Unia Europejska od Maastricht do Lizbony ebook

Potrzeba rozszerzenia Wspólnot Europejskich na Wschód po zakończeniu zimnej wojny nie była kwestionowana. Jednak państwa członkowskie uznały, że przed ich rozszerzeniem powinno nastąpić pogłębienie integracji europejskiej. Z inicjatywą w tej sprawie wystąpiły Francja i Niemcy uważane za lokomotywę integracji europejskiej. Kiedy na wiosnę 1990 r. okazało się, że zjednoczenie Niemiec jest tylko kwestią czasu, prezydent Francji François Mitterrand i kanclerz Niemiec Helmut Kohl wystąpili 19 kwietnia 1990 r. ze wspólną inicjatywą, przedłożoną pod obrady szczytu Wspólnot Europejskich, które rozpoczęły się 28 kwietnia w Dublinie. Miała ona „przekształcić całość stosunków między państwami członkowskimi w Unię Europejską”. Intencją Mitterranda i Kohla było, aby podstawowe reformy wspólnot: unia gospodarcza i walutowa oraz unia polityczna, które oprócz trzech istniejących już Wspólnot Europejskich miały tworzyć Unię Europejską, mogły wejść w życie 1 stycznia 1993 r. po ratyfikacji przez parlamenty krajów członkowskich[1].

Zanim francusko-niemiecka inicjatywa w sprawie unii politycznej przedłożona została pod obrady szczytu EWG w Dublinie 28 kwietnia 1990 r., była przedmiotem debaty ministrów spraw zagranicznych Dwunastki. Ministrowie spraw zagranicznych Francji i Niemiec, Roland Dumas i Hans-Dietrich Genscher, starali się przekonać na tym spotkaniu swych kolegów, że budowa unii politycznej jest sprawą nie cierpiącą zwłoki i należy pilnie zwołać na ten temat konferencję międzyrządową. Zaproponowany przez nich scenariusz przewidywał rozpoczęcie w końcu 1990 r. prac takiej konferencji na szczeblu ministrów spraw zagranicznych i jej zakończenie w ciągu roku, jednocześnie z konferencją w sprawie unii gospodarczej i walutowej.

Przewidywana reforma wspólnot europejskich miała dotyczyć przede wszystkim Rady Europejskiej, czyli spotkań szefów państw i rządów, a więc najwyższej instytucji wspólnoty, która stałaby się instytucją stałą z wybieranym na okres 2–3 lat przewodniczącym. Zostałaby podniesiona rola decyzyjna Rady Ministrów Spraw Zagranicznych, a Parlament Europejski i parlamenty krajowe, reprezentowane w nowo utworzonej drugiej izbie Parlamentu Europejskiego, w szerszym zakresie zostałyby włączone do procesu decyzyjnego. Komisja wspólnot formalnie zachowałaby swoje dotychczasowe funkcje. Zdaniem ówczesnego przewodniczącego Komisji Jacquesa Delorsa jej rola byłaby jednak w wyniku reform zagrożona. Propozycje te uzyskały aprobatę większości pozostałych ministrów spraw zagranicznych i praktycznie tylko minister spraw zagranicznych Wielkiej Brytanii D. Hurd stwierdził w Dublinie, że przed wspólnotami stoją poważniejsze zadania niż budowa unii politycznej[2] . Warto dodać, że na sesji Rady Ministrów spraw zagranicznych i obrony Unii Zachodnioeuropejskiej, która 23 kwietnia 1990 r. odbyła się w Brukseli, omawiana była kwestia związku UZE z Wspólnotami Europejskimi w kontekście propozycji francusko-niemieckiej dotyczącej unii politycznej o prerogatywach w zakresie bezpieczeństwa[3].

Szczyt wspólnot europejskich w Dublinie w kwietniu 1990 r. podjął uchwały zgodne z oczekiwaniami Francji i Niemiec w sprawie realizacji unii politycznej. Państwa członkowskie EWG wyraziły w nich zamiar doprowadzenia do powstania z dniem 1 stycznia 1993 r. nie tylko jednolitego rynku europejskiego, unii gospodarczej i walutowej, ale również unii politycznej. Nie ustalono wprawdzie daty rozpoczęcia konferencji państw członkowskich wspólnot w sprawie unii politycznej, ale przyjęto zasadę jej odbycia. Nie sprzeciwiła się temu nawet premier Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher, która wyraziła opinię, że rozszerzenie działalności wspólnot na sferę polityki zagranicznej nie wymaga od państw członkowskich ani rezygnacji z suwerenności, ani rewizji Traktatu Rzymskiego, gdyż warunki współpracy w tej dziedzinie określa Jednolity Akt Europejski. Efektem szczytu było upoważnienie ministrów spraw zagranicznych do zinwentaryzowania istniejących propozycji w sprawie unii politycznej, wypracowania nowych i przedłożenia ich pod rozwagę szefów państw i rządów na zwyczajnym szczycie wspólnot europejskich w dniach 25 i 26 czerwca 1990 r., ponownie w Dublinie, kończącym prezydencję irlandzką[4]. Szefowie państw i rządów podjęli decyzję o rozpoczęciu 14 grudnia 1990 r. w Rzymie dwóch konferencji państw członkowskich, odbywających się równolegle, poświęconych jedna unii politycznej, a druga unii gospodarczej i walutowej

Podsumowując obrady szczytu wspólnot z kwietnia 1990 r. dziennik „Le Monde” stwierdził, że nie istniało wówczas jeszcze „żadne wyraźne porozumienie ani co do przyszłej organizacji władz wspólnotowych, ani co do formy prowadzenia wspólnie jednej i tej samej polityki zagranicznej, jednej i tej samej polityki bezpieczeństwa”[5]. Próby wypracowania takiego porozumienia podjęli ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich wspólnot i ich przedstawiciele na trzech spotkaniach, które odbyły się kolejno 7 maja 1990 r. w Brukseli, 19 i 20 maja w Croke w Irlandii oraz 18 i 19 czerwca w Luksemburgu.

Rezultatem tych spotkań był czterostronicowy raport, który ministrowie spraw zagranicznych przedłożyli szefom państw i rządów krajów członkowskich wspólnot europejskich, zebranym na szczycie w Dublinie w dniach 25–26 czerwca 1990 roku. Raport koncentrował się na szczegółowym przedstawieniu konsekwencji w płaszczyźnie instytucjonalnej związanej z przekształceniem EWG w unię polityczną, ale nie sugerował żadnych rozwiązań merytorycznych[6]. Z tego być może względu przy opracowywaniu raportu nie doszło do większych napięć między ministrami spraw zagranicznych i nawet brytyjski minister spraw zagranicznych demonstrował gotowość do kompromisu. Nie oznaczało to jednak wcale, iż rozwiane zostały wszystkie wątpliwości i wyjaśnione niedomówienia, jak na przykład obawy przed dyrektoriatem francusko-niemieckim w zreformowanych wspólnotach europejskich, jakie w tej sprawie od początku towarzyszyły inicjatywie Mitterranda i Kohla.

Na podstawie tego raportu szefowie państw i rządów wspólnot podjęli decyzję o zwołaniu 14 grudnia 1990 r. w Rzymie międzyrządowej konferencji państw EWG w sprawie unii politycznej. Uzgodniono, że odbywać się ona będzie jednocześnie z konferencją EWG w sprawie unii gospodarczej i walutowej. Dotyczący tej kwestii fragment uchwały szczytu brzmiał następująco: „Rada Europejska, zdecydowana zapewnić dalszy dynamiczny rozwój Wspólnoty w okresie wielkiego wyzwania, przed jakim stoi Europa i świat, podjęła zgodną uchwałę o intensyfikacji procesu przekształcania całokształtu stosunków między państwami członkowskimi w Unię Europejską wyposażoną w niezbędne środki działania. W tym celu Rada Europejska dokonała przeglądu postępu i nakreśliła główne kierunki pełnej implementacji Jednolitego Aktu Europejskiego: uzgodniła zwołanie międzyrządowej konferencji w sprawie unii politycznej. (...) Konferencja rozpocznie się 14 grudnia 1990 r. Przyjmie ona własny porządek obrad i zakończy szybko swoje prace, tak aby państwa członkowskie mogły ratyfikować odpowiednie dokumenty przed końcem 1992 r.”[7]

Uzgodnienia te wskazywały na to, że – z jednej strony – Francji i RFN udało się podczas kolejnych spotkań, na których omawiana była idea unii politycznej, usunąć niektóre zastrzeżenia i obawy, jakie partnerzy, zwłaszcza Wielka Brytania, Portugalia i Holandia, wyrażali wobec tej idei, z drugiej zaś – że merytoryczną dyskusję odsunięto do czasu konferencji ministrów i ekspertów, która miała być poświęcona utworzeniu unii politycznej. Istniała jednak świadomość, że podstawową kwestią sporną będzie nowy podział kompetencji i uprawnień decyzyjnych między organami wspólnoty, z czym wiązała się kwestia suwerenności poszczególnych państw członkowskich. Istotne znaczenie dla uspokojenia atmosfery obrad szczytu w tej tak ważnej dla wspólnoty sprawie miało wystąpienie F. Mitterranda.

Prezydent Francji stwierdził, że nieuchronnym następstwem powstania unii gospodarczej i walutowej będzie utworzenie unii politycznej, której ostatnim stadium winna być federacja państw członkowskich wspólnot. Formułę konfederacji rezerwowała Francja dla tych państw europejskich, które nie chciałyby lub nie mogłyby przystąpić do wspólnot. Przekształcenie wspólnot w federację państw widział prezydent Francji w odległej przyszłości, do której dochodzić się będzie poprzez poszukiwanie wspólnego stanowiska w kluczowych kwestiach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, takich jak na przykład sprawa przyszłości sojuszu atlantyckiego, KBWE, stosunków amerykańsko-radzieckich czy inne kwestie, z którymi Wspólnota już obecnie jest konfrontowana. Siłą motoryczną procesu przekształcające­go Wspólnotę w Unię Europejską będzie Rada Europejska, czyli zgromadzenie szefów państw i rządów państw członkowskich przy zachowaniu roli Komisji Wspólnot. Zdaniem prezydenta F. Mitterranda organy Unii winny zajmować się tylko tymi problemami z dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, których poszczególne państwa nie będą w stanie lepiej rozwiązać w ramach narodowych[8].

Zanim szefowie państw i rządów krajów członkowskich EWG zebrali się 14 grudnia 1990 r. w Rzymie, aby – zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami – dokonać otwarcia dwóch międzyrządowych konferencji: w sprawie unii gospodarczej i walutowej oraz w sprawie unii politycznej, zapoznali się z treścią listu, jaki prezydent F. Mitterrand i kanclerz H. Kohl skierowali wspólnie 6 grudnia 1990 r. do urzędującego przewodniczącego wspólnot europejskich, premiera Włoch G. Andreottiego.

List, będący rozwinięciem propozycji francusko-niemieckiej z 19 kwietnia 1990 r. w sprawie unii politycznej Dwunastki, dotyczył przede wszystkim rozszerzenia zakresu działania przyszłej Unii Europejskiej w stosunku do kompetencji, jakimi dysponuje obecnie Wspólnota, oraz zawierał nowe, dalej idące propozycje w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa[9]. Jeśli chodzi o zakres działania Unii Europejskiej, to zaproponowano, aby zajmowała się ona również problematyką ochrony środowiska i ochrony zdrowia, polityką społeczną, energetyką, badaniami naukowymi i technologią oraz problemami ochrony konsumentów. Uznano, że niektóre kwestie będące dotychczas przedmiotem stosunków dwustronnych państw EWG, jak: problemy imigracji, polityka wizowa, prawo azylu, walka z narkotykami i przeciwdziałanie ich zażywaniu oraz walka z zorganizowaną przestępczością międzynarodową, mogłyby być rozstrzygane w ramach Unii. W tym celu można by utworzyć radę ministrów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości. Traktat o utworzeniu Unii zawierałby dyspozycje umożliwiające powierzenie jej – na podstawie decyzji Parlamentu Europejskiego podjętej większością głosów – nowych uprawnień do działania, którymi dysponowałaby Rada Europejska.

W zakresie umocnienia porządku demokratycznego w Unii proponowano: utworzenie obywatelstwa europejskiego, zwiększenie funkcji legislacyjnej Parlamentu Europejskiego, mianowanie prezydenta Unii, a w późniejszym czasie również członków Komisji Wspólnot Europejskich przez Radę Europejską i zatwierdzanie przez Parlament Europejski na podstawie uchwały podjętej większością głosów. Sugerowano, aby konferencja międzyrządowa na temat unii politycznej rozpatrzyła, w jaki sposób parlamenty poszczególnych krajów członkowskich mogłyby być szerzej włączone do działalności Unii Europejskiej oraz jak można by uwzględnić w tej działalności podstawowe interesy regionów poszczególnych krajów.

W trosce o skuteczność działania Unii proponowano rozszerzenie roli i zadań Rady Europejskiej. Miałaby ona być arbitrem, gwarantem i inicjatorem pogłębienia integracji w ramach Unii Europejskiej. Uchwały w Radzie Europejskiej dotyczące kwestii wspólnotowych mogłyby być podejmowane kwalifikowaną większością głosów, poza niewielką liczbą przypadków wyszczególnionych w traktacie.

Szczególną uwagę poświęcili autorzy listu wspólnej polityce zagranicznej i wspólnej polityce bezpieczeństwa, które miałyby być realizowane w ramach Unii. Wychodząc z założenia, że wspólne działanie dotyczyłoby tu wszystkich interesujących państwa członkowskie kwestii, zaproponowano, aby Rada Europejska określała dziedziny szczególnego zainteresowania Unii, jak na przykład: stosunki ze Związkiem Radzieckim oraz z krajami Europy Środkowej i Wschodniej, realizacja uchwał XXXIV szczytu KBWE, rokowania rozbrojeniowe, stosunki z krajami basenu Morza Śródziemnego.

W sposób interesujący Mitterrand i Kohl sformułowali w liście swoje stanowisko w sprawie polityki bezpieczeństwa, jaka winna być realizowana w ramach Unii Europejskiej. Stwierdzili, że polityka ta powinna doprowadzić do ustanowienia systemu wspólnej obrony. Zaproponowali, aby konferencja międzyrządowa w sprawie unii politycznej „zbadała, w jaki sposób Unia Zachodnioeuropejska i unia polityczna mogłyby ustanowić organiczne i przejrzyste stosunki i – w konsekwencji – w jaki sposób UZE, stając się strukturą bardziej operacyjną, mogłaby docelowo stać się częścią unii politycznej i wypracować dla niej politykę wspólnego bezpieczeństwa”. Zaznaczono jednocześnie, że stopniowo należałoby zacieśniać więzy między UZE a tymi państwami (chodzi tu o Grecję, Danię i Irlandię), które nie należą do Unii Zachodnioeuropejskiej. Podkreślono również, że decyzje konferencji międzyrządowej w sprawie unii politycznej dotyczącej wspólnej polityki bezpieczeństwa winny uwzględniać zobowiązania podjęte przez każde państwo członkowskie wspólnot wobec sojuszników z sojuszu atlantyckiego oraz specyfikę jego polityki obronnej. W liście wyrażono także przekonanie, że cały sojusz atlantycki umocni się dzięki zwiększeniu w nim roli i odpowiedzialności Europejczyków oraz wzniesieniu w jego ramach europejskiego filara.

Jeśli chodzi o podejmowanie decyzji dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w Unii Europejskiej, autorzy listu uważali, że kluczową rolę odgrywać tu będzie Rada Europejska, natomiast nad realizacją decyzji czuwać będzie Rada Spraw Ogólnych. Decyzje podejmowane będą na podstawie zasady jednomyślności głosujących, z tym że wstrzymanie się któregokolwiek z państw od głosu nie będzie stanowić przeszkody w podjęciu decyzji. Proponowano również, aby Traktat o Unii Europejskiej przewidywał możliwość podejmowania w okresie początkowym niektórych uchwał większością głosów. Dotyczyłoby to na przykład uchwał w sprawie zasad i kierunków wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

List Mitterranda i Kohla skierowany do urzędującego przewodniczącego Rady Europejskiej – Andreottiego – na dziesięć dni przed otwarciem konferencji państw członkowskich Wspólnot Europejskich w sprawie unii politycznej zawierał niewątpliwie najdalej idące postulaty dotyczące reformowania wspólnot. Decydując się na ich przedstawienie obaj politycy wykorzystali rozwój sytuacji w świecie, w tym kryzys w Zatoce Perskiej, wymuszający coraz częściej na państwach członkowskich wspólnot potrzebę uzgadniania stanowiska, oraz dojrzewające w Europie Zachodniej przeświadczenie o konieczności zapewnienia sobie właściwej pozycji w stosunkach ze Stanami Zjednoczonymi i Związkiem Radzieckim. Najważniejsza część dokumentu dotyczyła polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Stwierdzenie, że „wspólna polityka zagraniczna winna objąć wszystkie dziedziny”, dowodzi, że jej inicjatorzy nie zamierzali ograniczać możliwości ujednolicenia stanowisk i że obszary pozostawione w kompetencji narodowej będą się coraz bardziej zawężać. W odniesieniu do wspólnej polityki bezpieczeństwa, której ukoronowaniem miał być system wspólnej obrony, na szczególną uwagę zasługiwała sugestia, aby powierzyć UZE, do której należało 9 z 12 członków wspólnot, wypracowanie i realizację tej polityki.

W sytuacji gdy ze względu na przeobrażenia w Europie Środkowej i Wschodniej rozważano reformę całego zachodniego systemu obronnego, akcentowanie przez dwa czołowe państwa uczestniczące w tym systemie, Francję i Niemcy, konieczności utworzenia autonomicznego zachodnioeuropejskiego systemu obronnego na bazie UZE – jedynej przygotowanej do tego organizacji – było rzeczą znamienną. Nawet jeśli mówiono w liście, że służyć to będzie wzmocnieniu Sojuszu Północnoatlantyckiego, idea autonomicznej obrony zachodnioeuropejskiej odczytywana była – głównie przez Amerykanów – jako godząca w podstawy sojuszu, jakie stanowią solidarność atlantycka i przywództwo amerykańskie. Nie było więc sprawą przypadku, że bezpośrednio po ogłoszeniu listu Mitterranda i Kohla obradujący w Brukseli ministrowie obrony państw NATO opowiedzieli się za konkurencyjnym projektem, zmierzającym do utworzenia w Europie w ramach sojuszu sił wielostronnych z udziałem Amerykanów i ponowili apel do Francji o powrót do NATO. Inspiratorami tego projektu były USA i Wielka Brytania. Brytyjczycy zazdrośni o swoją suwerenność i nie chcąc jej poświęcić na rzecz Unii Europejskiej byli w istocie przeciwni zarówno stopniowemu przechodzeniu do wspólnej polityki zagranicznej, jak też rozszerzaniu dziedzin objętych integracją, zwłaszcza włączeniu do nich kwestii bezpieczeństwa.

Należy dodać, że rywalizacja między europejską i atlantycką opcją w sprawie przyszłości bezpieczeństwa europejskiego dzieliła nie tylko kraje Dwunastki, ale również polityków w każdym z nich. Próbą szukania kompromisu w tej kwestii było podpisanie 23 listopada 1990 r. podczas szczytu KBWE w Paryżu deklaracji transatlantyckiej przez Stany Zjednoczone i Europejską Wspólnotę Gospodarczą, gdzie – z jednej strony – USA i EWG potwierdzają „zdecydowanie zaangażowania” na rzecz Sojuszu Atlantyckiego, z drugiej zaś – USA uznają polityczny wymiar Wspólnoty i jej prawo do prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Dokument przewiduje regularne konsultacje między Stanami Zjednoczonymi i EWG[10] .

Odrębnego potraktowania i szczególnej uwagi ze strony Polski wymagała inna kontrowersyjna kwestia, która poruszona została w liście Mitterranda i Kohla, dotycząca włączenia regionów stanowiących wyodrębnione obszary w poszczególnych państwach do działalności wspólnot lub przyszłej Unii Europejskiej. Wzmianka o tym znalazła się w liście na żądanie Kohla, będącego obiektem nacisków ze strony krajów związkowych (landów) Niemiec, zainteresowanych bezpośrednim udziałem w dyskusji na temat unii politycznej. Gdyby taka praktyka została przyjęta, w przyszłości nie można wykluczyć, że na przykład również Śląsk jako region Polski – członka Wspólnoty mógłby się domagać prawa bezpośredniego udziału w działalności Unii Europejskiej.

Szefowie państw i rządów krajów EWG zebrani na posiedzeniu w Rzymie w dniach 14–15 grudnia 1990 r. nie zdołali w istotnej mierze zbliżyć swoich poglądów na temat treści i zasięgu proponowanej przez Francję i Niemcy politycznej reformy EWG. Najwięcej kontrowersji wzbudziła sprawa prerogatyw dla Rady Europejskiej. Mimo różnic zdań szefowie państw i rządów przyjęli wspólny dokument końcowy, w którym zawarte zostały zalecenia dotyczące porządku dziennego rozpoczętych 15 grudnia 1990 r. dwóch konferencji na szczeblu ministerialnym krajów wspólnot w sprawie unii gospodarczej i walutowej oraz w sprawie unii politycznej. Główne sprzeczności pozostawiono do rozstrzygnięcia na samych konferencjach. Charakter dokumentu najlepiej określił premier brytyjski John Major mówiąc, że „w niczym nie przesądza on kierunku prac konferencji”. Jeśli chodzi o konferencję w sprawie unii politycznej uzgodniono, że ministrowie spraw zagranicznych zbierać się będą na obrady co najmniej raz w miesiącu, tak aby projekt traktatu był gotowy do końca 1991 r. Jej porządek dzienny obejmował takie kwestie, jak: rozszerzenie kompetencji wspólnot, opracowanie zasad realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, umocnienie demokratycznego charakteru wspólnot i skuteczności działania jej instytucji[11].

Konferencje rzymskie w sprawie reformy integracji europejskiej

Trwające między grudniem 1990 r. a grudniem 1991 r. prace przygotowawcze ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich wspólnot i ich przedstawicieli, prowadzone na formalnych i nieformalnych spotkaniach, łącznie ze szczytem wspólnot w Luksemburgu w czerwcu 1991 r., nie doprowadziły do opracowania konkretnego i mającego poparcie wszystkich państw członkowskich wspólnot projektu unii politycznej. Jedyne co osiągnięto, to wyraźniejsze określenie stanowisk poszczególnych państw w odniesieniu do przedmiotu rokowań oraz ujawnienie między nimi różnic, które okazały się poważne, zwłaszcza jeśli chodzi o podejście do kwestii tzw. tożsamości obronnej Europy Zachodniej. Dlatego podjęcie jakichkolwiek decyzji odłożone zostało do spotkania na szczycie w Maastricht w grudniu 1991 r.[12]

Jeśli chodzi o perspektywy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, to utrzymujące się różnice stanowisk między większością skupioną wokół Francji i Niemiec, do której należały również Włochy, Hiszpania, Belgia i Luksemburg, a mniejszością, której przewodziła Wielka Brytania skupiająca wokół siebie Portugalię, Holandię i Danię, dotyczyły spraw kluczowych dla tych zmian. Prezentując stanowisko Wielkiej Brytanii w tych kwestiach w połowie lipca 1991 r. brytyjski minister obrony Tom King stwierdził, że europejska tożsamość obronna mogłaby się zrealizować w ramach UZE, traktowanej jednak jako element wzmacniający NATO. Jego zdaniem koordynując swoje stanowiska w łonie UZE, państwa europejskie zyskałyby większe znaczenie w NATO. W celu ochrony specyficznych interesów europejskich mogłyby one utworzyć siły szybkiego reagowania do działań poza europejskim teatrem NATO, jako uzupełniające strategię Sojuszu. Siły te tworzone byłyby z jednostek podległych dowództwu NATO i z jednostek narodowych, pozostających poza tym dowództwem, ale – posiadając swój własny system planowania i dowodzenia – byłyby od NATO niezależne. Europejska tożsamość obronna winna być budowana, zdaniem ministra Kinga, wokół UZE, powinna stanowić czynnik ścisłej współpracy w ramach unii politycznej, ale może być tylko dopełnieniem NATO[13] .

Było to stanowisko zdecydowanie odmienne od stanowiska Francji. Praktycznie przed szczytem w Maastricht państwa członkowskie wspólnot były zgodne jedynie co do ogólnej zasady, że wspólna polityka zagraniczna przyszłej Unii Europejskiej nie będzie możliwa bez wyraźnie określonej tożsamości zachodnioeuropejskiej w dziedzinie bezpieczeństwa, natomiast wszystko inne było przedmiotem kontrowersji.

Dotyczyły one w dużej mierze podziału kompetencji między instytucjami zreformowanych wspólnot, a więc przyszłej Unii Europejskiej, i sposobu podejmowania decyzji przez te instytucje, a zwłaszcza przez ponadnarodową Komisję Europejską oraz Radę Europejską. Autorzy projektów zmian proponowali, aby w sytuacji gdy decyzje dotyczyć będą spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, były one podejmowane przez szefów państw i rządów. Dopuszczono również możliwość podejmowania niektórych decyzji większością głosów. Jest rzeczą zrozumiałą, że wzbudzało to sprzeciw Komisji Europejskiej, obawiającej się utraty swojego znaczenia, a także małych państw, którym dotychczasowy system gwarantował równorzędne traktowanie, oraz Wielkiej Brytanii, nie przejawiającej gotowości do dalszej rezygnacji z suwerenności.

Dominowała jednak opinia, że Rada winna odgrywać główną rolę w systemie organów przyszłej Unii Europejskiej, zwłaszcza w odniesieniu do problemów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Przedstawiciele Francji uzasadniali to stanowisko tym, że w najbliższych latach trudno będzie powierzyć organowi ponadnarodowemu prawo decyzji w tych dwóch dziedzinach, które obecnie należą do wyłącznej kompetencji szefów państw i rządów. Komisja Europejska, jako instytucja ponadnarodowa, zachowałaby w odniesieniu do tych kwestii prawo inicjatywy. Zastrzeżenia do tego rozumowania zgłaszali Holendrzy i przewodniczący Komisji Europejskiej J. Delors, dostrzegający zagrożenie dla obecnej równowagi między instytucjami decyzyjnymi wspólnot europejskich. Wyrażano obawy, aby Rada Europejska nie przejęła prerogatyw Komisji w sprawach należących tradycyjnie do jej kompetencji, mianowicie gospodarczych i społecznych[14].

Znacznie poważniejsze spory dotyczyły realizacji idei zachodnioeuropejskiej tożsamości w dziedzinie bezpieczeństwa jako integralnej części wspólnej polityki zagranicznej. Chodziło o to, czy będzie to niezależna polityka bezpieczeństwa państw Dwunastki, pozostających przy tym w sojuszu atlantyckim, czy też część polityki tego sojuszu dotycząca Europy Zachodniej, ale realizowana przy udziale i z aprobatą Stanów Zjednoczonych. Pociągało to za sobą konieczność wyjaśnienia co najmniej trzech kwestii: czy główne decyzje dotyczące bezpieczeństwa Europy Zachodniej mają być podejmowane w autonomicznych strukturach europejskich, czy w łonie NATO; czy należy reformować wspólnoty w kierunku stworzenia warunków do prowadzenia niezależnej polityki bezpieczeństwa, czy też reformować NATO, aby zadowolić europejskie aspiracje do autonomii przy pozostawieniu amerykańskiego przywództwa; wreszcie, czy Unia Zachodnioeuropejska ma być wykonawcą w imieniu przyszłej Unii Europejskiej wspólnej polityki bezpieczeństwa jej członków, czy tylko instrumentem szerszej europeizacji NATO. Zwolennicy budowy wyraźnej europejskiej tożsamości w dziedzinie bezpieczeństwa udzielali twierdzącej odpowiedzi na pierwsze człony tych pytań, przeciwnicy – na drugie. Do przeciwników, poza niektórymi państwami członkowskimi wspólnot, jak Wielka Brytania, Holandia, Dania i Portugalia, należeli Amerykanie, którzy wielokrotnie ostrzegali państwa wspólnoty przed niebezpieczeństwem osłabienia w wyniku tych działań Sojuszu Północnoatlantyckiego[15], posługując się przy tym groźbą wycofania swych wojsk z Europy, co zresztą częściowo zamierzali uczynić[16]. Amerykanie uważali, że autonomiczny w łonie NATO system obrony Europy Zachodniej podminuje Sojusz Północnoatlantycki. Do przeciwników zachodnioeuropejskiej struktury bezpieczeństwa należał również Związek Radziecki, który nie zgadzał się – tak było przynajmniej przed próbą przewrotu w sierpniu 1991 r. – na tworzenie w Europie nowych ugrupowań regionalnych o charakterze wojskowym[17].

Tymczasem większość państw członkowskich wspólnot opowiadała się za tym, aby unia polityczna dysponowała również wspólnym mechanizmem polityki bezpieczeństwa i aby tę funkcję powierzyć UZE. UZE potwierdzała gotowość przyjęcia na siebie tej roli, jeśli otrzyma „minimum struktur dowodzenia i koordynacji”, ale pragnęła to uczynić w porozumieniu z NATO i w ramach strategii sojuszu, sprzeciwiając się wchłonięciu jej przez wspólnoty[18]. Ambicją UZE było między innymi móc odgrywać rolę pośrednika w kryzysach regionalnych w Europie Środkowej i Wschodniej i poza Europą, a więc na obszarach, które leżą poza strefą działania NATO.

Stany Zjednoczone i państwa członkowskie wspólnot podzielające ich stanowisko, a więc Wielka Brytania, Holandia, Portugalia i Dania, sprzeciwiając się rozszerzeniu prerogatyw wspólnot na politykę bezpieczeństwa, podejmowały jednocześnie działania na rzecz reformy NATO w kierunku jej większej europeizacji. Próbowały przy tym przyciągnąć ponownie Francję do NATO. Istota proponowanych reform polegała na zastąpieniu obowiązującej dotąd strategii zmasowanej obrony na wysuniętych rubieżach przez wielostronne siły szybkiego reagowania, gotowe do działań w strefie obrony sojuszu jako siły NATO i poza tą strefą jako siły europejskiej pod flagą UZE[19].

Francja – główny inicjator reformy wspólnoty – uważała, że budowany w ten sposób europejski filar NATO nie byłby filarem autentycznym, gdyż wielostronne siły szybkiego reagowania o podwójnym przeznaczeniu nie mogłyby działać bez zgody USA, które – jeśli uznałyby to za stosowne – mogłyby takie działania paraliżować. Poza tym użycie tych sił, mających stygmat NATO, do interwencji w Europie Środkowej i Wschodniej mogłoby być, zdaniem Francji, potraktowane przez ZSRR jako prowokacja. Dlatego Francja opowiadała się za wyposażeniem UZE w siły szybkiego reagowania, ale niezależne od NATO. Francja nawiązując do polityki de Gaulle’a w ogóle kwestionowała potrzebę istnienia NATO w czasie pokoju jako organizacji wojskowej Sojuszu Północnoatlantyckiego, uważając, iż jest to jedynie instrument amerykańskiej dominacji i proponowała znalezienie bardziej elastycznej formuły współpracy państw-członków Sojuszu Północnoatlantyckiego.

W miarę zbliżania się konferencji na szczycie państw członkowskich wspólnot w Maastricht przygotowania nabierały rozmachu, mnożyły się propozycje rozwiązań i projekty wspólnych dokumentów. Holandia, sprawująca w drugiej połowie 1991 r. przewodnictwo wspólnot, przedłożyła pozostałym członkom wspólnot 24 września 1991 r. projekt traktatu w sprawie unii politycznej, przewidujący utworzenie Unii Europejskiej o kształcie federacyjnym, ale podkreślający jednocześnie „ewolucyjny charakter integracji europejskiej”[20]. Projekt został odrzucony przez Francję i Niemcy, które to państwa starały się ponownie przejąć inicjatywę w sprawie unii politycznej, doprowadzając nawet do napięcia w stosunkach z Holandią. Oba kraje zgłosiły 14 października 1991 r. projekt Traktatu w sprawie unii politycznej dotyczącej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W preambule proponowanego traktatu stwierdzono, że celem Unii jest „potwierdzenie jej tożsamości na arenie międzynarodowej poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, która docelowo obejmować będzie wspólną obronę”. Była tam również mowa o utworzeniu jednostek wojskowych podległych Unii Zachodnioeuropejskiej[21].

Inicjatywa ta spotkała się z przychylnym przyjęciem pozostałych członków wspólnot z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, która następnie – wraz z Włochami – zaproponowała, aby wspólna polityka bezpieczeństwa państw członkowskich wspólnot pozostawała w silnym związku ze strategią NATO. Stany Zjednoczone również nie udzieliły poparcia propozycji francusko-niemieckiej, uznając, że godzi ona w cele Sojuszu Północnoatlantyckiego. Dopiero na posiedzeniu Rady Północnoatlantyckiej (na szczeblu szefów państw i rządów krajów członkowskich) w Rzymie w dniach 7–8 listopada 1991 r. we wspólnej deklaracji na temat nowej koncepcji strategicznej sojuszu stwierdzono, że „poszukiwanie przez Wspólnotę Europejską unii politycznej, obejmującej tożsamość w dziedzinie bezpieczeństwa, i wzrost roli UZE są ważnymi czynnikami bezpieczeństwa europejskiego”. Dodano dalej, że służyć to będzie nie tylko interesom państw europejskich, ale umocni również „integralność i skuteczność całego sojuszu”[22]. Ustalenia te gwarantowały praktycznie sukces szczytu wspólnot w Maastricht w odniesieniu do wspólnej polityki bezpieczeństwa, co najmniej w zakresie określonym uchwałami Rady Północnoatlantyckiej, jako że wszyscy członkowie wspólnot z wyjątkiem Irlandii byli członkami Sojuszu Północnoatlantyckiego.

W czasie, gdy na dwóch konferencjach w Rzymie przedstawiciele dwunastu państw członkowskich wspólnot europejskich w ciągu 1991 r. debatowali na temat przyszłego kształtu integracji europejskiej, wspólnoty europejskie utrzymywały rozległe stosunki z państwami spoza wspólnot i z organizacjami międzynarodowymi. W 1991 r. przy Komisji Wspólnot Europejskich akredytowani byli, obok przedstawicieli 12 państw członkowskich, przedstawiciele 133 innych państw. W tym samym czasie wspólnoty europejskie miały swoje przedstawicielstwa w 69 państwach oraz przy organizacjach międzynarodowych w Genewie, Nowym Jorku, Paryżu i Wiedniu.

Rada Europejska na posiedzeniu w Maastricht przyjęła w dniach 9 i 10 grudnia 1991 r. Traktat o Unii Europejskiej. Wraz z wynegocjowaniem w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej, unii gospodarczo-walutowej oraz unii politycznej, proces reformowania struktur integracji europejskiej osiągnął nowy etap. Unii gospodarczej i walutowej dotyczyły artykuły od 102a do 109m poprawionego Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, unii politycznej natomiast Tytuł V Traktatu o Unii Europejskiej, obejmujący artykuły od J do J11[23] . Utworzenie pierwszej uznano za rzeczywisty sukces, mimo że Wielka Brytania nie przyłączyła się do uzgodnień w kwestii wspólnej waluty. W każdym razie przewidziano, że najpóźniej w 1999 r. państwa Unii Europejskiej posiadać będą wspólną walutę i Europejski Bank Centralny, który realizować będzie jednolitą politykę walutową. Postanowienia traktatu dotyczące unii politycznej oceniano jako zaledwie początek współpracy w tej dziedzinie, jakkolwiek oznaczało to istotny postęp w realizacji przez państwa Dwunastki wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa[24] .

Zawarte w traktacie sformułowania dotyczące wspólnej polityki zagranicznej zmierzały w kierunku stworzenia warunków do szybszego i skuteczniejszego działania w tej dziedzinie, które dotąd oparte było na zasadzie konsensusu między państwami członkowskimi wspólnot. Traktat przewidywał, że członkowie Unii Europejskiej będą mogli inicjować wspólne działania w oparciu o uchwały podejmowane kwalifikowaną większością głosów, ale na razie taka procedura podejmowania decyzji dotyczyć miała tylko czterech grup problemów: bezpieczeństwa i współpracy w Europie, rozbrojenia, kontroli zbro­jeń i nierozprzestrzeniania broni jądrowej. Wspólne działania w pozostałych kwestiach polityki zagranicznej uzależnione były w dalszym ciągu od jednomyślnych decyzji szefów państw i rządów. Zasada konsensusu obowiązywała również przy decyzjach ministrów spraw zagranicznych określających kwestie, których sposób realizacji zależeć będzie od decyzji przyjętych kwalifikowaną większością głosów. Poszczególnym państwom umożliwiono jednak w wyjątkowych przypadkach podejmowanie samodzielnych decyzji w kwestiach polityki zagranicznej, zobowiązując je do natychmiastowego informowania o tym Rady Europejskiej. Jak z powyższego wynika, był to system dość skomplikowany, obwarowany zastrzeżeniami, ale dotyczył też materii najistotniejszej jeśli chodzi o zewnętrzne przejawy suwerenności państwa, a mianowicie jego polityki zagranicznej. Mniej chodziło w nim o to, czy realizować wspólną politykę zagraniczną (bo to wydaje się oczywiste), ale jak ją realizować, by interes wszystkich państw Unii Europejskiej został uwzględniony. Wszystko sprowadzało się więc do sposobu podejmowania wspólnych decyzji. Dlatego w dalszym ciągu dominowała zasada jednomyślności, od której jednak stopniowo miano odchodzić.

Traktat o unii politycznej zawierał jeszcze inne postanowienia. Dotyczyły one na przykład poszerzenia kompetencji Parlamentu Europejskiego, czyniąc z niego współdecydenta w niektórych, ściśle określonych sprawach. Przewidywano, że do kompetencji Parlamentu należeć będzie na przykład ratyfikacja traktatów zawartych przez Unię oraz mianowanie członków Komisji Wspólnoty. Traktat rozszerzał również zakres kompetencji Unii na nowe dziedziny, w wypadku których obowiązywać będzie podejmowanie decyzji kwalifikowaną większością głosów, jak: badania naukowe, rozwój technologiczny, ochrona środowiska i polityka społeczna. Włączono również do kompetencji Unii nowe obszary działania, jak: rozwój europejskiej sieci transportowej i telekomunikacyjnej, rozwój energetyki, ochrona konsumentów, polityka przemysłowa, ochrona zdrowia, rozwój kultury. W tych trzech ostatnich dziedzinach wspólna polityka miała być jednak realizowana na podstawie jednomyślnych decyzji. Zapowiedziano również utworzenie funduszu pomocy dla najbiedniejszych regionów w obrębie Unii Europejskiej w dziedzinach ochrony środowiska i rozwoju transportu. Przewidziano ponadto wspólną politykę realizowaną na podstawie jednomyślnych decyzji i dotyczącą: wiz dla obywateli państw trzecich na pobyty krótkoterminowe, międzyrządowej współpracy policyjnej, imigracji na obszar Unii oraz kontroli jej zewnętrznych granic[25].

Analizując decyzje podjęte przez szczyt wspólnot europejskich w Maastricht w sprawie utworzenia unii politycznej, posiadającej szerokie prerogatywy w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, stwierdzić należy, że u podstaw dążeń do realizacji tego celu leżały przeobrażenia, jakie zachodziły na kontynencie europejskim. Jakkolwiek państwa członkowskie wspólnot europejskich należące jednocześnie do Sojuszu Północnoatlantyckiego zawsze demonstrowały w większym lub mniejszym stopniu tendencje do pewnej autonomii politycznej i obronnej wobec USA, to dopiero w obliczu osłabienia zagrożenia ze strony Związku Radzieckiego i systemu komunistycznego, przy jednoczesnej intensyfikacji czynników destabilizujących sytuację w Europie Środkowej i Wschodniej na tle ekonomicznym, granicznym i etnicznym, starały się nadać tym tendencjom konkretny wymiar. Bieg wydarzeń w Europie i świecie narzucał państwom wspólnot europejskich konieczność zajęcia wobec tych wydarzeń wspólnego stanowiska.

Ponadto zapoczątkowane wcześniej i zapowiedziane w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 r. reformy wspólnot europejskich, które po 1993 r. miały uczynić z niej potęgę ekonomiczną[26], zainspirowały niektóre państwa członkowskie wspólnot, zwłaszcza Francję i Niemcy, do podjęcia kwestii wyposażenia przyszłej Unii Europejskiej również w polityczne atrybuty mocarstwowości, jakimi są wspólna polityka zagraniczna i obronna, nawet jeśli NATO zostanie utrzymana. Dostrzegano potrzebę utworzenia mechanizmu koordynacji działań Dwunastki w tej dziedzinie na wypadek, gdyby zagrożenie ze wschodu ponownie stało się aktualne, bądź sytuacja w Europie Środkowej i Wschodniej pogorszyła się, a Stany Zjednoczone nie chciały, bądź nie mogły interweniować. Dużą rolę w uświadomieniu sobie tej potrzeby przez niektóre państwa wspólnot europejskich odegrała wojna w Zatoce Perskiej i charakter ich udziału w tej wojnie.

Potrzebę daleko idących reform wspólnot europejskich w sferze ekonomicznej, ale także politycznej dostrzegały niektóre państwa Dwunastki wobec oczekiwanego napływu nowych członków do wspólnot. Było to coś w rodzaju podniesienia poprzeczki, co mogło wydłużyć okres oczekiwania kandydatów na przyjęcie do zreformowanych wspólnot. Jednocześnie miało to służyć lepszemu przygotowaniu się Dwunastki do działań w Europie Środkowej i Wschodniej. Francja na przykład była przeciwna temu, aby NATO zdominowana przez Stany Zjednoczone odgrywała polityczną rolę w stosunkach Zachodu z krajami tej części Europy uważając, że winno to być domeną wspólnot europejskich i KBWE.

Czynnikiem przyspieszenia procesów integracyjnych w Europie Zachodniej i objęcia nimi polityki zagranicznej i obronnej było również zjednoczenie Niemiec[27]. Dla państw wspólnot europejskich, w tym zwłaszcza dla Francji, był to jedyny sposób utrzymania Niemiec pod kontrolą i obrony przed ewentualnym zagrożeniem z ich strony. Dla demokratycznych sił w Niemczech była to gwarancja „zakotwiczenia” Niemiec w systemie zachodnim i zabezpieczenia przed odrodzeniem nacjonalizmu. Miano jednak świadomość, że nie uchroni to jednak Europy Zachodniej – zintegrowanej w sferach: ekonomicznej, walutowej, kulturalnej, politycznej i obronnej – przed uzyskaniem w niej przez zjednoczone Niemcy dominującej pozycji.

Innym czynnikiem stymulującym państwa wspólnot europejskich do integracji w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa była zapowiedź USA wycofania w najbliższych latach około połowy z liczącego wówczas 320 tys. osób kontyngentu amerykańskich sił stacjonujących w Europie oraz podjęta reforma NATO w związku z osłabieniem zagrożenia ze strony Związku Radzieckiego i zmianą sytuacji w Europie Środkowej i Wschodniej. Istniało przekonanie, że nawet jeśli Sojusz Północnoatlantycki zostanie utrzymany, gdyż Stany Zjednoczone nie są jeszcze gotowe do rezygnacji z obecności wojskowej w Europie, a europejscy członkowie Sojuszu tego się nie domagają, będzie on raczej stopniowo stawał się sojuszem Stanów Zjednoczonych i Kanady z Unią Europejską jako całością, a nie z jej poszczególnymi członkami.

Za „rzeczywisty sukces” utworzenie unii gospodarczo-walutowej uznał ówczesny prezydent Francji F. Mitterrand, gdyż podjęte w tej sprawie zobowiązania były w zasadzie nieodwracalne, a ich realizacja określona została precyzyjnie w czasie. Przewidywano, że najpóźniej w 1999 r. Unia Europejska posiadać będzie wspólną walutę i Europejski Bank Centralny, który realizować będzie jednolitą politykę walutową. Utworzenie unii politycznej oceniane było jako zaledwie początek procesu współpracy w tej dziedzinie, jakkolwiek oznaczało istotny postęp w realizacji przez Dwunastkę wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jak napisał w artykule wstępnym bezpośrednio po szczycie w Maastricht paryski „Le Monde”, w świetle przyjętych uchwał unia polityczna „nie jest jeszcze niczym więcej niż projektem o niezbyt precyzyjnych ramach, projektem, który dopiero się rodzi”[28].

Ze względu na stanowisko Wielkiej Brytanii musiano zmienić wiele artykułów wstępnego projektu unii politycznej, między innymi rezygnując ze sformułowania o federacyjnym kierunku procesu budowy unii, byle tylko można było go podpisać. Zdaniem większości uczestników szczytu w Maastricht, którym przewodzili Francuzi i Niemcy, brak porozumienia w sprawie unii politycznej, nawet tylko o charakterze wstępnym, miałby negatywne konsekwencje dla przyszłości integracji europejskiej. Uważano ponadto, że unia gospodarczo-walutowa nie mogłaby istnieć bez uzupełnienia w postaci unii politycznej. W każdym razie panowało przekonanie, że podejmując decyzję o wspólnej walucie oraz wyposażając się w środki wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przyszła Unia Europejska stanie się jeszcze bardziej ważnym i liczącym się elementem stosunków międzynarodowych, niż były nim dotąd wspólnoty europejskie.

Uzgodniony przez Radę Europejską w Maastricht 9 i 10 grudnia 1991 r. tekst Traktatu o Unii Europejskiej został następnie zredagowany i podpisany 7 lutego 1992 r. przez ministrów spraw zagranicznych dwunastu krajów członkowskich wspólnot europejskich, a następnie poddany został w każdym z krajów członkowskich wspólnot europejskich procedurze ratyfikacyjnej. We Francji ratyfikacji dokonano w drodze ogólnonarodowego referendum. Akceptacja uchwał z Maastricht spowodowała w niektórych krajach członkowskich potrzebę zmian w konstytucji. We Francji dotyczyło to na przykład przyznania cudzoziemcom z innych krajów Unii Europejskiej prawa udziału w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, czego nie dopuszczała konstytucja. Traktat wszedł w życie 1 listopada 1993 r.

Utworzona na podstawie traktatu Unia Europejska opierała się, jak czytaliśmy w postanowieniach ogólnych, na wspólnotach europejskich oraz na uzupełniających je politykach i formach współpracy, ustanowionych w traktacie. Oznaczało to, że Unia Europejska nie zastępowała wspólnot europejskich, które w dalszym ciągu funkcjonowały w Unii. Traktat o Unii Europejskiej, poza otwierającymi go postanowieniami ogólnymi i zamykającymi postanowieniami końcowymi, składał się z pięciu grup postanowień.

Dotyczyły one kolejno:

Traktat o UE z Maastricht stanowił podstawę trójfilarowej struktury Unii Europejskiej. Wspólnoty tworzyły I filar w działalności Unii Europejskiej, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa stanowiła II filar, a III – polityka w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa dotyczyły Tytuł V Traktatu o Unii Europejskiej, artykuł J, złożony z jedenastu rozbudowanych części. Stwierdzało się tam, że Unia Europejska i jej państwa członkowskie określają i realizują WPZiB, która obejmuje wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Cele tej polityki formułowano następująco:

Cele powyższe Unia Europejska miała realizować poprzez wspólne działania. O podjęciu takich działań miała decydować Rada Unii Europejskiej na podstawie wytycznych Rady Europejskiej. Decyzje te podejmowane były jednogłośnie. Przykładem wspólnego działania w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa była inicjatywa w sprawie Paktu Stabilności w Europie. Stanowisko Unii Europejskiej w kwestii WPZiB wyrażał jej urzędujący przewodniczący. Obserwacja sytuacji międzynarodowej, zgłaszanie sugestii co do wspólnych działań w ramach WPZiB oraz nadzór nad realizacją uzgodnionych przedsięwzięć należały do kompetencji Komitetu Politycznego, złożonego z dyrektorów politycznych ministerstw spraw zagranicznych państw członkowskich, który był jedynym specyficznym organem WPZiB. Komitetowi pomagała w pracy Europejska Grupa Korespondentów, złożona z urzędników państw członkowskich.

Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa obejmowała również wszystkie kwestie związane z bezpieczeństwem Unii Europejskiej, w tym wypracowanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby w stosownym momencie doprowadzić do wspólnej obrony. Opracowanie i realizację decyzji i działań Unii Europejskiej odnoszących się do spraw obrony powierzono Unii Zachodnioeuropejskiej.

Zasady współpracy państw członkowskich Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych regulowała VI część Traktatu z Maastricht. Zgodnie z zaleceniem Rady Europejskiej, przyjętym w przeddzień wejścia w życie Traktatu, kompetentne organy Unii Europejskiej rozpoczęły swoją działalność w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych od takich zagadnień, jak powołanie wspólnego organu ds. walki z handlem narkotykami, współpraca policyjna, przeciwdziałanie „praniu” nielegalnych dochodów, obowiązek wizowy dla obywateli państw trzecich na obszarze Unii Europejskiej, współpraca sądowa w zakresie ekstradycji, wspólna polityka azylowa i imigracyjna. Członkowie Unii Europejskiej mieli informować się wzajemnie i konsultować w powyższych kwestiach w ramach Rady Unii Europejskiej. Rada mogła w odniesieniu do tych spraw podejmować decyzje z inicjatywy państw członkowskich lub Komisji Europejskiej, wspierać współpracę, podejmować wspólne działania, opracowywać konwencje, które zalecała państwom członkowskim do przyjęcia. Ciałem opiniodawczym dla Rady Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych był Komitet Koordynacyjny, złożony z wyższych urzędników państw członkowskich. Decyzje merytoryczne w kwestiach dotyczących wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Rada Unii Europejskiej podejmowała jednogłośnie.

Traktat z Maastricht „wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszej unii między narodami Europy” – czytamy w postanowieniach ogólnych. Dalej stwierdza się, że Unia opiera się na Wspólnotach Europejskich oraz na uzupełnieniach o polityki i formy współpracy ustanowione w wyniku zawartego traktatu. Chodzi tu właśnie o wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa oraz współpracę w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, którą generalnie nazwać można współpracą polityczną. O ile współpraca w ramach trzech Wspólnot Europejskich miała charakter integracyjny, to w odniesieniu do polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych miała ona charakter koordynacyjny. W pierwszym przypadku decyzje podejmowane były w systemie głosowań większościowych, w drugim natomiast przy podejmowaniu decyzji obowiązywała zasada jednomyślności.

Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej, w świetle Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht, tworzyły następujące instytucje: Rada Europejska, grupująca szefów państw lub rządów, Rada Unii Europejskiej, odbywająca posiedzenia na szczeblu ministrów, Komisja Europejska złożona z dwudziestu komisarzy będących funkcjonariuszami międzynarodowymi, Parlament Europejski złożony z 626 deputowanych z krajów członkowskich, Trybunał Sprawiedliwości, będący organem sądowym oraz Trybunał Obrachunkowy będący organem kontrolnym[29] .

Cele Unii Europejskiej sformułowane zostały w Traktacie o Unii Europejskiej z Maastricht następująco:

Wbrew wcześniejszym obawom to właśnie część traktatu wynegocjowanego w Maastricht w sprawie unii politycznej dotycząca bezpieczeństwa okazała się najbardziej konkretna i najdalej idąca. Stwierdza się tam, że współpraca państw Dwunastki w tej dziedzinie doprowadzić winna do sformułowania wspólnej polityki obronnej, której wynikiem będzie ustanowienie systemu wspólnej obrony. Opracowanie tej polityki powierzono Unii Zachodnioeuropejskiej, która miała realizować decyzje nowo powstałej Unii Europejskiej dotyczące obrony. Wzajemne związki UZE z sojuszem atlantyckim oraz z Unią Europejską określone zostały w specjalnej deklaracji, stanowiącej załącznik do traktatu. Wyraźnie podkreślono, że polityka obronna Unii Europejskiej winna być zgodna ze wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego, uwzględniając przy tym specyficzne stanowisko niektórych państw członkowskich. Chodziło w tym wypadku o Francję i Hiszpanię, które nie należały wówczas do organizacji wojskowej sojuszu, czyli NATO. Pozostawiono również państwom członkowskim sojuszu możliwość nawiązywania ściślejszej dwustronnej lub wielostronnej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa, byle tylko nie była ona sprzeczna z ustaleniami traktatu.

W aneksie do traktatu przewidziano dalsze rozwinięcie wspólnych postanowień w kwestii operacyjnej roli UZE, odnośnie do takich spraw, jak: utworzenie w UZE komórki planowania, rozwój ściślejszej współpracy w dziedzinie logistyki, transportu, szkolenia kadr i nadzoru strategicznego terytorium państw członkowskich, organizowanie spotkań szefów sztabów generalnych, utworzenie jednostek podległych UZE, nawiązanie ściślejszej współpracy w dziedzinie zbrojeń, aż do utworzenia Europejskiej Agencji Zbrojeń oraz przekształcenie Instytutu UZE w Europejską Akademię Bezpieczeństwa i Obrony. Wszystko to w zasadniczy sposób miało zmienić rolę UZE w zachodnioeuropejskim systemie bezpieczeństwa. Zapowiedziano, że na podstawie raportu oceniającego skuteczność wspólnej polityki obronnej część traktatu dotycząca tej dziedziny współpracy może być przedmiotem przeglądu i rewizji już w 1996 r. Miało to służyć przyspieszeniu procesu integracji obronnej w ramach Unii Europejskiej. Znaczenie tych postanowień polegało między innymi na tym, że stwarzały one podstawę prawną ewentualnych wspólnych interwencji zbrojnych państw Unii Europejskiej poza jej granicami.

W Maastricht Rada Europejska podjęła także uchwałę zobowiązującą Komisję, wówczas jeszcze Wspólnot Europejskich, do przygotowania w ciągu kilku miesięcy raportu na temat finansowych i innych konsekwencji rozszerzenia Wspólnot Europejskich oraz ewentualnych reform instytucjonalnych z tym związanych.

Uchwała taka była konieczna, gdyż nowi kandydaci do członkostwa pukali już do bram wspólnot. W pięć dni po zakończeniu szczytu w Maastricht trzy kraje Europy Środkowej – Czeska i Słowacka RF, Polska i Węgry zawarły ze wspólnotami europejskimi i ich państwami członkowskimi Układy Europejskie ustanawiające stowarzyszenie między nimi. Wprawdzie nie przewidywały one wyraźnie członkostwa trzech wymienionych państw we wspólnotach, ale odnotowywały, tak jak to było w przypadku układu zawartego przez Polskę, „fakt, że końcowym celem Polski jest członkostwo we wspólnocie, a stowarzyszenie, zdaniem stron, pomoże Polsce osiągnąć ten cel”[31]. Jest sprawą interesującą, że Rada Europejska już wówczas wiązała z rozszerzeniem konieczność przeprowadzenia reform instytucjonalnych we wspólnotach.

Rada Europejska na posiedzeniu w Kopenhadze 21–22 czerwca 1993 r. uznała, że kraje Europy Środkowej będą mogły uzyskać członkostwo w Unii Europejskiej po spełnieniu kryteriów politycznych i gospodarczych. Były one następujące:

Problemy Europy Środkowej i Wschodniej nie były przedmiotem obrad szczytu w Maastricht ani jako temat specyficzny, ani też część wielkiej problematyki bezpieczeństwa i współpracy na obszarze między Brestem na wybrzeżu Atlantyku a Władywostokiem na wybrzeżu Pacyfiku, którą w ogóle szczyt się nie zajmował. Prasa francuska wyrażała nawet niezadowolenie z tego powodu[33]. Przyjęto jedynie uchwałę, aby Komisja Wspólnot Europejskich przygotowała raport na temat konsekwencji finansowych i innych rozszerzenia wspólnot oraz ewentualnych reform instytucjonalnych z tym związanych. Na wniosek Francji debatowano również nad wspólną „doktryną” w kwestii uznawania nowych państw, powstałych w wyniku rozpadu lub połączenia się państw dotychczasowych. Sprawa ta nie wyszła jednak poza ramy dyskusji. Na marginesie podstawowych negocjacji odbyły się również rozmowy prezydenta Francji i premiera Wielkiej Brytanii, dwóch mocarstw jądrowych, dotyczące kwestii kontroli broni jądrowej na terenie byłego Związku Radzieckiego w związku z rozpadem tego państwa. Potwierdzono konieczność zwołania czterostronnej konferencji europejskich mocarstw jądrowych i Stanów Zjednoczonych.

Wspólnoty Europejskie miały z państwami nieczłonkowskimi kilka różnych kategorii porozumień o współpracy. Były to cztery rodzaje umów o stowarzyszeniu ze wspólnotami: stowarzyszenie, którego celem było uzyskanie członkostwa (Grecja – w 1961 r., Turcja – w 1963 r., Polska i Węgry – w 1991 r., Bułgaria, Rumunia, Republika Czeska i Słowacja – w 1993 r.); stowarzyszenie, którego celem było ustanowienie unii celnej ze wspólnotami (Malta – w 1970 r., Cypr – w 1972 r., Andora – w 1991 r.); stowarzyszenie krajów rozwijających się, byłych kolonii państw członkowskich (państwa Maghrebu, państwa grupy Lomé); stowarzyszenie obszarów niesamodzielnych, podporządkowanych państwom członkowskim wspólnot. Istniały umowy specjalne zawarte z państwami EFTA (w 1972 r.), z państwami Maghrebu (w 1976 r.), z Jugosławią (w 1980 r.), z Ukrainą i Rosją (w 1994 r.), przewidujące szeroką i wszechstronną współpracę. Preferencyjne układy handlowe zawarły wspólnoty europejskie z Izraelem, Egiptem, Jordanią, Libanem i Syrią w ramach zainicjowanej w 1962 r. polityki śródziemnomorskiej. Z krajami z różnych części świata zawierano zwykłe układy handlowe. Systemem generalnych preferencji celnych na początku 1990 r. objętych było 129 krajów i 22 obszary niesamodzielne. Wspólnoty Europejskie miały od 1974 r. status obserwatora w ONZ. Utrzymywały stosunki z organizacjami wyspecjalizowanymi systemu ONZ, z Radą Europy, Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Europejskim Stowarzyszeniem Wolnego Handlu, Radą Współpracy Celnej, Stowarzyszeniem Narodów Azji Południowo-wschodniej, Andyjskim Wspólnym Rynkiem, Centralną Komisją Żeglugi po Renie oraz z około trzydziestoma organizacjami pozarządowymi. Zakres współpracy państw Dwunastki w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przed wejściem w życie Traktatu o UE z Maastricht określał artykuł 30 w Tytule III Jednolitego Aktu Europejskiego[34].

W wyniku rokowań podjętych w grudniu 1990 r. przez rząd polski ze wspólnotami europejskimi 16 grudnia 1991 r. podpisany został Układ Europejski w sprawie stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi. Układ wszedł w życie 1 lutego 1994 r. Mógł być wypowiedziany przez każdą ze stron w drodze notyfikacji z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem. W preambule Układu znalazło się stwierdzenie, że wspólnoty uznają, iż ostatecznym celem Polski jest członkostwo we wspólnotach, a stowarzyszenie służyć będzie osiągnięciu tego celu. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. kraje członkowskie Wspólnot Europejskich oficjalnie potwierdziły, że państwa Europy Środkowej i Wschodniej będące w procesie stowarzyszenia ze wspólnotami europejskimi i pragnące uzyskać w nich członkostwo będą mogły w przyszłości przystąpić do Unii Europejskiej po spełnieniu niezbędnych warunków ekonomicznych i politycznych.

Układ Europejski zawarty przez Polskę składał się z dziewięciu części, obejmujących 122 artykuły[35]. Do Układu dołączone były liczne aneksy. Cele Układu sformułowane zostały w artykule 1 i są one następujące:

Przewidziano, że regularny dialog polityczny między stronami Układu, mający umożliwić Polsce zbliżenie do systemu gospodarczego i politycznego Unii Europejskiej, odbywał się będzie na najwyższym szczeblu między prezydentem RP oraz przewodniczącym Rady Europejskiej i przewodniczącym Komisji Europejskiej, na szczeblu ministerialnym – w Radzie Stowarzyszenia, na szczeblu parlamentarnym – w Parlamentarnym Komitecie Stowarzyszenia oraz kanałami dyplomatycznymi. Stowarzyszenie obejmuje okres przejściowy nie przekraczający dziesięciu lat, który rozpoczął się w dniu wejścia w życie Układu Europejskiego. Jest on podzielony na dwa etapy po pięć lat. O przejściu z pierwszego do drugiego etapu stowarzyszenia decyduje Rada Stowarzyszenia.

Jedną z podstawowych zasad Układu była stopniowa liberalizacja stosunków gospodarczych między Polską a Unią Europejską w zakresie wymiany handlowej, zakładania przedsiębiorstw, praktyk monopolistycznych i obrotów dewizowych. Układ dopuszczał w ściśle określonych sytuacjach możliwość przywrócenia przez każdą ze stron niektórych ograniczeń bądź wprowadzenia nowych środków ochronnych.

W kilka tygodni po wejściu w życie Układu Europejskiego minister spraw zagranicznych RP, Andrzej Olechowski, przekazał 8 kwietnia 1994 r. greckiemu przewodniczącemu Rady Unii Europejskiej, Theodorosowi Pangalosowi, formalny wniosek o przyjęcie Polski do Unii. Wniosek trafił następnie 19 kwietnia 1994 r. do Komisji Europejskiej, która wszczęła przewidzianą dla tego typu spraw procedurę badania wniosku. Oceniano wówczas, że Polska mogłaby uzyskać pełne członkostwo w Unii Europejskiej około 2000 r. W 1993 r. na Unię Europejską przypadało już 60% wymiany handlowej Polski z zagranicą (w imporcie 57,3% i w eksporcie 63,3%).

Niemniej jednak już na początku stycznia 1995 r. „Trojka” Unii Europejskiej (Niemcy, Francja, Hiszpania), reprezentowana przez ambasadorów w Moskwie, zwróciła się do rosyjskiego MSZ o zgodę na wysłanie komisji badań do Czeczenii. Było to następstwem wystąpienia Francji do członków Unii Europejskiej, aby zażądać od Rosji wyjaśnień w sprawie operacji wojskowej przeciwko Czeczenii[36]. Na początku marca 1995 r. udali się w tej samej sprawie do Moskwy ministrowie spraw zagranicznych trzech krajów, gdzie odbyli spotkanie z ministrem spraw zagranicznych Rosji Andriejem Kozyriewem. W rozmowie poruszono również kwestię rozszerzenia NATO i stosunków Sojuszu z Rosją[37]. Były to jednak działania bez większego znaczenia, adresowane bardziej do opinii publicznej w krajach członkowskich Unii Europejskiej niż do Rosji.

W okresie prezydencji francuskiej doszło w marcu 1995 r. do nieformalnego spotkania w Carcassone ministrów spraw zagranicznych krajów Unii, podczas którego ówczesny francuski minister spraw zagranicznych Alain Juppé przedstawił ideę zawarcia przez Sojusz Północnoatlantycki porozumienia z Rosją w sprawie bezpieczeństwa. Proponowane porozumienie miało przewidywać utworzenie mechanizmu wzajemnych konsultacji na tematy bezpieczeństwa, zobowiązanie do nieagresji, utrzymanie defensywnego charakteru Sojuszu Północnoatlantyckiego. Rosja miała ze swej strony nie sprzeciwiać się rozszerzeniu NATO i podpisać Indywidualny Program Partnerstwa dla Pokoju. Zebrani w Carcassone ministrowie opowiedzieli się ponadto za włączeniem Rosji do Rady Europy, Światowej Organizacji Handlu i do niektórych prac grupy G-7, jeśli Rosja ureguluje kwestię czeczeńską i będzie przestrzegać praw człowieka. Alain Juppé podkreślił, że idea porozumienia wyraża dążenie państw Unii Europejskiej do uspokojenia Rosji, że rozszerzenie NATO nie będzie oznaczać jej izolacji oraz ich aprobatę dla żądania Rosji, aby jej stosunki z NATO miały „szczególne miejsce w architekturze europejskiego bezpieczeństwa”[38].

Zgodnie z zapowiedzią ustępującego prezydenta Francji François Mitterranda w Parlamencie Europejskim z 17 stycznia 1995 r., w okresie swej prezydencji Francja próbowała ożywić działalność Unii w pięciu następujących dziedzinach: wzrost gospodarczy i zatrudnienie, bezpieczeństwo wewnętrzne i imigracja, europejska tożsamość kulturowa, reformy instytucjonalne oraz stosunki z krajami trzecimi[39]. W tej ostatniej kwestii wysiłki Francji zmierzały do przywrócenia równowagi w stosunkach Unii Europejskiej, w tym również na płaszczyźnie pomocowej, z krajami Europy Środkowej i Wschodniej oraz z krajami śródziemnomorskimi.

Jeśli chodzi o stosunki z krajami Europy Środkowej i Wschodniej, to w okresie prezydencji Francji doszło do sfinalizowania inicjatywy francuskiej z 1993 r., przejętej następnie przez Unię Europejską, w sprawie Paktu Stabilności w Europie. Pakt przyjęty został na konferencji ministrów spraw zagranicznych państw OBWE z udziałem przedstawicieli innych organizacji międzynarodowych, która odbyła się w Paryżu w dniach 20–21 marca 1995 r. Pakt Stabilności w Europie składał się z politycznej deklaracji oraz dołączonej do niej listy układów i porozumień bilateralnych, dotyczących dobrosąsiedzkich stosunków i współpracy, zawartych przez 9 państw Europy Środkowej między sobą, z innymi państwami regionu, będącymi gośćmi regionalnych stołów rokowań oraz z państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

W dokumencie końcowym konferencji zwraca się uwagę, że Pakt Stabilności w Europie jest wyrazem wspólnych i stałych wysiłków państw na rzecz zapobieżenia i położenia kresu groźbom napięć i kryzysów oraz stworzenia trwałej strefy dobrego sąsiedztwa i współpracy w Europie w celu wypromowania i uczynienia nieodwracalnymi zdobyczy demokracji, poszanowania praw człowieka, państwa prawa, postępu społecznego, sprawiedliwości społecznej i pokoju. Deklaracja stanowiąca integralną część dokumentu końcowego konferencji wyrażała życzenie, aby zainicjowany proces budowania stabilności w Europie i przyjęte w tym procesie podejście regionalne stały się wzorem dla innych wspólnych inicjatyw z dziedziny dyplomacji prewencyjnej, podejmowanych w ramach OBWE[40].

Kończące francuską prezydencję w Unii Europejskiej 53. posiedzenie Rady Europejskiej, które odbyło się w Cannes w dniach 26–27 czerwca 1995 r., według powszechnej opinii niczym nie odznaczyło się w historii tego typu spotkań. „Le Figaro” (z 28 czerwca 1995 r.) nazwał je „szczytem serii B”. Na odnotowanie zasługuje spotkanie, jakie uczestnicy posiedzenia odbyli po jego zakończeniu z szefami państw lub rządów sześciu krajów Europy Środkowej stowarzyszonych z Unią Europejską, trzech republik bałtyckich oraz Cypru i Malty. We wnioskach prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej podkreślono znaczenie, jakie kraje Unii Europejskiej przywiązują „do przygotowania przystąpienia krajów stowarzyszonych do Unii”, oraz wezwano do realizacji przez kraje Europy Środkowej i Wschodniej porozumień i uzgodnień wchodzących w skład Paktu Stabilności w Europie. Wyrażono zaniepokojenie sytuacją w byłej Jugosławii oraz potwierdzono, że Unia pragnie nadać strategiczne znaczenie swym stosunkom z krajami śródziemnomorskimi. Potwierdzono również zaangażowanie w rozwój stosunków Unii Europejskiej z Rosją, uznając, że proces ten ma ważne znaczenie dla stabilności na kontynencie europejskim. Przypomniano gotowość Unii oparcia stosunków partnerstwa z Rosją na przyjętej w marcu 1995 r. w Carcassone strategii. Wyrażono dążenie Unii wniesienia wkładu do opracowywanego w ramach OBWE modelu bezpieczeństwa w Europie na XXI wiek. Stwierdzono, że dialog między Rosją a NATO powinien rozwijać się w ramach istniejących mechanizmów, zgodnie z polityką NATO i UZE oraz równolegle ze stopniowym włączaniem do tych struktur krajów Europy Środkowej i Wschodniej[41].

Bardzo owocny był dla Unii Europejskiej okres prezydencji hiszpańskiej, który rozpoczął się 1 lipca 1995 r. Przebiegał on pod znakiem przygotowań do Konferencji Międzyrządowej 1996 (IGC ’96) oraz do Konferencji Śródziemnomorskiej. IGC ’96 była już szóstą z kolei konferencją międzyrządową w 45-letniej historii Wspólnot Europejskich, a czwartą w ostatnich jedenastu latach. Jej zwołanie przewidziane zostało w artykule N §2 Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht. Przygotowania do IGC ’96 prowadzone były w ramach Grupy Refleksyjnej, powołanej w czerwcu 1994 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej, które odbyło się na Korfu. Grupa Refleksyjna, której przewodniczył hiszpański dyplomata, późniejszy minister spraw zagranicznych tego kraju Carlos Westendorp y Cabeza, rozpoczęła swoją działalność 2 czerwca 1995 r. w Taormina na Sycylii. W jej skład wchodzili przedstawiciele piętnastu państw członkowskich Unii Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej.