szwecja pozostaje w czołówce krajów przodujących w dziedzinie nowych technologii (np. telefonii komórkowej), a Szwedzi mają jedne z najwyższych wskaźniki komputeryzacji gospodarstw domowych i korzystania z internetu. Ponadto stopa wzrostu gospodarczego była w Szwecji od 1994 roku wyższa od średniej w UE (z wyjątkiem roku 2001, gdy była tylko nieco niższa).
Wskaźniki społeczne OECD pokazują również, że Szwecja radzi sobie całkiem dobrze w porównaniu z najbogatszymi liberalnymi i konserwatywnymi konkurentami. W tabeli nr 1 widzimy, że stopa ubóstwa dzieci jest zasadniczo niższa w Szwecji niż w liberalnej Kanadzie, Wielkiej Brytanii czy Stanach Zjednoczonych i dużo niższa niż w konserwatywnej Holandii, Francji czy Niemczech. Podobnie wskaźniki zatrudnienia, szczególnie kobiet, są dużo wyższe niż u konkurentów. Pod względem wskaźników zdrowotnych Szwecja jest na szczycie, z wyjątkiem wskaźnika samobójstw wśród młodzieży. Warto jednak zauważyć, że wskaźnik samobójstw jest tam dużo niższy niż w USA czy w Kanadzie (w tych krajach jest on najwyższy), niższy niż we Francji i w Niemczech, a nieco tylko wyższy niż w UK i Holandii. Mitem jest więc pogląd, że to opiekuńcza polityka społeczna Szwecji powoduje, że ludzie popełniają tam więcej samobójstw.
Model szwedzki ma się nadal dobrze i może być wzorem w wielu dziedzinach, co jednak nie znaczy, że jest w doskonałej kondycji. Nadal nie może zintegrować imigrantów na rynku pracy. Jak reszta Europy staje w obliczu problemów demograficznych, chociaż wskaźnik urodzeń jest jednym z najwyższych na kontynencie. Wielka dewaluacja, którą wywołała wymuszona obniżka podatków, spowodowała, że Szwecja w rankingu według PKB na głowę przesunęła się nieco w dół51. W rankingach biorących pod uwagę również inne aspekty jakości życia pozostała na najwyższych miejscach. W raporcie o rozwoju ludzkim na świecie z 2003 znalazła się na trzecim miejscu po Norwegii i Islandii, które realizują ten sam model socjaldemokratycznej i powszechnej opiekuńczości52. Warto dodać, że Jeffrey D. Sachs, znany w krajach postkomunistycznych jako guru radykalnych reform wolnorynkowych i „terapii szokowej”, przyznaje dzisiaj, że
pod względem prawie każdego wskaźnika społecznego, czy to będzie dochód na głowę, zdrowie, demokracja, konkurencyjność gospodarcza, świadomość ekologiczna albo uczciwość, świat skandynawski Islandii, Norwegii, Danii i Finlandii z pewnością błyszczy53.
Dodaje on ponadto:
różni autsajderzy przewidywali, iż wysokie podatki w krajach nordyckich zdławią rozwój sektora prywatnego, wbrew temu region cieszy się godną pozazdroszczenia innowacyjnością oraz zyskami płynącymi z nowych technologii54.
W tym samym numerze „Newsweeka” redaktorzy uznali Szwecję za kraj, w którym najlepiej się żyje na świecie!
Tabela nr 1: Wskaźniki społeczne, 2001.
Stopa ubóstwa dzieci
Wskaźniki zatrudnienia
Wskaźnik zatrudnienia kobiet
Utracone lata życia na 100 tys. (mężczyźni)
Oczekiwane trwanie życia z uwzględnieniem sprawności
Wskaźniki samobójstw dla osób poniżej 25 lat
Urodzenia przez nastolatki na 1000
model liberalny
Kanada
14,2
70,9
66
4818
69,9
7,4
20,2
W. Brytania
18,6
71,3
64,7
4766
69,6
3,3
30,8
USA
23,2
73,1
67,1
6678
67,6
5,8
52,1
model socjaldemokratyczny
Szwecja
2,7
75
73,5
3773
71,8
4,0
6,5
model konserwatywny
Holandia
9,1
72,1
62,6
4297
69,9
3,1
6,2
Francja
7,1
62
55,2
5759
71,3
4,4
9,3
Niemcy
10,6
65,9
58,6
5087
70,2
4,4
13,1
Źródło: OECD, Society at a Glance, dz. cyt., s. 31, 53, 63, 67, 75 i 81.
Mimo wielkich zniszczeń, jakie spowodowała liberalno-rynkowa obniżka podatków, Szwecja była w stanie się odbudować. Zabrało to jednak trochę czasu. Po powrocie do władzy socjaldemokraci musieli dokonać pewnych cięć i dostosowań w zakresie zatrudnienia w sektorze publicznym i świadczeń socjalnych, aby doprowadzić finanse publiczne do ładu. Niektóre podatki czy składki na pewien czas musiały wzrosnąć. Przykładowo, obecnie zatrudnieni muszą płacić niewielką część składki na ubezpieczenie społeczne, a przedtem robił to wyłącznie zatrudniający. Ponadto krańcowa stopa podatkowa dla najwyżej zarabiających wzrosła z 50 proc. do 55 proc. Najważniejszy morał z tej historii wydaje się taki, że hojne państwa opiekuńcze mogą się utrzymać, o ile dbają o porządek w swoich finansach. Państwa z dużym sektorem publicznym są szczególnie narażone na duże deficyty, ponieważ nacisk na cięcie wydatków może zmusić rządy do zwalniania większej liczby pracowników publicznych niż w krajach z niskimi podatkami i małym sektorem publicznym (gdzie jest mniej ludzi do zwolnienia).
Mówiąc inaczej: sekularne państwo opiekuńcze w Szwecji działa lepiej w warunkach pragmatycznej polityki finansowej niż w okresach eksperymentów spod znaku ekonomii wudu.
Przełożył Ryszard Szarfenberg
Im bardziej rzeczy się zmieniają, tym bardziej pozostają takie same? Model szwedzki po zwycięstwie wyborczym centroprawicy w 2006 roku
Steven Saxonberg
Zdecydowane zwycięstwo wyborcze szwedzkiej centroprawicy w 2006 roku mogło być podstawą do obwieszczenia końca socjaldemokratycznej hegemonii, a wraz z tym również szwedzkiego modelu hojnej i powszechnej polityki socjalnej. Wyniki socjaldemokratów były najgorsze od czasu wprowadzenia powszechnego prawa wyborczego (34,6 proc. głosów)55, można jednak z łatwością pokazać, że wybory tylko potwierdziły tę hegemonię! Szwedzcy politolodzy i komentatorzy polityczni w zasadzie zgadzają się, że socjaldemokraci nie przegrali wyborów dlatego, że wyborcy odwrócili się od socjaldemokratycznego modelu polityki społecznej, ale raczej dlatego, że uznali, iż ten model jest przez socjaldemokratycznych polityków zaniedbywany (np. w zakresie polityki pełnego zatrudnienia). Wykorzystali to konserwatyści (nazywani w Szwecji Umiarkowaną Partią Koalicyjną), odchodząc od programu reform rynkowych, który popierali w przeszłości, i występując jako nowa partia pracownicza!
Uwarunkowania gospodarcze i polityczne zwycięstwa centroprawicy
W latach 80. inspiracją dla umiarkowanych była polityka Thatcher i Reagana, a kiedy doszli do koalicyjnej władzy w 1991 roku, ich przywódca Carl Bildt krytykował socjaldemokratyczne hasło „trzeciej drogi”, twierdząc, że jest tylko „jedna droga”, czyli rynkowy liberalizm. Wpływy tej ideologii były widoczne nawet wśród socjaldemokratów, którzy razem z Partią Ludową wprowadzili w życie liberalną reformę podatkową. Miała ona spowodować powstanie większej liczby miejsc pracy i udało się to w przypadku jednego tylko zawodu: doradców zawodowych w urzędach pracy! Bezrobocie szybko wzrosło z 1,1 proc. do 8 proc., co utorowało drogę do zwycięstwa centroprawicy. Mimo to bezrobocie pozostało na wysokim poziomie, podobnie jak deficyt budżetowy, jeden z najwyższych w Europie zaraz po greckim, choć przed reformą w szedzkim budżecie występowała nadwyżka56.
Wobec niepowodzenia centroprawicowej koalicji w przywróceniu równowagi gospodarczej socjaldemokraci wspierani przez inne ugrupowania lewicowe oraz zielonych łatwo wygrali wybory w 1994 roku. W tym czasie rynkowy liberalizm utracił jakiekolwiek poparcie wśród socjaldemokratycznych przywódców. Skupili się oni na przywracaniu równowagi gospodarczej za pomocą podnoszenia podatków pośrednich, prywatyzacji części firm państwowych i cięć w usługach społecznych. W innym tekście pokazywałem, że te działania stanowiły w pewnej mierze ograniczenie polityki społecznej, ale system świadczeń socjalnych pozostał w zasadzie bez zmian, a wydatki na politykę rodzinną w rzeczywistości wzrosły.
Rządy socjaldemokracji osiągnęły sukces w przywracaniu równowagi gospodarczej. Budżet od 1998 roku notował systematycznie nadwyżki (z wyjątkiem lat 2003 i 200457), a inflacja przez dziewięć lat do czasu objęcia władzy przez centroprawicę w 2006 roku wyniosła niewiele ponad 1,1 proc.58
Socjaldemokratyczne sukcesy dotyczyły nie tylko odzyskania kontroli nad inflacją i budżetem, ale również widoczne były w wysokim wzroście gospodarczym. Wyniósł on średnio aż 3,3 proc. w latach 1999–2006, a w roku wyborczym 2006 osiągnął 4,1 proc.59
Piętą achillesową socjaldemokratów było bezrobocie. Tradycyjny model szwedzki utrzymywał je na niskim poziomie przy wysokich wskaźnikach zatrudnienia. Pod koniec lat 80. bezrobocie wynosiło 1,6 proc., a wśród osób w wieku 16–64 zatrudnionych było ponad 80 proc.60 Do roku 1997 ten ostatni wskaźnik zmniejszył się do 70,7 proc. i mimo że wzrósł do 75,3 proc. w 2001 r., trzy lata później zmniejszył się do 73,4 proc. Szczyt bezrobocia Szwecja zanotowała w 1993 r., gdy wyniosło ono 8,2 proc. – do roku 2002 zmniejszyło się do 4 proc., ale od tego czasu rośnie i na dwa miesiące przed wyborami w 2006 roku osiągnęło 6 proc.61, co dla większości ludności jest poziomem trudnym do zaakceptowania. Pozwoliło to partiom centroprawicowym przejąć kwestię bezrobocia od lewej strony sceny politycznej.
Mimo bezrobocia wahającego się w ostatnich latach między 4 a 6 proc. rządy socjaldemokratyczne odniosły sukcesy gospodarcze, co sprawiło, że rynkowy liberalizm Partii Umiarkowanej stał się mało przekonujący dla wyborców. W wyborach 2002 roku głosowało na nich zaledwie 15,3 proc. elektoratu wobec 21,9 proc. w 1991 roku. Po tej klęsce przywódca partii podał się do dymisji i władzę przejęło nowe pokolenie o bardziej pragmatycznych poglądach. Przypomina to historię odnowy brytyjskiej Partii Pracy w latach 90. „Nowi umiarkowani” na wzór nowej Partii Pracy, która zrezygnowała z socjalistycznego hasła upaństwowienia gospodarki, porzucili ideę „zmiany systemu” i przyznali, że po dekadach hegemonii socjaldemokratycznej nigdy nie zdołają przekonać wyborców do odrzucenia welfare state62.
Umiarkowani zrezygnowali też z prób radykalnych reform niektórych z głównych filarów szwedzkiego modelu rynku pracy, np. nie chcą już likwidacji Narodowej Rady Pracy odpowiedzialnej za wdrażanie aktywnych programów rynku pracy ani rozluźnienia ochrony zatrudnienia w zakresie m.in. zasady zwalniania pracowników z najdłuższym stażem dopiero po zwolnieniu innych pracowników63. Zamiast domagać się radykalnych obniżek podatków, które trudno sfinansować, partia ogłosiła kurs propracowniczy i zaczęła domagać się obniżenia ich dla najmniej zarabiających pracowników64. Poza tym, że umiarkowanych postrzegano jako partię dogmatyczną, której jedynym hasłem jest cięcie podatków, drugim problemem centroprawicy była niezdolność do rządzenia koalicyjnego. Pierwszy taki rząd w latach 70. (składający się z trzech partii) nie przetrwał ani pierwszej kadencji, ani też kolejnej. Po zwycięstwie centroprawicy w 1991 roku było to już możliwe, ale kosztem rozszerzenia koalicji o kolejną partię i prowadzenia pełnej sprzeczności polityki, która spowodowała, że deficyt budżetowy wymknął się spod kontroli.
W celu zyskania zaufania wyborców partie centroprawicowe postanowiły w 2004 roku zawiązać sojusz. Polegał on na powołaniu wspólnych zespołów, które wypracowały platformę programową dla przyszłego rządzenia65. Miało to wywołać w wyborcach wrażenie, że tym razem prawica będzie gotowa odpowiedzialnie rządzić. Gdy prawica zaczęła wyglądać na bardziej zjednoczoną niż kiedyś, lewica uległa nieznanej dotąd dezintegracji. Socjaldemokraci tradycyjnie uzyskiwali wynik wyborczy na poziomie 45 proc., co pozwalało im rządzić, jakby mieli większość, a to ze względu na „towarzysza 4 proc.”. Nazwa wzięła się od szwedzkiego progu wyborczego. Sympatycy socjaldemokratów głosowali ze względów taktycznych na partię komunistyczną. Celem był bądź to nacisk na politykę socjaldemokratycznych rządów z lewej strony, bądź też obawa przed tym, że w razie braku komunistów w parlamencie prawicy uda się stworzyć większość koalicyjną. Z kolei dla partii komunistycznej było jasne, że głosowanie przeciwko socjaldemokratycznym propozycjom odbierze im sympatię takich wyborców i nie wejdą do parlamentu w kolejnych wyborach. Z tego też względu można było liczyć na ich poparcie nawet bez zawiązywania z nimi koalicji.
Sytuacja zaczęła się zmieniać w latach 90. ze względu na nowe dynamiczne przywództwo w partii komunistycznej. Objęła je Gudrun Schyman, uchodząca za najbardziej przekonującego szwedzkiego polityka. Z nazwy partii usunięto komunizm i stała się Partią Lewicy. W programie przesunięto akcenty na kwestie ponowoczesne, takie jak feminizm i środowisko. Wszystko to sprawiło, że partia zyskała nowy wizerunek lewicy nowoczesnej i demokratycznej, czemu pomogło też obsadzenie najwyższych stanowisk partyjnych przez reformatorów. W wyborach 1998 roku poparcie skoczyło z 5 do 12 proc.66 Nawet po spadku do 8,4 proc. w wyborach 2002 roku wciąż było ono na tyle silne, że socjaldemokraci musieli traktować komunistów poważnie i negocjować z nimi swoje propozycje.
Nie tylko Partia Lewicy zaczęła zagrażać monopolowi socjaldemokratów, od 1988 roku prawie w każdych wyborach do parlamentu wchodziła również Partia Ekologiczna. W związku z tym poparcie dla Partii Socjaldemokratycznej spadło z 45,5 proc. w 1994 roku do 36,4 proc. w 1998 i do 39,9 proc. w 200267. Pojawiły się więc dwie partie, z którymi trzeba było się układać w celu utrzymania władzy.
