Gra o Europe ebook

Słowo wstępne

Słowo wstępne

Powstała bardzo dobra książka o tym, co z jednej strony należy już do historii, z drugiej zaś wymaga głębokiej naukowej i politycznej refleksji w kontekście reform instytucjonalnych Unii Europejskiej. Integracja europejska, zgodnie z intencjami jej twórców, od zarania była procesem otwartym. Polityka rozszerzenia była zawsze niezwykle skutecznym instrumentem przemian politycznych w Europie, nie tylko prowadzącym do wielkich reform w państwach kandydujących, lecz także oddziałującym z wielką siłą na zmiany w samej Unii. Szczególnym przykładem są niewątpliwie dwa ostatnie rozszerzenia z lat 2004 i 2007.

Analiza negocjacji w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, oglądanych dzisiaj z perspektywy trwającego już pięć lat członkostwa Polski w Unii, siłą rzeczy obciążona jest oceną jego rezultatów. Ta ocena, nawet w opinii najbardziej sceptycznych analityków, polityków czy obywateli, pokazuje, że na wielkim rozszerzeniu zyskali wszyscy, bez względu na to, po której stronie stołu negocjacyjnego zasiadali. Korzyści polityczne i ekonomiczne, a także waga Unii w globalnym świecie, w czasach pełnych wyzwań przerastających możliwości skutecznego działania nawet tych największych i najbardziej rozwiniętych — potwierdzają tezę polskich negocjatorów, że rozszerzenie było grą, którą mieli wygrać wszyscy.

Negocjacje są sztuką znajdowania najlepszych kompromisów, które pozwalają zasiadającym wokół stołu negocjacyjnego odejść od niego z przekonaniem, że udało się zrealizować zaplanowany scenariusz. Negocjacje europejskie zakończone wejściem Polski (wraz z dziewięcioma innymi państwami) do Unii były bardzo specyficzne. Ustalano warunki, na jakich w obszar już częściowo połączonej Europy wchodziła dużo słabiej rozwinięta gospodarka. W znacznym stopniu interes był wspólny. Intencją Polski nie było osłabienie unijnych instytucji i mechanizmów integracji, w szczególności działających w obszarze rynku wewnętrznego. Nie leżało również w interesie ówczesnej Unii osłabienie zdolności rozwojowych Polski, reprezentującej mniej więcej połowę potencjału rozwojowego dziesięciu państw akcesyjnych. To nie były negocjacje, w których jeden partner chciał coś drogo sprzedać, a drugi tanio kupić. Negocjowaliśmy przede wszystkim okresy przejściowe, potrzebne polskim podmiotom gospodarczym na dostosowanie się do wymagań rynku wewnętrznego oraz dynamikę obejmowania Polski przez europejskie instrumenty finansowe. Wielkość budżetu Unii przeznaczona na wsparcie nowych państw członkowskich została jednak w znacznej mierze przesądzona wcześniej, w 1999 roku, w ramach decyzji zatwierdzającej perspektywę budżetową na lata 2000-2006.

Negocjacje miały określić warunki realizacji strategicznego celu Polski przechodzącej wielką systemową transformację — członkostwa w Unii. Tym niemniej wiadomo było, że ich rezultaty, a w szczególności ich polityczne wykorzystanie przez ugrupowania niechętne integracji europejskiej, będą miały znaczenie dla przebiegu publicznej debaty przed referendum akcesyjnym, a więc i dla jego rezultatów. Dlatego negocjacje były ważnym instrumentem wykorzystywanym w polityce wewnętrznej. Dyskusje toczyły się na dwóch płaszczyznach. Między rządem i negocjatorami a przedstawicielami sektorów i grup interesów, których dotyczyły, oraz między rządem i negocjatorami a przedstawicielami wszystkich sił politycznych i parlamentem. Z jednej strony, dyskusje te wywierały istotny wpływ na negocjacje, z drugiej — ułatwiały wykorzystywanie negocjacji dla wąskich interesów partyjnych. Nie ulega też wątpliwości, że służyły upowszechnianiu i pogłębianiu wiedzy o integracji europejskiej, tworzyły poczucie odpowiedzialności w strukturach politycznych, administracyjnych i gospodarczych. Wewnętrzny wymiar negocjacji miał więc istotną wartość.

Mówię o tym szczególnym wymiarze procesu negocjacyjnego, żeby pokazać jego otwartość, przejrzystość i silnie w nim obecną rolę czynników wewnętrznych. Negocjacje akcesyjne były procesem politycznym nie tylko z uwagi na strategiczny interes Polski w wejściu do Unii, lecz także z uwagi na jego wykorzystanie do budowania pozycji ugrupowań politycznych, wyróżniających się na polskiej scenie partyjnej niechęcią do Europy. Mimo że te partie przegrały w referendum, utrzymały się na jakiś czas na scenie politycznej, ostatecznie jednak straciły poparcie społeczeństwa.

Negocjacje członkostwa w Unii miały jeszcze jedną cechę specyficzną — bardzo ścisłe powiązanie ich rezultatów z procesem dostosowującym polską rzeczywistość do wymagań wynikających ze zobowiązań negocjacyjnych. Znakomita część procesu dostosowawczego odbywała się w czasie rzeczywistym, równolegle do negocjacji. Ustalenia były więc w dużym stopniu weryfikowane niemal na bieżąco zdolnościami adaptacyjnymi. Sprawny przebieg procesu dostosowawczego umacniał wiarygodność polskich przedstawicieli wobec partnerów negocjacyjnych. Niewątpliwie owa równoległość obu procesów i wynikająca z czynnika czasu i samego meritum konieczność ich powiązania wzmacniały też w dużej mierze polityczny wpływ czynników wewnętrznych na przebieg negocjacji.

Wielką zaletą książki Gra o Europę. Negocjacje akcesyjne Polski z Unią Europejską jest przekonujące wpisanie w ramy teoretyczne bardzo praktycznej prezentacji niezwykle złożonego i wielowymiarowego procesu. Pozwala to nie tylko na lepsze zrozumienie tego procesu, lecz także na weryfikację pewnego modelu. To wielki atut książki, uzasadniający potrzebę dalszej refleksji nad mechanizmami negocjacji członkowskich także z punktu widzenia ich oddziaływania na zdolność funkcjonowania Unii Europejskiej w świecie coraz bardziej złożonym i współzależnym. Książka zawiera wiele spostrzeżeń, które warto wziąć pod uwagę w niekończącej się refleksji nad reformą instytucjonalną Unii.

Na uznanie zasługuje fakt, że Polski Instytut Spraw Międzynarodowych zdecydował się na podjęcie tematu negocjacji akcesyjnych i wydanie książki, która świetnie wypełnia istniejącą lukę w publikacjach na ten temat.

Po książkę Sergiusza Trzeciaka warto sięgnąć także i dlatego, że oparta jest na bardzo solidnych podstawach naukowych. Zawiera niezwykle wnikliwie przeprowadzoną analizę negocjacji. Sądzę, że może pobudzić do przemyśleń nie tylko ludzi nauki czy studentów politologii i stosunków międzynarodowych. Politycy, parlamentarzyści, urzędnicy — jednym słowem wszyscy, których interesują Europa i procesy podejmowania decyzji — mogą się z niej wiele nauczyć.

Danuta Hübner

Bruksela, sierpień 2009

Od autora

Od autora

Książka stanowi rezultat badań naukowych, które prowadziłem w latach 2000-2005, początkowo jako stypendysta rządu brytyjskiego w St Antony’s College na Uniwersytecie w Oxfordzie, a od 2002 roku jako doktorant Wydziału Stosunków Międzynarodowych London School of Economics, gdzie prowadziłem również zajęcia dydaktyczne dla studentów z przedmiotów: analiza polityki zagranicznej i współczesna polityka zagraniczna.

Kiedy rozpoczynałem studia doktoranckie, kończyły się właśnie negocjacje akcesyjne. Korzystając z dobrodziejstw Internetu, z oddali kibicowałem polskim negocjatorom. Pod wpływem emocji towarzyszących przystąpieniu do Unii Europejskiej postanowiłem poświęcić tej sprawie mój doktorat. Przez kolejne lata studiów podróżowałem pomiędzy Londynem, moim rodzinnym Poznaniem, Brukselą i Warszawą, zbierając materiały do pracy i przeprowadzając wywiady z decydentami politycznymi. Podbudowę teoretyczną stanowiły studia teorii nauk politycznych i stosunków międzynarodowych. W analizie aspektów politycznych negocjacji pomogły mi także doświadczenia konsultanta politycznego oraz prowadzone przeze mnie szkolenia dla polityków.

Negocjacje były swego rodzaju grą, dlatego do ich opisu zdecydowałem się zastosować model gry dwupoziomowej Roberta Putnama, stosowany w teorii nauk politycznych do analizy przebiegu negocjacji międzynarodowych.

Książka ta nie jest jednak opracowaniem teoretycznym. Stanowi raczej rekonstrukcję i analizę przebiegu negocjacji. Charakter empiryczny nadały jej wywiady z czołowymi negocjatorami oraz decydentami politycznymi. Co więcej, dzięki internetowym bazom danych zapoznałem się z tysiącami depesz agencyjnych, artykułów i notatek prasowych, co pozwoliło na odtworzenie procesu negocjacji niemal dzień po dniu.

Książka ta nie powstałaby, gdyby nie wsparcie i pomoc wielu życzliwych mi osób.

Wyrazy podziękowania kieruję do mojej promotor dr Karen E. Smith z Wydziału Stosunków Międzynarodowych LSE oraz Jana Zielonki, profesora polityki europejskiej Uniwersytetu w Oxfordzie, który był recenzentem mojej rozprawy doktorskiej i zachęcił mnie, żeby po wprowadzeniu zmian i gruntownej rewizji tekstu wydać ją w formie książkowej. Jestem wdzięczny profesor Danucie Hübner za napisanie słowa wstępnego do książki. Wyrazy podziękowania należą się również czołowym aktorom negocjacji akcesyjnych, zarówno po stronie polskiej, jak i unijnej, którzy zgodzili się poświęcić mi swój cenny czas. Dzięki ich relacjom, zarówno on-, jak i zwłaszcza off the record, udało mi się zrozumieć wiele mechanizmów rządzących światem polskiej i unijnej polityki.

Pierwotnie praca została napisana w języku angielskim i wymagała nie tylko głębokich zmian redakcyjnych i rewizji tekstu, lecz także profesjonalnego tłumaczenia. Wyrazy najwyższego uznania należą się przede wszystkim dr. Jackowi Maziarskiemu, którego choroba i śmierć przerwały tłumaczenie tekstu, a także Januszowi Dołędze, który znakomicie kontynuował pracę poprzednika. Tłumaczenie tekstu nie było zadaniem łatwym, zważywszy, że niektóre terminy politologiczne nie mają odpowiedników w języku polskim. Sądzę, że wspólnie z tłumaczami stworzyliśmy nowe pojęcia, do tej pory niefunkcjonujące w polskim języku politologicznym, co z pewnością stanowi wartość dodaną tej pracy. Niektóre pojęcia, jak na przykład win-set — pomimo wysiłków i licznych konsultacji w środowisku politologicznym — okazały się nieprzetłumaczalne. Stąd też zamiast przydługiego i zawiłego opisu posługuję się tu wyjątkowo terminem angielskim. Dziękuję bardzo dr. Tomaszowi Grosse za konsultacje niektórych terminów, Joannie Żeber za nieocenioną pomoc edytorską, a Markowi Gawronowi za końcową redakcję tekstu.

Napisanie tej książki nie byłoby możliwe, gdyby nie olbrzymia pomoc i wsparcie najbliższych. Dziękuję mojej żonie Hannie oraz moim i jej rodzicom, a także przyjaciołom z Polski i Wielkiej Brytanii.

Te kilka lat, jakie upłynęły od zakończenia negocjacji i akcesji Polski do Unii Europejskiej, pozwalają spojrzeć na proces negocjacji z dystansem i bez zbędnych emocji oraz wyciągnąć odpowiednie wnioski na przyszłość.

Chciałbym, aby po tę książkę sięgali nie tylko studenci politologii i stosunków międzynarodowych, doktoranci czy pracownicy naukowi. Najlepiej uczyć się na cudzych błędach, dlatego być może będzie to ciekawa lektura dla negocjatorów i decydentów politycznych, uczestniczących w bieżących pertraktacjach prowadzonych w ramach Unii Europejskiej. Z wdzięcznością przyjmę merytoryczne uwagi czytelników, które proszę kierować na adres mailowy: [email protected].

Grę o Europę mamy już za sobą, teraz stoi przed nami znacznie poważniejsze wyzwanie. Musimy nauczyć się gry o nasze miejsce w Europie. To, czy będziemy jedynie przedmiotem, czy też podmiotem tej gry, zależy przede wszystkim od nas. Po raz pierwszy od setek lat mamy taką historyczną szansę i nie wolno nam jej zmarnować.

Sergiusz Trzeciak

Warszawa, sierpień 2009

Rozdział 1. Wprowadzenie

Rozdział 1

Wprowadzenie

Książka ta jest próbą wykazania, że stanowisko zajmowane przez Polskę w rozmowach z Unią Europejską uzależnione było w toku całego procesu negocjacyjnego (1998-2003) od wewnętrznych nacisków, a szczególnie od presji wywieranej przez opinię publiczną, grupy interesu i partie polityczne wchodzące w rolę grup interesu. Na przykładzie Polski podejmowana jest polemika z koncepcjami teoretycznymi, które zakładają, że decydenci i negocjatorzy mogą działać w środowisku izolowanym od uwarunkowań wewnętrznych. Czytelnik otrzymuje studium empiryczne nawiązujące do sformułowanego przez Roberta Putnama modelu gry dwupoziomowej[1], ze szczególnym uwzględnieniem jego koncepcji zbiorów win-set[2].

Główną częścią pracy są trzy empiryczne studia przypadku dotyczące tematów, które w toku negocjacji wzbudzały w Polsce nie tylko zainteresowanie, ale i sporo kontrowersji. Chodzi o sprawy rolnictwa, a zwłaszcza kwestie dopłat bezpośrednich i kwot produkcyjnych, zakup nieruchomości przez cudzoziemców oraz swobodny przepływ pracowników.

Badacze posługujący się modelem gry dwupoziomowej zastanawiają się, czy wewnętrzne naciski wpływają na poziom społecznego poparcia dla poszczególnych propozycji w toku negocjacji. Jeszcze ważniejsze wydają się jednak pytania o zakres tego wpływu i o czynniki oddziałujące na rozmiary zbioru win-set, a konkretnie o wpływ ewentualnych krajowych koalicji politycznych, krajowych instytucji oraz rolę, jaką odgrywają tu strategie negocjacyjne.

Niełatwo stwierdzić, czy da się manipulować krajowym poparciem społecznym, a także, jak się to odbywa (mowa o strategii i taktyce manipulacji). Tak samo trudne są pytania o to, kto i w jakich warunkach manipuluje (to ostatnie dotyczy różnych krajowych grup). Uważnego zbadania wymaga także wzajemne oddziaływanie opinii publicznej i krajowych grup nacisku. Należy też przyjrzeć się dynamice krajowej gry politycznej i jej oddziaływaniu na przebieg i wynik negocjacji.

Tradycyjne teorie systemowe wychodzą z założenia, że decydenci aktywni w sferze polityki zagranicznej działają w środowisku stosunkowo niezależnym od wewnętrznych uwarunkowań. Książka ta podważa to założenie, badając, jak zmieniały się polskie stanowiska negocjacyjne w toku rozmów na temat przystąpienia do Unii Europejskiej pod wpływem wewnętrznych nacisków.

Stwierdzono już dawno, że w negocjacjach akcesyjnych pewną rolę odgrywają uwarunkowania wewnętrzne, co widać było wyraźnie także podczas wcześniejszych rozszerzeń UE. Przypadek naszego kraju charakteryzuje się jednak szczególnymi cechami wymagającymi dalszych badań. Wyróżnia się zwłaszcza zakresem spraw, które w toku procesu negocjacyjnego wzbudzały żywe zainteresowanie społeczeństwa. W odróżnieniu od większości krajów ubiegających się o przystąpienie do UE, tematem o istotnym znaczeniu okazało się w Polsce prawo do nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Drugą cechą szczególną była skuteczność wewnętrznych nacisków i podatność na nie polskich negocjatorów. Dobrze ilustruje to rola PSL — stronnictwo to zachowywało się jak typowa grupa interesu starająca się chronić rolników. Przypadek Polski potwierdza również tezę Roberta Putnama, że stosunkowo niewielki zbiór win-set dla wyjściowych warunków UE okazał się w toku negocjacji atutem, który pozwolił stronie polskiej wytargować ustępstwa od unijnych partnerów.

Kolejną znamienną cechą dokonanego w 2004 roku rozszerzenia UE była słabość negocjacyjnej pozycji Polski, która od samego początku, podobnie zresztą jak niektóre inne środkowoeuropejskie kraje, nie była równorzędnym partnerem dla Wspólnoty[3]. Głównym niedostatkiem strategii był brak tzw. BATNA (czyli najlepszej alternatywy dla negocjowanego porozumienia[4]), bo przystąpienie do UE stanowiło przecież podstawowy cel polskiej polityki zagranicznej, więc w gruncie rzeczy nie brano poważnie pod uwagę żadnych innych propozycji[5]. Owa zasadnicza asymetria miała z kolei wpływ na krótkoterminowe strategie i taktyki negocjacyjne. Ulrich Sedelmeier pisze: „(...) w przypadku rozszerzenia na wschód, stosunki między UE i państwami Europy Środkowej miały charakter asymetrycznej współzależności. Krajom środkowoeuropejskim znacznie bardziej zależało na dostępie do zachodnich rynków niż Unii na rynkach wschodniej Europy. Inaczej mówiąc, atuty przetargowe rządów środkowo-europejskich były zbyt słabe, by uzyskać ustępstwa od państw UE”[6].

Owa asymetria sprawiała, że przypadek Polski różnił się od sytuacji krajów przystępujących do UE w poprzednich rozszerzeniach — np. Wielkiej Brytanii, Austrii czy Szwecji.

Podjęta przez UE decyzja rozszerzenia wynikała z nadrzędnego, strategicznego imperatywu otwarcia na wschód w celu przezwyciężenia podziału Europy oraz zapewnienia stabilizacji, bezpieczeństwa i dobrobytu w całym regionie. Względy strategiczne odgrywały ważną rolę w państwach opowiadających się za otwarciem, szczególnie zaś w Niemczech, które nakłoniły inne państwa Unii do poparcia procesu rozszerzeniowego[7].

Można także zgodzić się z opinią zwolenników liberalnego modelu międzyrządowego, którzy odwołują się do analizy kosztów i korzyści (cost benefit analysis). Andrew Moravcsik zwraca uwagę, że geopolityczne i ekonomiczne korzyści, jakie członkowie piętnastki odnieśli z rozszerzenia, znacznie przewyższały stosunkowo niewielkie koszty, bo rządy dawnych państw członkowskich UE wykorzystały swą przewagę negocjacyjną, by maksymalnie ograniczyć własne wydatki i przyszłe zobowiązania[8]. Niezależnie jednak od tej asymetrii i silniejszej pozycji przetargowej UE, ekspansję Wspólnoty można traktować jako grę typu win-win o sumie niezerowej, przynoszącą korzyści obydwu stronom. Tak też potraktowali ją decydenci z krajów ubiegających się o członkostwo[9].

W tej sytuacji negocjatorzy obydwu stron nie musieli zastanawiać się nad kwestią: „czy dokonać rozszerzenia?”. Mieli do czynienia jedynie z pytaniem: „na jakich warunkach?”, strategiczna decyzja bowiem zapadła już przed rozpoczęciem negocjacji. Biorąc to pod uwagę, możemy traktować negocjacje jako dwupoziomową grę, w której obu stronom zależało na maksymalnych korzyściach, natomiast rozkład tych korzyści zależał od wewnątrzkrajowych preferencji i koalicji, od instytucji i procedur ratyfikacyjnych, a zwłaszcza od strategii i taktyki stosowanej przez graczy po obydwu stronach[10].

Negocjacje podporządkowane były strategicznej konieczności rozszerzenia. Najpoważniejsze zagrożenie dla procesu negocjacyjnego stwarzało rozczarowanie związane z podejściem drugiej strony. Unię Europejską zniechęcało powolne tempo akcesji i ociąganie w przyswajaniu acquis communautaire. Z kolei polska strona czuła się rozczarowana, gdy propozycje nie osiągały poziomu jej oczekiwań lub gdy negocjatorzy UE próbowali wykorzystać swą silniejszą pozycję, „aby dyktować, a nie negocjować”. Rzeczywistym niebezpieczeństwem dla obydwu stron nie było więc zerwanie negocjacji, lecz zakończenie rozmów w atmosferze rozczarowania i frustracji, co niedobrze wróżyłoby przyszłej współpracy dawnych i nowych członków wspólnoty. Co warto podkreślić, negocjujące strony dochodziły czasem aż do granicy, której przekroczenie groziło zerwaniem negocjacji. Działo się tak zwłaszcza w grudniu 2003 roku podczas ostatniej rundy rozmów w Kopenhadze.

Analiza zachowania stron prowadzi jednak do wniosku, że najsilniejszy wpływ na przebieg procesu negocjacyjnego i jego wyniki miała wielkość krajowego zbioru win-set. W dalszych rozdziałach tej książki, na materiale przedstawionym w trzech studiach przypadku (dotyczących rolnictwa, prawa do nabywania nieruchomości oraz swobodnego przepływu pracowników), będzie podjęta próba wykazania, że niektóre krajowe grupy bardzo poważnie wpływały na przebieg i wyniki negocjacji. Przed dalszą analizą warto jednak zdefiniować niektóre terminy.

1.1. Omówienie podstawowych pojęć

Presja środowisk krajowych niekoniecznie oddziałuje w sposób bezpośredni na negocjacje międzynarodowe — pośredni charakter takiego oddziaływania wynika z samej istoty procesu demokratycznego. Grupy interesu mogą pierwotnie wpływać na rząd, a w rezultacie tych nacisków oddziałują na negocjacje międzynarodowe, manipulując opinią publiczną, która może zmuszać rząd do zmian w polityce, odpowiadających ich oczekiwaniom.

Socjolog zadałby zapewne w tym miejscu pytanie, w jaki sposób można metodologicznie określić i zmierzyć czynniki składające się na pojęcie oddziaływania. Książka ta nie zawiera jednak szczegółowej próby odpowiedzi na to pytanie, zajmuje się bowiem analizą możliwości wpływania na proces negocjacyjny przez rozmaite polskie grupy nacisku. Chcąc ocenić ich wpływ, odwołuje się do trzech wskaźników mogących odzwierciedlać tego rodzaju oddziaływanie: sondaży opinii publicznej[11], do poglądów wyrażanych w mediach oraz oceny wpływu krajowych grup dokonywanej przez decydentów.

Żaden z wyżej wskazanych czynników nie może spełniać roli wyłącznego wskaźnika i żadnego z nich nie można uznać za w pełni wiarygodny w sposób bezkrytyczny. Analizując sondaże, publikacje prasowe czy wypowiedzi negocjatorów, nie można zakładać, że mamy do czynienia z danymi w pełni obiektywnymi. Ukazują one często sprzeciw czy poparcie w poszczególnych sprawach, lecz nie da się wyciągnąć z nich wniosków dotyczących ich wpływu na proces polityczny. Jednakże mimo tych zastrzeżeń, większość decydentów będących respondentami autora[12] przyznaje, że poglądy opinii publicznej miały znaczny wpływ na formułowanie polskich stanowisk negocjacyjnych i były uważnie studiowane w trakcie negocjacji. Z pewnością nie jest kwestią przypadku, że sprawy często powracające w sondażach (np. rolnictwo, zakup nieruchomości przez cudzoziemców i swoboda przepływu siły roboczej) stawały się głównymi tematami negocjacji.

Przy zastrzeżeniu, że sondaże trzeba traktować z należytą ostrożnością, z uważnej analizy tego rodzaju źródeł da się wyciągnąć sporo wniosków dotyczących oddziaływania wewnętrznych nacisków na proces negocjacji międzynarodowych.

Pisząc o efektach oddziaływania opinii publicznej, grup interesu i partii politycznych, autor posługuje się terminem „naciski wewnętrzne”. Używa również określenia „grupy krajowe”, ale zakres tego pojęcia ogranicza do grup interesu i partii politycznych. Istnieje wyrazista różnica pomiędzy grupami krajowymi a naciskami wewnętrznymi. Określenie „naciski wewnętrzne” wydaje się lepszym i precyzyjniejszym opisem tego, co potocznie nazywamy opinią publiczną, ponieważ autor nie zajmuje się grupami biernych obywateli, lecz raczej zbiorowym poglądem określonej populacji[13].

Definiując opinię publiczną, należy wystrzegać się utożsamiania źródeł opinii z kanałami jej wyrażania, takimi jak prasa, demonstracje, wybory czy referenda. Wielu autorów, np. Thomas Risse, wprowadza rozróżnienie między masową opinią publiczną, publicznością wykazującą ogólne zainteresowanie polityką i tzw. issue public[14], która żywo interesuje się konkretnymi zagadnieniami i ma w nich dobre rozeznanie[15]. Kwestia ta powróci przy okazji rozważań nad naciskami wewnętrznymi.

Termin „grupa interesu” stosowany jest w odniesieniu do organizacji, które bezpośrednio lub pośrednio zwracają się do rządu z jakimiś postulatami politycznymi[16]. W świetle tej definicji nie każda organizacja jest grupą interesu — są nimi tylko te, które próbują wpływać na rząd. Grupy interesu reprezentują dwa różne typy. Należące do pierwszej kategorii zajmują się głównie zakulisowym lobbingiem. Reprezentują one często wąskie sektorowe interesy i nie są szczególnie zainteresowane kontaktem z mediami ani aktywizacją opinii publicznej. Ich jedynym celem jest oddziaływanie na decydentów. Drugiej kategorii warto poświęcić więcej uwagi, stara się bowiem szeroko nagłaśniać swoje cele, a przywódcy grup do niej należących próbują pozyskać dla siebie media i opinię publiczną. Tego rodzaju grupy interesu są często sporymi organizacjami — przykładem mogą być związki zawodowe czy organizacje rolników. Wrzawa, jaka towarzyszy ich działaniom, nie jest przypadkowa. Chodzi o przyciągnięcie uwagi mediów, ponadto organizacje te chcą pokazać swym zwolennikom, stanowiącym nieraz spory segment społeczeństwa, że umieją zdecydowanie upominać się o ich interesy.

Pisząc o „hałaśliwych” grupach, warto się przede wszystkim skoncentrować na tych, które próbowały wpływać na negocjacje akcesyjne w takich sprawach, jak: płatności bezpośrednie i kwoty produkcyjne w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, regulacje dotyczące nabywania nieruchomości, a także swoboda przepływu siły roboczej. Wbrew rozpowszechnionym wyobrażeniom, grupy interesu nie tylko starają się bezpośrednio oddziaływać na decydentów, lecz także mobilizują obywateli spoza kręgu decydentów do kontaktowania się z władzami i wywierania na nich nacisku[17]. Proces ten nosi nazwę „lobbingu zewnętrznego” (outside lobbying)[18].

Pojęcie „partia polityczna” jest terminem o stosunkowo ustalonym znaczeniu. Najprostszą definicję można znaleźć w Encyklopedii PWN: „Partia polityczna — organizacja polityczna powstała, działająca i jednocząca członków wokół określonego programu, hasła lub przywódcy; dąży do realizacji celów przez zdobycie władzy państwowej, jej utrzymanie, udział w jej sprawowaniu lub uzyskanie wpływu na decyzje władz państwowych”[19]. Chociaż definicja ta ściśle oddaje istotę partii politycznej, niektóre z polskich partii (zwłaszcza Polskie Stronnictwo Ludowe) zachowują się jak grupy interesu, stawiając sobie za cel ochronę rolników.

Negocjacje to „propozycje mające doprowadzić do akceptowanego przez strony rezultatu w warunkach rozbieżności interesów”[20]. Definicja ta wydaje się jednak zbyt ogólnikowa, by można ją było odnieść bezpośrednio do negocjacji Polski z UE, i wymaga pewnych uściśleń. Negocjacje Polski i Unii charakteryzowało dążenie do nowatorskiego porozumienia[21], które „miało doprowadzić do powstania między stronami nowych relacji lub zobowiązań”[22]. Można oczywiście zapytać, dlaczego przypisujemy polskim negocjacjom cechy nowatorskiego porozumienia, skoro Unia Europejska już istniała, a Polska jedynie dołączyła do gotowej struktury. W tym przypadku słowo „nowatorskie” odnosi się jednak do samego porozumienia, a nie do istniejącej struktury Unii; porozumienie to stworzyło jakościowe nowe stosunki między Polską i UE.

Przy omówieniu negocjacji szczególna uwaga będzie poświęcona ich dynamice politycznej, a nie technicznym szczegółom procesu negocjacyjnego[23], gdyż naciski wewnętrzne nie odnosiły się do detali technicznych niewzbudzających zainteresowania opinii publicznej. Na dynamikę polityczną negocjacji wpływ miały opinia publiczna, naciski grup krajowych, a także wola polityczna rządu i poszczególnych partii. We wszystkich trzech analizowanych przypadkach mamy do czynienia z niezwykłą dynamiką polityczną negocjacji. Każdy z nich ma zupełnie inny charakter, nie można więc wyciągać uogólnionych wniosków dotyczących całego procesu politycznego. W przypadku rolnictwa negocjacje polityczne były najdłuższe, najbardziej skomplikowane i obfitujące w liczne zwroty akcji; towarzyszyło im szczególne zainteresowanie polskich elit politycznych, grup interesu i opinii publicznej. Rozmowy na temat swobody przepływu pracowników, które miały zasadnicze znaczenie dla społeczeństwa, nie budziły tak żywego zainteresowania polskich partii politycznych i grup interesu. Tłumaczy to, dlaczego zdecydowano się omawiać studia poszczególnych przypadków w odrębnych rozdziałach — wszystkie trzy wątki wskazują, że dynamika polityczna negocjacji niekoniecznie pokrywała się z ich technicznymi etapami. Badając wpływ nacisków wewnętrznych na międzynarodowe, negocjacje trzeba przyznać pierwszeństwo procesom politycznym, a nie szczegółom organizacyjnym i technicznym.

Zestawiając teorię negocjacji międzynarodowych z praktyką polskich negocjacji o przystąpienie do UE, należałoby wytyczyć wyrazistą linię pomiędzy etapem przednegocjacyjnym i samym procesem negocjacyjnym. Według jednej z klasycznych definicji „prenegocjacje zaczynają się, gdy jedna lub więcej stron zaczyna rozważać negocjacje jako opcję polityczną i informuje o tym inne strony. Kończą się, gdy strony decydują się na formalne negocjacje (...) lub gdy któraś ze stron rezygnuje z opcji negocjacji”[24]. Pierwszym dokumentem, w którym wspomniano o gotowości Polski do przystąpienia do Wspólnot Europejskich[25], był podpisany w 1991 roku układ stowarzyszeniowy (wszedł on w życie w 1994 roku)[26].

Nie wynika z tego jednak, że prenegocjacje zaczęły się w roku 1991. W tym czasie widoki na członkostwo były jeszcze dość mgliste. Trudno wskazać moment ich startu, czy nawet mówić o etapie formalnych rozmów poprzedzających negocjacje. Choć wytyczenie wyraźnej granicy między etapami prenegocjacji i negocjacji nie jest łatwe, to sprawa ta ma zasadnicze znaczenie, umożliwia bowiem nakreślenie ram czasowych książki, analizującej proces negocjacyjny i ratyfikację przez Polskę Traktatu Akcesyjnego. Punkty graniczne wyznaczają więc tutaj rok 1998, kiedy oficjalnie rozpoczęto negocjacje, oraz rok 2003, gdy w trybie referendum został ratyfikowany Traktat Akcesyjny.

1.2. Literatura przedmiotu

Literatura dotycząca empirycznych aspektów relacji Polski i UE jest bardzo bogata. Publikacje na ten temat skupiają się albo na etapie poprzedzającym właściwe negocjacje, albo zajmują się bądź stroną ekonomiczną procesu integracji[27], bądź jego aspektami społecznymi[28]. Autorzy tych prac omawiają zwykle stosunkowo wąskie i szczegółowe tematy[29], analizują określony wycinek zjawiska, na przykład skutki przystąpienia do UE dla polskiej kultury[30]. Część z nich to opracowania polityczno-propagandowe pisane przez zwolenników, lub — częściej — przeciwników integracji[31]. Poza polską literaturą istnieje sporo prac w języku angielskim, m.in. autorstwa George’a Błażycy, Karla Cordella, Andrew Michty i Jana Zielonki[32]. Prace te mają dużą wartością naukową, ale dotyczą głównie polskiej polityki wobec UE we wczesnych latach 90. zeszłego wieku, a więc sporo przed rozpoczęciem negocjacji[33]. Późniejsze publikacje dają często zbyt ogólnikowy obraz procesu negocjacyjnego albo skupiają się na jego politycznych aspektach[34]. Wiele prac zawiera analizę aspektów ekonomicznych członkostwa Polski w UE[35], bądź są to zbiory dokumentów na różne tematy wiążące się z negocjacjami[36].

Dysponujemy również bogatą literaturą na temat rozszerzenia UE na wschód i unijnej polityki zagranicznej[37]. Prace te, mające skądinąd ogromną wartość jako źródło wiedzy o procesie rozszerzenia, cechują się odmiennym podejściem do tematu, który stanowi przedmiot tej książki, bowiem pisane są z zewnętrznej perspektywy polityki zagranicznej UE i nie zawierają szczegółowej analizy procesu negocjacji poszczególnych państw, lecz porównanie procesów akcesji różnych krajów Europy Środkowej i Wschodniej [38].

Zachodnia literatura przedmiotu podejmuje szczególnie istotny aspekt rozszerzenia UE. W odróżnieniu od większości polskich opracowań koncentrujących się często na wynikach negocjacji (zwłaszcza w poszczególnych dziedzinach), zachodnie prace teoretyczne w rozważaniach na temat rozszerzenia wychodzą od podstawowego pytania — „jaki był cel rozszerzenia?”[39]Ulrich Sedelmeier, Frank Schimmelfennig lub Helene Sjursen słusznie podnoszą tę kwestię, bo nie da się zrozumieć w pełni procesu negocjacyjnego bez zbadania przesłanek rozszerzenia UE[40].

Zachodnia literatura, stawiając pytanie o cel rozszerzenia, traktuje ten problem w kategoriach strategicznego imperatywu, przed którym stanęła Unia, i szuka na nie odpowiedzi z trzech różnych perspektyw: pragmatycznej, etyczno-politycznej i moralnej[41]. Autorzy tacy jak Sedelmeier czy Schimmelfennig podkreślają, że decyzja o rozszerzeniu UE wynikała z powodów etyczno-politycznych bądź normatywnych. Rzecznicy otwarcia (na przykład podmioty państwowe) kładą nacisk na przesłanki normatywne, które ich zdaniem wpływały na postawę innych podmiotów (państw), kierujących się względami pragmatycznymi lub nawet egoistycznymi kalkulacjami[42].

Interpretując przyczyny rozszerzenia, Frank Schimmelfennig sformułował tezę, że zasadniczymi elementami, które tłumaczą ekspansję UE, „są w mniejszym stopniu układy sił oraz interesów materialnych, ekonomicznych i bezpieczeństwa, natomiast w większym — podstawowe liberalne zasady zachodniej społeczności międzynarodowej”[43]. Starając się wytłumaczyć związek zachodzący między egoistycznymi preferencjami i efektami odpowiadającymi normom, autor ten wprowadził pojęcie „działania retoryczne” (rhetorical action). Termin ten oznacza posługiwanie się strategią argumentacyjną nakierowaną na przekonanie innych aktorów do działań zgodnych z preferencjami zainteresowanego podmiotu. Rządy państw Europy Środkowej i wspierających je państw zachodnich dla przezwyciężenia niekorzystnych układów preferencji i sił odwoływały się do działań retorycznych, których argumentacja nawiązywała do wspólnej zbiorowej tożsamości i wartości liberalnych. Zdaniem Schimmelfenniga: „Przeciwnicy poszerzenia wpadli w retoryczną pułapkę. Nie mogli otwarcie sprzeciwiać się poszerzeniu ani grozić użyciem weta, bez publicznego wycofania się z wcześniejszych zobowiązań i bez podważenia własnej wiarygodności jako odpowiedzialnych członków wspólnoty”[44].

Teza Schimmelfenniga o „retorycznej pułapce” nabiera dodatkowego znaczenia w odniesieniu do niektórych biedniejszych członków UE, takich jak Hiszpania, Grecja lub Portugalia, gdzie przewidywane koszty (np. w postaci ograniczenia funduszy strukturalnych) mogły okazać się większe od potencjalnych zysków. Ogólnie rzecz biorąc, poniesione przez UE koszty były jednak stosunkowo niewielkie, a potencjalne korzyści (na przykład dostęp do nowych rynków) zdecydowanie przewyższały wydatki. Na koniec trudno nie zgodzić się z Andrew Moravcsikiem, że „piętnastka” osiągnęła korzyści geopolityczne i gospodarcze stosunkowo tanio, bo rządy UE w toku akcesji wykorzystywały swą przewagę negocjacyjną, aby ograniczyć własne wydatki i zobowiązania[45]. Należy podkreślić, że najsilniejsi rzecznicy rozszerzenia UE, np. Niemcy, kierowali się w swym postępowaniu nie tylko wartościami liberalnymi, lecz także ewidentnymi interesami ekonomicznymi i geopolitycznymi. Były to jednak interesy obopólne i fakt ten doceniano w krajach ubiegających się o akcesję.

Jak wynika z empirycznych danych zebranych przez Annę Krok-Paszkowską i Jana Zielonkę w trakcie wywiadów z przedstawicielami państw ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej, najczęściej wskazywali oni trzy powody, dla których jej rozszerzenie mogło być również korzystne dla państw „piętnastki” — powoływano się mianowicie na korzyści ekonomiczne, zwiększone bezpieczeństwo i względy geopolityczne[46].

Pytanie o cel rozszerzenia miało podstawowe znaczenie dla przyszłego procesu negocjacyjnego. Bez znajomości teoretycznego uzasadnienia decyzji leżącej u podstaw otwarcia UE trudno byłoby zrozumieć proces negocjacyjny. Niestety, w Polsce pytanie o cel rozszerzenia, a raczej kwestia: „po co przystępujemy do Unii?”, nie stała się przedmiotem głębszych przemyśleń, bo zwolennicy akcesji założyli z góry, że Polska powinna przystąpić do UE, gdyż „jest to jej historyczną szansą i koniecznością” albo „leży to w jej oczywistym narodowym interesie”. Tym samym w ogóle nie było poważnej dyskusji nad pytaniem „po co przystępujemy?”, które niemal natychmiast ustąpiło miejsca pytaniu „na jakich warunkach?”.

Błędny porządek rozumowania wywarł wpływ na strategię i taktykę negocjacji prowadzonych przez Polskę. Niejednokrotnie wychodziły one od szczegółowych warunków, pominąwszy ich uzasadnienie. Warunki te wysuwano często tylko z tej racji, że domagały się tego określone grupy albo opinia publiczna lub też pojawiał się sprzeciw wobec porozumienia na niemożliwych do przyjęcia warunkach. Tak było na przykład w przypadku nabywania nieruchomości przez cudzoziemców[47]. W efekcie debata na temat rozszerzenia UE i postulatów polskich negocjatorów była w znacznej mierze podporządkowana wewnętrznym naciskom opinii publicznej, grup interesów i partii politycznych[48].

Brak niestety zarówno teoretycznych, jak i empirycznych opracowań nadających się do wykorzystania przy badaniach nad wpływem wewnętrznych nacisków na przebieg polskich negocjacji akcesyjnych. Zachodnia literatura zajmująca się oddziaływaniem opinii publicznej na politykę zagraniczną, a w szczególności na negocjacje międzynarodowe, odwołuje się przeważnie do danych pochodzących z krajów o rozwiniętej liberalnej demokracji[49].

Można zadać pytanie, w jakim stopniu przypadek Polski różni się od innych krajów i czy występują tu jakieś szczególnie interesujące lub niepowtarzalne cechy? Istnieją wprawdzie zachodnie wzory lub modele, możliwe do wykorzystania w analizie polskiego przypadku, lecz zachodnia literatura opisuje dojrzałe systemy polityczne z ukształtowanymi elitami i przejrzystym podziałem ról wśród głównych aktorów. Sytuacja krajów, w których — tak jak w Polsce — wciąż trwa proces transformacji ustrojowej, przedstawia się całkiem odmiennie.

Podczas transformacji ustrojowej elity polityczne wyłaniały się, przekształcały i ustępowały sobie miejsca, grupy interesu teoretycznie rozwijały się słabiej, a mimo to paradoksalnie były realnie silniejsze od elit — na skutek nieobecności lub słabości konkurencyjnych grup, a także z braku partnerów społecznych mogących równoważyć ich działanie. Niemal we wszystkich krajach przechodzących proces transformacji systemowej sytuacja polityczna jest wciąż zmienna, a odbiciem tej niestabilności jest nieustanne pojawianie się nowych partii i zanik dotychczas istniejących ugrupowań[50]. W tej sytuacji opinia publiczna jest szczególnie podatna na manipulację, a jednocześnie zachowuje się w sposób nieprzewidywalny i kapryśny, swobodnie zmieniając wybrane przez siebie elity.

Książka ta stanowić ma wkład do literatury poświęconej polskim negocjacjom z UE, ukazujący rolę wewnętrznych nacisków wywieranych w tym procesie przez opinię publiczną, grupy interesów i partie polityczne. Autor zamierza zakwestionować tradycyjne koncepcje i teorie skupiające uwagę głównie na systemowym poziomie analizy i zająć się przede wszystkim związkami, jakie w toku negocjacji międzynarodowych zachodzą między płaszczyzną wewnętrzną i systemową.

1.3. Uzasadnienie wyboru trzech studiów przypadku

Z jednej strony szczególne cechy transformacji ustrojowej sprawiają, że polski sposób przystępowania do UE różnił się od procesów zachodzących w państwach zachodniej Europy i zasługuje na szczegółowe zbadanie. Z drugiej strony warto jednak zadać pytanie, w jakiej mierze negocjacje Polski z Unią były inne od rozmów pozostałych państw byłego bloku wschodniego, które tak samo przechodziły przemiany systemowe i kandydowały do roli członków UE. Odpowiedzi na to pytanie mogą dostarczyć trzy zawarte w tej książce studia przypadku (płatności bezpośrednie[51] w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, kwestia nabywania nieruchomości przez cudzoziemców i swobodny przepływ pracowników). Sprawom tym poświęcono najwięcej uwagi podczas rozmów o członkostwie w UE, budziły więc spore zainteresowanie społeczeństwa. Ich znaczenie było akcentowane przez rząd, opinię publiczną, grupy interesów i partie polityczne. Trzeba podkreślić, że wpływ tych tematów na przebieg procesu negocjacyjnego był odmienny w Polsce niż w pozostałych krajach starających się o akcesję, co również uzasadnia zbadanie szczególnego charakteru polskich negocjacji z UE.

Wybrane przykłady ilustrują trzy wymiary negocjacji międzynarodowych. Sprawa płatności bezpośrednich pokazuje ekonomiczne znaczenie negocjacji, ponieważ problemy te miały poważne konsekwencje gospodarcze nie tylko dla rolników, lecz także dla budżetu państwa, a tym samym i dla całego społeczeństwa. W obszarze „nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców” odzwierciedla się ideologiczny wymiar negocjacji, co dowodzi, że choćby nawet dana kwestia nie miała poważniejszego znaczenia ekonomicznego, może okazać się niezwykle istotna dla grup krajowych. I wreszcie problem swobody przepływu pracowników, który stał się, jak wskazują różne sondaże opinii, ważnym problemem społecznym. Bynajmniej nie można twierdzić, że każdy z tych przypadków miał tylko jeden wymiar — w tym miejscu podkreślone są tylko ich dominujące cechy. Na podstawie owych trzech różnych studiów przypadku można jednak sformułować hipotezę, że partie i niektóre grupy interesu, posługując się różnymi rodzajami retoryki ekonomicznej, ideologicznej i socjalnej, potrafiły rozbudzić zainteresowanie społeczeństwa. Innymi słowy, opinia publiczna była gotowa w tę retorykę uwierzyć.

Można postawić zarzut, że zajęto się „łatwymi”, celowo dobranymi przypadkami, natomiast inne tematy negocjacji mogłyby podważyć przedstawiane w książce argumenty. Co więcej, trudno opierać poddaną badaniu hipotezę na trzech zaledwie studiach przypadku, skoro jednocześnie negocjowano inne rozdziały, które nie były aż w takim stopniu uzależnione od presji opinii publicznej czy grupowych nacisków na poziomie krajowym. Trafnie jednak zauważyła Danuta Hübner: „Te sprawy były obecne wskutek politycznego nagłośnienia i w związku z tym zainteresowania opinii publicznej. Były jednak również inne często bardziej istotne sprawy, o których nikt nie mówił i które nie wzbudzały zainteresowania opinii publicznej. Inne kwestie nie były nośne politycznie, gdyż nie można ich było wykorzystać jako instrumentu walki politycznej. Była cała kategoria spraw związanych z przedsiębiorstwami, z ochroną środowiska, które funkcjonowały na marginesach zainteresowania opinii publicznej”[52].

Inne negocjowane rozdziały nie podlegały więc tak silnej wewnętrznej presji, ponieważ nie budziły istotnego zainteresowania opinii publicznej. Inne tematy, skądinąd ważne, rzadko wybijały się na czoło w sondażach opinii, w mediach czy w publicznych debatach.

Gdyby zatem wybrano jakiś inny temat (np. ochrona środowiska czy polityka konkurencji), niewiele dałoby się na tej podstawie powiedzieć o naciskach wewnętrznych, bo społeczne zainteresowanie tymi sprawami było niewielkie. Potwierdzenia trafnego doboru tematów mogą dostarczyć tylko uważna analiza polskich mediów czy wywiady z ważniejszymi decydentami. Wskazane powyżej trzy studia przypadku dotyczyły spraw o szczególnie istotnym znaczeniu z krajowego punktu widzenia.

1.4. Metodologia

Niniejsza książka jest empirycznym studium wykorzystującym metody analizy jakościowej. Analizy ilościowe (np. statystyki) odsunięto na drugi plan, choć tu i ówdzie skorzystano z niektórych danych liczbowych, np. z wyników sondaży opinii. W badaniach własnych autor wykorzystywał: depesze agencyjne, notatki i artykuły prasowe, dokumenty rządowe, sprawozdania administracji publicznej, a także książki i artykuły naukowe.

Wiele uwagi poświęcono obszernym, pogłębionym wywiadom z polskimi decydentami i negocjatorami uczestniczącymi w rozmowach lub odgrywającymi role ekspertów w poszczególnych dziedzinach. Udało się uzyskać wypowiedzi niektórych ważnych osobistości, np. dwóch głównych negocjatorów, Jana Kułakowskiego i Jana Truszczyńskiego, a także niektórych innych negocjatorów — m.in. Jerzego Plewy, Pawła Sarneckiego, premiera Jerzego Buzka i wicepremiera Jarosława Kalinowskiego; ministrów ds. integracji europejskiej i szefów Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej: Ryszarda Czarneckiego, Jacka Saryusz-Wolskiego, Danuty Hübner i Jarosława Pietrasa, a także byłego polskiego ministra spraw zagranicznych Bronisława Geremka. Autor rozmawiał też z rządowymi ekspertami i doradcami: Elżbietą Skotnicką-Illasiewicz, Leszkiem Jesieniem i Władysławem Piskorzem. Omówił też problemy akcesji z grupą wyższych urzędników bezpośrednio zaangażowanych w organizację procesu akcesyjnego, m.in. z Ewą Kubis i Sławomirem Tokarskim. Rozmówcami autora byli także przedstawiciele strony unijnej: Alan Mayhew, doradca komisarza UE, pomagający rządowi Polski i wysocy urzędnicy Komisji Europejskiej, a także m.in. Petra Erler, Rudolf Moegele i Veronika Veits. Wprawdzie rozmowy z urzędnikami UE wykraczały nieco poza zakres zamierzonych badań autora, lecz przeprowadzone z nimi wywiady pomogły spojrzeć na negocjacje z Polską z unijnego punktu widzenia i umożliwiły autorowi uzyskanie znacznie szerszej perspektywy.

Pogłębione wywiady były cennym komentarzem do najważniejszych wydarzeń i dokumentów, a zarazem okazją do poznania osobistych opinii osób bezpośrednio zaangażowanych w proces decyzyjny — opinii tym cenniejszych, że rzadko cytowanych w publikowanych źródłach i dokumentach. Jeśli chodzi o dokumenty polityczne, korzystano m.in. z Narodowej Strategii Integracji, polskich dokumentów dotyczących stanowisk negocjacyjnych, ze sprawozdania głównego negocjatora Kułakowskiego o przebiegu negocjacji akcesyjnych, Traktatu Akcesyjnego oraz ze sprawozdań Komisji Europejskiej — by poprzestać na niektórych najważniejszych dokumentach. Książka zawiera interpretację tekstualną źródeł i ich kontekstualnych odniesień. Na płaszczyźnie teoretycznej omówiono szereg alternatywnych problemów i hipotez, odnoszących się głównie do poziomu prowadzonej analizy (poziom państwa w opozycji do systemu międzynarodowego), a zwłaszcza w odniesieniu do Putnamowskiej metafory modelu gry dwupoziomowej oraz jej wariantów. Robert Putnam ujął to tak: „potrzebne są teraz pogłębione badania empiryczne, które pozwoliłyby zweryfikować nasze wyobrażenia o przebiegu gier dwupoziomowych”[53]. Książka ta jest próbą realizacji tak określonego zadania.

Rozdział 2. Dwa poziomy analizy w negocjacjach międzynarodowych: polityka zagraniczna a polityka wewnętrzna

Rozdział 2

Dwa poziomy analizy w negocjacjach międzynarodowych: polityka zagraniczna a polityka wewnętrzna

Rozdział ten dotyczy zależności i oddziaływań między systemowym i krajowym poziomem współpracy międzynarodowej, a zwłaszcza negocjacji. Koncentruje się przede wszystkim na poziomie krajowym, a także na sformułowanej przez Putnama koncepcji gry dwupoziomowej, na krytyce tej metody oraz na jej alternatywnych interpretacjach i hipotezach. Próbuje też odpowiedzieć na pytanie, w jakiej mierze model gry dwupoziomowej może okazać się przydatny w interpretacji przebiegu i wyników negocjacji akcesyjnych Polski do Unii Europejskiej.

Przedstawiono tu również zależności między polityką zagraniczną a naciskami krajowymi, co wymagało uprzedniego zdefiniowania i opisu modeli polityki zagranicznej. Aby ukazać i wyjaśnić napięcie powstające na styku polityki krajowej i zagranicznej, należało najpierw zdefiniować aktorów uczestniczących w tym procesie. Nie można ograniczać się w tym przypadku do rozważań teoretycznych — trzeba także poznać konkretne ramy konstytucyjne danego państwa czy innego podmiotu polityki międzynarodowej.

2.1. Poziomy analizy

Kenneth Waltz wyróżnia trzy poziomy analizy: jednostki, państwa i systemu (poziom międzynarodowy). Na poziomie jednostki interpretacja zachowań decydenta uwzględnia cechy jego osobowości i charakteru. Na poziomie państwa uwaga badacza skupia się na instytucjach politycznych, krajowych elitach i opinii publicznej. I wreszcie na trzecim poziomie przedmiotem analizy jest pozycja państw w systemie międzynarodowym[1]. Waltza szczególnie interesuje trzeci poziom, „wyznaczający ramy światowej polityki”[2], ale — jak podkreśla ten badacz — bez analizy pierwszego i drugiego poziomu nie wiedzielibyśmy niczego o determinujących ją siłach. Poziom jednostki i państwa określają siły działające w polityce światowej, ale bez trzeciego poziomu „nie da się ocenić ich znaczenia ani przewidzieć rezultatów”[3]. Kalevi J. Holsti zwraca natomiast uwagę, że „każdy z poziomów analizy — jednostki, państwa, systemowy bądź globalny — kieruje naszą uwagę na inne obiekty badań, trzeba więc zdawać sobie sprawę z zachodzących między nimi różnic”[4].